[ 張文忠 ]——(2023-12-16) / 已閱1688次
論集體企業法人所有權運作問題
——張文忠
集體財產主要存在于農村集體經濟組織、供銷社企業、城鎮集體企業中，由于集體本身不是法人，現實生活中并不存在集體直接持有財產的情形。目前，農村集體經濟組織法已進入立法程序，農村集體經濟組織法人所有權運作問題已得到廣泛關注。但供銷社企業與城鎮集體企業（包括集體資本獨資、控股的企業，以下統稱集體企業）法人所有權運作存在問題，本文對這些問題進行分析。
一、現代企業治理結構的基本原理
隨著市場經濟的發展，企業法人財產的運營客觀上要求將企業所有權的安排具體化，對企業控制權和剩余索取權的分配作一整套制度性安排，明確誰在什么狀態下實施控制、如何控制、如何分配風險和收益等問題。這就要建立一種由所有者、最高決策機構、高級執行人員（即高級經理人員）組成的組織結構，形成三者間一定的制衡關系。通過這一結構，所有者將自己的資產交由最高決策機構托管；最高決策機構擁有對高級經理人員的聘用、獎懲以及解雇權；高級經理人員受雇于最高決策機構，組成在最高決策機構領導下的執行機構，在最高決策機構授權范圍內經營企業。
我國《公司法》根據現代企業治理結構的基本原理，對股東會、董事會、經理的職權作了明確的規定。《公司法》第三十七條第一款規定了股東會行使的職權，其中包括：選舉和更換非由職工代表擔任的董事、監事，決定有關董事、監事的報酬事項；決定公司的經營方針和投資計劃；審議批準董事會的報告；審議批準公司的年度財務預算方案、決算方案；審議批準公司的利潤分配方案和彌補虧損方案；等等。《公司法》第四十六條規定了董事會對股東會負責，行使的職權包括：執行股東會的決議；決定公司的經營計劃和投資方案；制訂公司的年度財務預算方案、決算方案；制訂公司的利潤分配方案和彌補虧損方案；等等。《公司法》第四十九條第一款規定了經理對董事會負責，行使的職權包括：主持公司的生產經營管理工作，組織實施董事會決議；組織實施公司年度經營計劃和投資方案；擬訂公司內部管理機構設置方案；擬訂公司的基本管理制度；制定公司的具體規章；等等。股東會、董事會、經理各自職權的明確清晰，為公司治理提供了依據。
二、集體企業法人所有權運作存在的問題
按照所有權與現代產權原理，集體對集體企業財產擁有終極所有權，集體企業作為獨立法人，對本企業資產擁有法人所有權。法人所有權運作包括企業法人資產在占有、使用、處分、收益各環節的運行。公司制企業法人所有權的運作《公司法》有明確細致的規定，集體企業不是公司制企業，不執行《公司法》的規定，但透過公司法的有關規定，可以分析法人所有權運作的基本原理，以該原理作為對照，便于發現集體企業法人所有權運作存在的問題。現實中作為集體企業財產終極所有權主體的集體已不存在，由于終極所有者缺失，集體企業法人所有權運作存在以下問題。
（一）集體企業決策機構的產生缺失終極所有者的選舉
公司制企業決策機構的產生《公司法》有明確細致的規定，《公司法》第三十七條第一款第（二）項規定：股東會行使選舉和更換非由職工代表擔任的董事、監事，決定有關董事、監事的報酬事項的職權。透過公司法的這一規定，可以分析企業決策機構產生的基本原理，以該原理作為對照，發現集體企業決策機構產生環節的問題。集體企業終極所有者缺失，集體企業決策機構產生缺失終極所有者選舉。現行集體企業決策機構，缺失作為集體企業財產終極所有權主體的集體的委托。
以供銷社企業決策機構的產生為例，基層社及其所屬集體所有制企業，各級聯合社及其所屬集體所有制企業，其財產終極所有權主體缺失，既無法產生真正意義上的法人組織權力機構——社員大會，更無法產生真正意義上的法人組織決策機構——理事會。目前，一部分法人組織未設社員大會、理事會，決策機構任職人員（包括法定代表人）由上級直接任免；一部分法人組織雖然設有社員大會、理事會，但其產生是由非出資人的農民組成社員大會，由非出資人的農民選舉產生理事會，這樣的社員大會、理事會無法形成真正意義上的法人治理結構。供銷社系統法人組織財產終極所有權主體缺失，意味著法人治理結構無從建立。基層社、聯合社也就不可能是真正意義上的合作社，也就無法真正辦好，改革開放40多年的實踐已說明了這一道理。
（二）集體企業經營目標缺失終極所有者的約束
集體企業的經營目標是追求資產保值增值，由于集體企業終極所有者缺失，經營目標缺失集體企業財產終極所有權主體的約束，經營目標分散化。一些地方主管部門把政府的目標簡單地套到集體企業頭上，年初制定下達責任目標，年終考核并與企業決策機構組成人員的經濟利益相掛鉤。責任目標內容包括承擔社會義務、項目建設、招商引資等等，大都脫離企業實際。本應由主管部門承擔的責任通過下達責任目標的形式轉移到企業頭上，完成上級考評任務成了工作重點。沒有集體企業財產終極所有權主體的約束，企業偏離了資產保值增值的正常軌道，導致企業經營目標分散化。
（三）集體企業資產運作缺失終極所有者的決定
