[ 谷遼海 ]——(2006-1-13) / 已閱9352次
政府集中采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)處境艱難
作者：谷遼海
來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
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發(fā)表時(shí)間：2006年01月13日
我國(guó)從中央到地方的各級(jí)政府采購(gòu)中心是本級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)集中采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。綜觀政府采購(gòu)的整部法律，立法的本意是要在我國(guó)公共采購(gòu)市場(chǎng)建立起統(tǒng)一的法定執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共政策目標(biāo)，同時(shí)也是為了與國(guó)際上的政府采購(gòu)制度接軌。為此，我國(guó)《政府采購(gòu)法》從總則開(kāi)始到第八章的法律責(zé)任，分別從不同角度對(duì)政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了規(guī)范。為了保證執(zhí)行機(jī)構(gòu)獨(dú)立公正地運(yùn)行，同時(shí)也為了與《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行銜接，《政府采購(gòu)法》監(jiān)督檢查這一章節(jié)又用了大量的條款對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)督進(jìn)行了規(guī)定。然而目前，政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)卻處境艱難，監(jiān)督檢查機(jī)制不健全。
我國(guó)《政府采購(gòu)法》的很多條款都有對(duì)政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定，而對(duì)于非集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，在我國(guó)現(xiàn)行法律中卻不健全。我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布前后，成立了名稱(chēng)各異的招標(biāo)公司，組建了全國(guó)性的公共采購(gòu)信息網(wǎng)絡(luò)媒體，承攬我國(guó)各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)的重特大政府采購(gòu)項(xiàng)目。這些社會(huì)中介機(jī)構(gòu)全部是以營(yíng)利為目的，大部分依附于國(guó)家公共機(jī)關(guān)，通過(guò)國(guó)家相關(guān)部委的指定，控制權(quán)威的全國(guó)公共采購(gòu)信息披露媒體，獨(dú)攬國(guó)家和地方重特大公共采購(gòu)項(xiàng)目的代理業(yè)務(wù)。這些政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)都不屬于集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，處于現(xiàn)行法律監(jiān)督之外。在我國(guó)《政府采購(gòu)法》的監(jiān)督檢查章節(jié)中，對(duì)非集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)沒(méi)有作出任何規(guī)定的同時(shí)，允許以營(yíng)利為目的的代理機(jī)構(gòu)與法定代理機(jī)構(gòu)同時(shí)存在，共同執(zhí)行政府采購(gòu)的代理業(yè)務(wù)。
而集中采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)處境艱難。我國(guó)從１９９８年開(kāi)始，許多推行政府采購(gòu)試點(diǎn)的省市先后建立了隸屬于財(cái)政部門(mén)的政府采購(gòu)中心，執(zhí)行本級(jí)政府的采購(gòu)任務(wù)。《政府采購(gòu)法》實(shí)施后，各級(jí)財(cái)政部門(mén)為了嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定，主動(dòng)與各政府采購(gòu)中心脫離了關(guān)系，主管機(jī)關(guān)與集中采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行了分離。縱向來(lái)看，從中央到地方的各級(jí)政府采購(gòu)中心互不隸屬，沒(méi)有統(tǒng)一的主管部門(mén)進(jìn)行管理；橫向來(lái)看，各省市之間的政府采購(gòu)中心沒(méi)有任何的業(yè)務(wù)交流，互不聯(lián)系。許多省市的政府采購(gòu)中心，每年財(cái)政不給予撥款，自己尋找出路，自收自支，自負(fù)盈虧，自我發(fā)展，變成了地地道道的與招標(biāo)公司大同小異的中介代理機(jī)構(gòu)，但卻仍然是以非營(yíng)利為目的、法定的公共采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。由此可見(jiàn)，《政府采購(gòu)法》沒(méi)有處理好委托代理與法定代理之間的關(guān)系，給各級(jí)政府采購(gòu)中心的有序發(fā)展帶來(lái)了影響。
