[ 翟峰 ]——(2024-2-28) / 已閱5656次
跨界環境污染的現實困境及其法治解決之道
•翟 峰
多年來，無論是全國“兩會”，還是地方“兩會”，皆有全國和地方人大代表、全國和地方政協委員，就跨界環境污染、特別是以地下水污染為主的跨界環境污染問題，曾多次予以特別關注并提出相關建議。
例如，有人大代表和政協委員在審議或在討論政府工作報告時，就曾直言不諱地說，“如果以地下水污染為主的跨界環境污染問題不能得到徹底解決而導致連水都不能放心喝的后果，那還怎么談得上‘實現美麗中國夢’?”
而在“兩會”有關跨界水污染話題引發的熱議中,又尤以代表和委員盡快建立跨省界水污染聯防聯控及生態補償機制的建議最為引人矚目。
那么，何為跨界環境污染？其現實困境何在？其解決之道何在？
針對這些問題，本文擬結合前些年和近期國內的一些跨界污染的新聞案例，通過剖析其存在的現實困境，并從法律、行政管理等角度給出其盡可能擺脫困境的一些合理化建議，以此力圖對我國如何擺脫其日益嚴峻的跨界環境污染的現實困境問題提出較為可行的解決之道。
為此，我們首先即有必要明了——
一．何為跨界環境污染？
就國內法而言，跨界環境污染主要是指跨越行政區域（省、市、縣等）的環境污染。而按百科百度更為確切的解釋，跨界污染主要是指同一流域或鄰近空域而分屬不同行政管轄區之間因水體或氣體移動所帶來的環境污染。或其上游污染，下游叫苦；或其甲城市霧霾，臨近乙城市即受氣體污染。
而在我國一些地區，處同一流域或鄰近空域但分屬不同行政區的上下游地區之間或其鄰近空域之間普遍存在著跨界污染的矛盾。由于缺少統一的聯合治污機制，上下游各自為政，治污脫節現象比較嚴重，經常引發群體性事件。
而跨界污染發生以后，又因其所形成的法律上的權利義務關系相應復雜之緣由，故而不僅其相應存在污染者和污染受害者之間的民事關系，而且尚存其負有一定權責的跨域行政區的人民政府及其環境保護主管部門與污染者之間的行政監管關系，故其因跨界環境污染而引發的跨界污染之糾紛，即在跨越（省、市、縣等）行政區域的相關尖銳化沖突中表現得尤為特別。
若稍細分析，即可將引發目前我國跨界環境污染的直接緣由概為兩類：一類是突發環境污染事件，二類是長期排污蓄積導致的環境污染總量超標。
上述一類之典例除了多年前曾發生的紫金礦業污染案之外，還有多年前曾發生的河北邯鄲市市區突發大面積停水事故一例。
其事故原因，即是邯鄲接到山西省有關部門通報,漳河上游濁漳河山西境內發生了事故性污染物排放。據悉，在邯鄲市的水質檢測報告尚未出爐的較長時間內,當地政府一直在提醒民眾暫時不要飲用漳河水。為此，邯鄲大面積停水,超市水一時被搶光。那么，漳河上游濁漳河山西境內究竟發生了什么樣的事故性污染物排放而導致河北邯鄲市市區突發大面積停水事故？
原來，是當時山西省潞城市的一家煤化企業突發泄漏事故，約38.7噸苯胺沖入排雨系統。其中，8.7噸污染物借勢濁漳河，洶涌下泄，途經山西、河南、河北，僅山西境內沿岸居民就有2萬多人受到水污染危害。
如當時即有環保部門在濁漳河流至三省交界處的王家莊監測點檢測的數據表明，其僅苯胺濃度就最高時達72毫克/升，是國家標準720倍。此即為邯鄲市區一度發生大面積停水的主要原因。
據查，發現這起重大突發事件時，因企業及其有關方面一時遲報、瞞報的影響，故致使其跨區域聯動機制落空。
上述另類之典例，可謂尤以霧霾天氣為甚。因為，霧霾天氣確系長期排污蓄積、總量超標而導致的一種讓人類甚感難堪之“報應”——
即其不僅凸顯的是中國“生態赤字”的短板，而且暴露了我國一些地方經濟社會發展的“軟肋”。
由于“先污染，后治理”的發展模式曾長期在一些地方難以改變，因而造成其生態文明建設長久難以有所作為。
加之其環保政策及其相關法規制度的設計和執行一時難以周全，故而造成有些地方城市的霧、煤煙、汽車尾氣、建筑粉塵以及工業排放的有毒混合物長久滯留于空中，積重難返，久而久之即生發成嚴重的大氣污染。
于是，這就有了籠罩在我國北方一些大中城市上空一時難以散去的對人體危害很大的霧霾。其中，尤以小于2.5微米的霧霾微粒(PM2.5)對人體的危害最大。而正是由于這些大中城市上空難以散去的霧霾微粒(PM2.5)的大量積聚，即形成其跨界污染之勢，不僅造成了其城市的大量市民皆感喉嚨痛、眼睛刺痛、胸痛、頭痛等不適，而且殃及比鄰的不少中、小城市。
于是，我國多個城市的醫院呼吸科，曾在一段時期中人滿為患。
亦正因于此，所以時任中央和國務院的有關領導同志在談及空氣污染治理問題時即一針見血地指出：“積累問題是個長期過程，解決問題也需要一個長期過程，但是我們必須有所作為！”
正是為了這個“有所作為”，所以，我們即有必要進一步探析——
二．跨界環境污染的現實困境何在？