企業作為獨立法人，對本企業資產擁有法人所有權，法人所有權的運作是通過企業治理結構進行的。集體企業財產終極所有權主體缺失，企業資產占有、使用、處分、收益的運作缺失終極所有者的決定。
1.集體企業經營方針和投資計劃缺失終極所有者的決定。公司制企業經營方針和投資計劃的決定《公司法》有明確細致的規定，《公司法》第三十七條第一款第（一）項規定：股東會行使決定公司的經營方針和投資計劃的職權。透過公司法的這一規定，可以分析經營方針和投資計劃由股東會行使決定權的基本原理，以該原理作為對照，發現集體企業經營方針和投資計劃決定的問題。集體企業終極所有者缺失，集體企業經營方針和投資計劃缺失終極所有者的決定。
現行的做法是由企業決策機構進行經營方針和投資計劃的決定，如決策正確企業資產增值，如決策失誤企業資產損失，由于企業決策機構不是終極所有者，企業財產的增減變化不會引起企業決策機構組成人員個人財產發生變化。這就造成企業決策機構組成人員并不從自身利益上真正關心企業財產的保值增值，不從自身利益上考慮決策效果，盲目決策，盲目經營項目與投資項目，資產流失不可避免。
2.集體企業財產處分缺失終極所有者的決定。公司制企業財產處分的運作《公司法》有明確細致的規定，《公司法》第三十七條第一款第（三）項規定：股東會行使審議批準董事會的報告的職權。透過公司法的這一規定，可以分析企業財產處分由股東會行使決定權的基本原理，以該原理作為對照，發現集體企業財產處分決定的問題。集體企業終極所有者缺失，集體企業財產處分缺失終極所有者的決定。
現行的做法是由企業決策機構進行財產處分的決定，由于企業決策機構不是終極所有者，無人真正關心財產處分的合理性和合規性，集體企業財產處分存在諸多問題。集體企業終極所有者缺失，財產處分的決策失誤也就不可避免。
3.集體企業彌補虧損方案缺失終極所有者的決定。公司制企業彌補虧損方案《公司法》有明確細致的規定，《公司法》第三十七條第一款第（五）（六）項規定：股東會行使審議批準公司的年度財務預算方案、決算方案的職權；行使審議批準公司的利潤分配方案和彌補虧損方案的職權。透過公司法的這一規定，可以分析企業彌補虧損方案由股東會行使決定權的基本原理，以該原理作為對照，發現集體企業彌補虧損方案決定的問題。集體企業財產終極所有者缺失，集體企業彌補虧損方案缺失終極所有者的決定。
承擔集體企業盈虧的最終主體是集體企業財產終極所有者，企業決策機構組成人員和職工并不以個人財產承擔盈虧后果。從現實情況看，由于集體企業財產終極所有者缺失，集體企業彌補虧損方案缺失終極所有者的決定，集體企業虧損，企業決策機構并不承擔資產責任，企業財產的流失難以避免。
三、改進集體企業法人所有權運作辦法
針對集體企業法人所有權運作存在的問題，改進集體企業法人所有權運作。
（一）確定集體企業財產終極所有權代表
最初的城鎮集體企業是由上世紀50年代小手工業者聯合組成的手工業合作社轉化而來的。1991年9月國務院頒布《城鎮集體所有制企業條例》，城鎮集體所有制企業有了初步的法規規范。作為城鎮集體企業財產所有權主體的勞動群眾集體已不是當年手工業合作社的勞動群眾集體。在無法界定城鎮集體企業當初投資者的情況下，明確政府的一個機構作為城鎮集體企業財產的所有權代表，由這一機構行使出資人職責，負責城鎮集體企業財產的監督管理。
基層供銷合作社雖然存在，但作為基層供銷合作社財產所有權主體的入社農民集體已不存在。基層供銷合作社并沒有作為出資人的入社社員，因而缺失真正意義上的企業權力機構——社員大會，缺失真正意義上的企業決策機構——理事會。目前，一些地方基層供銷合作社設有理事會，但理事會是由非出資人的農民選舉產生的。理事會作為基層供銷合作社財產的終極所有權代表，是不適當的。在基層供銷合作社財產所有權主體（入社農民集體）缺失的情況下，明確政府的一個機構作為基層供銷合作社財產的終極所有權代表，由這一機構行使出資人職責，負責基層供銷合作社財產的監督管理。
作為城鎮集體企業財產、基層供銷合作社財產終極所有權代表的政府機構，不能是臨時性機構，一定要是常設的法人實體機構。
（二）由集體企業財產終極所有權代表對企業決策機構進行選舉
由于集體企業財產終極所有者缺失，以政府的一個機構作為城鎮集體企業財產、基層供銷合作社財產的終極所有權代表，集體企業財產終極所有權代表產生后，由這一機構對企業決策機構進行選舉，化解集體企業決策機構產生的不合理性。
（三）由集體企業財產終極所有權代表對企業經營目標進行約束
企業的經營目標是追求資產保值增值，集體企業財產終極所有權代表產生后，由這一機構確立符合企業本性的經營目標。化解集體企業經營目標缺乏產權主體約束的問題，避免企業經營目標分散化。
（四）由集體企業財產終極所有權代表對企業資產運作作出決定
企業財產終極所有權代表產生后，由這一機構對企業經營方針、投資計劃、財產處分、虧損彌補等行使決定權，化解企業資產在占有、使用、處分、收益各環節的運行缺失企業財產終極所有者決定的問題。
