[ 侯圣鑫 ]——(2006-2-26) / 已閱27035次
農村合作金融立法必要性研究
作者 侯圣鑫 中國政法大學法學院 法律碩士
摘要：農村合作金融作為我國金融體系的重要組成部分，對我國經濟發展和農村社會的穩定健康有重要的作用，在未來可預見的時期內，具有相當重要的制度價值。但是我國農村合作金融的相關立法卻是十分落后，本文在介紹目前我國農村合作金融立法現狀、簡要分析農村合作金融的地位和作用、簡要分析農村合作金融存在的亟待解決問題的基礎上，論證了農村合作金融立法的必要性。
關鍵詞：農村合作金融 ；立法現狀 ；立法必要性
近幾年來，雖然我國的金融立法已經有了較快的發展，《中央銀行法》、《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》相繼制定。但是有關農村合作金融的專門性法律仍然沒有制定出臺，致使農村合作金融組織無章可循，從而導致其市場定位不當，功能異化等現象。因此盡快制定統一完整的農村合作金融法是農村合作金融組織健康發展的重要保證。我國農村合作金融立法滯后的原因是多方面的，立法者和理論界既沒有充分認識到農村合作金融的重要地位和作用，也沒有全面分析我國農村合作金融存在的諸多問題。
一、我國農村合作金融立法現狀
分析我國農村合作金融的立法必要性，首先要對我國農村合作金融的立法現狀有清楚的認識。我國目前沒有專門的農村合作金融法律，我國的農村合作金融法是由各種合作金融方面的規范行文件表現出來的。從應然層面上講，農村合作金融規范性文件的表現形式主要有以下幾種：
（一） 農村合作金融法律
農村合作金融法律是由國家最高權力機關及其常設機關依法制定的有關農村合作金融活動的規范性法律文件。我國目前沒有專門的農村合作金融法律，有關農村合作金融的法律規定散見于《中華人民共和國中國人民銀行法》、《中華人民共和國銀行業監督管理法》等金融法律。我國《立法法》第八條規定，涉及基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿基本制度的事項只能制定法律。關于合作金融的法律在合作金融法律規范體系中處于最高的地位，具有最高的效力。但我國專門的農村合作金融法的缺失是合作金融法律體系存在的最大問題，它使得農村合作金融缺少完整統一的法律規范。
（二） 農村合作金融行政法規
農村合作金融行政法規是指國家最高行政機關即國務院依法制定的各種有關農村合作金融活動的規范性法律文件。目前我國的農村合作金融主要由行政法規來調整，主要有《國務院關于金融體制改革的決定》和《國務院關于農村金融體制改革的決定》。農村合作金融行政法規是根據憲法和合作金融法律制定的，是從屬于憲法和合作金融法律的，它的效力低于合作金融法律，不得與憲法和合作金融法律相抵觸。合作金融行政法規是現在我國調整合作金融的層級最高的規范性文件。
(三)農村合作金融地方性法規
農村合作金融地方性法規是指省級的人民代表大會及其常委會為執行和實施憲法、法律和行政法規，根據本行政區的具體情況和實際需要，在法定權限內制定、頒布并在本轄區內施行的合作金融規范性文件。我國省級地方權力機關結合本地區合作金融發展的實際情況制定了一定數量的合作金融地方性法規。但是由于我國實行金融事業的全國統一管理，合作金融地方性法規數量較少，它并不是我國合作金融法律體系的主體。
（四）農村合作金融規章
農村合作金融規章包括農村合作金融部門規章和農村合作金融地方政府規章。合作金融規章是指合作金融主管機關合作金融法律和合作金融法規制定的規范性文件。我國的合作金融業在歷史上主管機關更換了多次，這些機關曾先后制定了若干相關的規范性文件，如《農村信用合作社等級管理試行辦法》（中國農業銀行，1995）、《農村信用社與中國農業銀行脫離行政隸屬關系實施方案》（國務院農村金融體制改革部際協調小組，1996）、《農村信用合作社管理規定》（中國人民銀行，1997）、《農村信用社安全設施及管理辦法》（中國人民銀行農村合作金融監督管理局，1997）等。此外，部門規章亦包括其他行政部門頒發的與合作金融相關的規范性文件，如《城鄉信用社若干稅收、財務問題的暫行規定》（國家稅務總局，1996）等 。農村合作金融地方政府規章是指具有地方政府規章制定權的地方政府制定的關于本地區農村合作金融的地方政府規章。由于我國對金融事業實行全國統一管理，和地方性法規一樣，目前合作金融地方政府規章較少。