政府采購(gòu)中心與財(cái)政部門(mén)徹底脫鉤后，近兩年的發(fā)展步履維艱。其一，沒(méi)有統(tǒng)一的主管機(jī)關(guān)。有些集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物從財(cái)政部門(mén)分離后，直接劃入當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展和改革委員會(huì)管理、或本級(jí)政府機(jī)關(guān)直屬單位、政府機(jī)關(guān)事務(wù)服務(wù)中心、商務(wù)廳局管理、招標(biāo)事務(wù)管理局等等。由于存在多頭管理機(jī)構(gòu)，不僅給財(cái)政部門(mén)監(jiān)督帶來(lái)難度，對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的自身發(fā)展也造成障礙。其二，代理業(yè)務(wù)受到采購(gòu)人的限制。雖然法律明確規(guī)定，納入集中采購(gòu)目錄的必須由政府采購(gòu)中心進(jìn)行代理，但中標(biāo)或成交結(jié)果的最終決定權(quán)仍然取決于采購(gòu)人。由此可見(jiàn)，法律還未賦予執(zhí)行機(jī)構(gòu)完整的法定代理權(quán)限。采購(gòu)人不執(zhí)行或者不接受政府采購(gòu)中心的代理結(jié)果，現(xiàn)行法律沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督和制裁措施。其三，集中采購(gòu)被強(qiáng)制納入招標(biāo)公司。由于法律對(duì)政府采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)還沒(méi)有明確的定位和充分授權(quán)，許多省市通過(guò)行政命令將政府采購(gòu)中心強(qiáng)制并入招標(biāo)公司管理，共同代理政府集中采購(gòu)任務(wù)。在此情況下，集中采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)不可能健康規(guī)范地發(fā)展，財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督也只能是流于形式。
眾所周知，我國(guó)大量的公共采購(gòu)項(xiàng)目都是由以營(yíng)利為目的的招標(biāo)公司進(jìn)行采購(gòu)代理的。許多中介機(jī)構(gòu)所代理的政府采購(gòu)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)政府采購(gòu)中心，但我們幾乎看不到政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)這些招標(biāo)公司所代理的采購(gòu)價(jià)格、節(jié)約資金效果、服務(wù)質(zhì)量、信譽(yù)狀況、有無(wú)違法行為等方面的數(shù)據(jù)資料。根據(jù)我《政府采購(gòu)法》第６６條規(guī)定，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的采購(gòu)價(jià)格、節(jié)約資金效果、服務(wù)質(zhì)量、信譽(yù)狀況、有無(wú)違法行為等事項(xiàng)進(jìn)行考核，并定期如實(shí)公布考核結(jié)果。從法律的這一條款來(lái)看，非集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)無(wú)須接受財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督考核。顯而易見(jiàn)，這樣的結(jié)論肯定是違反我國(guó)公共采購(gòu)的立法宗旨。然而，并不違法。我國(guó)公共采購(gòu)領(lǐng)域里有很多“貓膩”和不光彩現(xiàn)象都發(fā)生在業(yè)主和招標(biāo)公司之間。因此，以營(yíng)利為目的的中介機(jī)構(gòu)更需要法律進(jìn)行強(qiáng)制規(guī)范。為了體現(xiàn)法律的公平合理，政府采購(gòu)法應(yīng)統(tǒng)一監(jiān)督考核標(biāo)準(zhǔn)。
為了實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的立法宗旨和政策功能，國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)將招標(biāo)投標(biāo)法納入到政府采購(gòu)法中，統(tǒng)一政府采購(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，明確規(guī)定政府采購(gòu)中心為各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行公共采購(gòu)的執(zhí)行主體，是法定的代理機(jī)構(gòu)而不是委托的代理機(jī)構(gòu)，同時(shí)立法還需要明確政府采購(gòu)中心所享有的公共采購(gòu)代理權(quán)力。只有公共采購(gòu)法律制度的統(tǒng)一，才能有統(tǒng)一的主管機(jī)關(guān)，才能建立起有效的質(zhì)疑投訴程序和供應(yīng)商權(quán)利救濟(jì)制度，從而才能真正建立健全政府采購(gòu)的監(jiān)督機(jī)制。（３６）
（注：本文作者谷遼海為北京市遼海律師事務(wù)所主任、高級(jí)律師，本文系群眾出版社出版的谷遼海先生的新作《法治下的政府采購(gòu)》一書(shū)中的連載文章）