十八大以來，中共中央在歷次政治報告中皆明確提出，生態文明建設是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計，因而我們要按中央領導的要求，在跨界環境污染這件事上“需要樹立全民意識，需要全民參與，共同治理”，即有必要對“跨界環境污染的現實困境何在”這個問題作一些深入探析。
如據2024年2月19 日《重慶日報》報道，川渝生態環境聯合執法檢查工作組前不久在對四川薯一份食品有限公司進行現場檢查時發現，該公司正常生產時，車間有廢水排放，可廢水并未接入污水處理設施。面對工作組的詢問，公司法定代表人和現場負責人均無法解釋廢水去向。隨后，執法人員通過對廠區內生產及沖洗廢水收集口投放示蹤劑進行比對實驗，確認該企業通過暗管將未經處理的生產廢水直排市政污水管網，構成私設暗管偷排廢水的環境違法行為。“污水不可能憑空消失了，一定有問題”。
鑒此，川渝兩地生態環境部門采取“線上排查+線下執法”相結合等方式，抽調兩地執法骨干成立現場檢查組，開展跨區執法檢查，嚴厲打擊此類跨區域生態環境違法行為，推動解決區域突出生態環境問題。
近年來，川渝兩地生態環境部門累計出動執法人員1000余人次，排查點位300余個，發現問題451個，查處環境違法行為37起。不僅如此，川渝兩地多措并舉，著力破解跨界污染協同治理難題，聯合發布了成渝地區雙城經濟圈生態環境標準編制規范，共同編制完成水污染物地方排放標準，建立實施成渝地區生態環境分區管控制度。而川渝兩地共建危險廢物跨省轉移“白名單”有關經驗做法，還經國家發展改革委推廣，供全國各地借鑒。
雖然，我國各省市都有自己“劃江而治”的行政區域,,然而，由于我國河流縱橫交錯,一個省份若發生水污染事故,即很有可能波及兄弟省份相關區域而形成跨界污染。故此，域間跨界聯合執法，對破解跨界污染有多么重要呵！
然而，要真正做到跨界聯合執法，并使其破解跨界污染的工作取得明顯實效，即須跨過多重難關和解決好相關多重難題。
如經國家有關部門近年的相關調查，一旦形成跨界污染事件，跨界聯合執法，至少要面臨且切實解決好尚存的如下問題：
（一）“唯上是從，協調甚難”
即跨界污染發生以后,所造成的法律上的權利義務關系相當復雜,不僅存在污染者和受害者之間的民事關系,也存在有權的行政區域的人民政府和環境保護主管部門與污染者之間的行政監管關系等。而且，這些錯綜復雜的關系，往往在“唯上是從”的準則中，變得一時很難協調一致。
如在跨域環境治理中，地方政府往往以中央下達的命令為其唯一的行動標準和準則，地方政府之間的談判協調制度即難以建立，難免會造成信息渠道不暢，公眾的實際利益很難正常表達，行政資源缺乏有效而系統的整合與利用。
此外，由于我國跨域環境管理模式明顯呈現條塊分割的特點，從而導致了環境保護機構和職能的分散，給跨行政區環境管理帶來了諸多的問題。
因為，分散的環境管理模式導致各行政區之間的各自為政，即在跨界環境污染的問題上則可能因彼此相互脫節而難以合作。
再加上彼此信息交流不暢，即很難從根本上解決跨界污染環境問題。
（二）“地方保護，唯我利重”
即長期以來，我國實行的都是嚴格的按照行政區劃分的管理體制，各行政區各自為政，條塊分割的管理模式導致跨區域公共事務治理往往缺乏效率，流于形式。就跨域環境治理而言，地方政府間存在的嚴重地方保護主義思想，加之環境管理體制、協調機制、政策、法律法規等方面的缺失，導致了地方政府在面對跨區域環境問題時往往缺乏足夠的治理動力。
如在我國跨域治理中，各省、市、區雖然在一定程度上實現了區域合作治理，但由于地方政府受經濟利益的驅使有著追求自身利益最大化的傾向，加之一些地方政府為了提高其政績，僅視其績效考核標準為單一指標，而對一些“三高”企業帶來的污染，則睜一只眼閉一只眼。
更有甚者，一些地方為使本域利益最大化，竟然還利用種種渠道把污染排其“門外”。與此同時，相關執法部門卻并未發揮其應有的依法治理作用，而是對地方性環境污染的行為及其違規行為視而不見，一味采取寬松態度。
由于這種部門與部門之間的“最佳配合”，無形之中導致了省、市、區交界地帶的環境污染的進一步惡化。
（三）“法治尚缺，政策欠佳”
目前我國一些地方，其專門的跨界環境污染治理法規及其相關政策，還尚待補缺或尚待完善。如從相關法規制度來看——
一方面，我國目前大多數流域和省份尚未有專門性的跨行政區環境管理法律法規，而已有的跨行政區環境管理立法級別又較低，使得跨域治理行為在權威性和合法性上得不到應有保證。
而另一方面，我國目前新的環境保護與管理法律法規又相當缺乏針對跨區域環境問題的實效性條款，特別是現行法律法規均以單項法律單個環境要素為調整對象，尚缺乏針對跨區域環境治理的有效法律法規及其相關條款。
再從相關政策制度來看——
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