（五）農村合作金融組織自律性規范
農村合作金融組織自律性規范是指由合作金融業社團組織，制定的約束其會員的帶有自治法性質的規定，如中國農村信用協會（籌辦）公布的《信用合作協會章程》。
通過以上分析，可以看出我國的農村合作金融立法相當混亂，合作金融規范性文件的法律層級較低。而最大的問題在于沒有統一的農村合作金融法典。
二、我國農村合作金融性質、地位和作用分析
我國經濟中的合作金融主要包括農村合作信用社、城市信用合作社等，其中，農村信用合作社是農村合作金融組織的主體。經過50多年的發展。農村信用合作社網點日益普及。隨著國有商業銀行退出農村地區，農村信用社成為農村地區最龐大和最完備的正規金融組織。《國務院關于農村金融體制改革的決定》和中國人民銀行制定的《農村信用合作社管理規定》中明確規定：農村合作社是由社員入股組成，實行社員民主管理、主要為社員提供金融服務的農村合作金融機構。這表明我國采用行政法規和行政規章的形式明確確定了農村合作金融機構的法律地位。
在我國經濟發展的歷史上，農村合作金融發揮了重大的作用，農村合作金融成為我國金融體系的重要組成部分。分析農村合作金融的地位和作用，首先要清楚的認識農村合作金融的性質。合作金融、商業銀行以及政策性銀行是世界絕大多數國家金融體系的重要組成部分，合作金融與其他金融相比，除了具有共同的特征外，還有自身顯著特點。為了防止合作金融的宗旨變異，需要明確合作金融與商業金融的區別：1。從目的上看，合作金融最原始的目的在于根據平等原則，在互助基礎上以共同經營方式取得資金，并不著眼于利潤最大化；而商業金融唯一的目的在于追求自身利潤最大化，融通資金只不過是實現其目的的手段。2。從管理權限上看，合作金融的互助性決定了其管理權限不是以投入資金的分額即股份為單位，而是以自然人和法人為單位實行一人一票制；而商業金融的管理權則絕對由投入資本金額的多少決定，投入資本越多，權限相對越大。3。從利潤分配看，由于合作金融服務對象主要是農戶、個體工商戶和合作企業，合作金融組織的宗旨又不以盈利為目的，所以，利潤一般不量化到每個入股者，而是以公共積累的方式增強抵御風險的能力；而商業金融利潤的分配基本上按公司法的要求取決于投資者的意志，未分配利潤構成各股東的權益。4。從組織系統內部體制安排看合作金融內部組織之間采取自下而上的梯層式控股制，即合作金融以合作制為主，商業金融以股份制為主。
農村合作金融在我國的金融體系中占有舉足輕重的地位，尤其是在國務院進行農村信用社改革試點后。2003年，國務院決定在吉林、山東、江西、浙江、江蘇、陜西、貴州和重慶8個省（市）進行農村信用社改革試點，在產權制度、監督管理體制、經營機制和支農服務等方面做了積極有益的探索和嘗試。2004年先行試點的8個省（市）農村信用社改革取得階段性成果，新的監督管理體制基本形成，產權制度改革取得可喜的進步，支農工作得到改進。2004年9月末，全國農村信用社各項存款余額26932億元，比年初增加2922億元，增長10。85%，占金融機構存款總量的10。9%；各項貸款余額19974億元，比年初增加3054億元，增長15。29%，占金融機構存款總量的10。8%。在農村合作金融機構存貸髖業務快速發展的同時，農村信用社資產質量和經營狀況進一步改善。
隨著我國國民經濟的迅速發展，我國的農村經濟在國民經濟體系中的地位在降低，農村的就業人口占全部就業人口的比重也在下降。并且伴隨著我國的金融體系改革，絕大多數的金融機構向著商業化和股份化的方向發展。由此，很多人認為，農村合作金融已經不是現代金融發展的方向，甚至在我國的發展應該停止了。在理論研究方面，理論界和學者普遍對合作金融的研究不重視，在立法工作方面，合作金融的立法停滯不前，沒有任何的進展。理論研究和立法工作是應該為實踐服務的，面對合作金融立法和理論研究發展遇到到殘酷現實，有必要對合作金融發展的基礎進行進一步的分析。合作金融是合作經濟的重要組成部分，為合作經濟的發展提供服務，所以合作金融是合作經濟的子系統；同時，合作金融作為金融體系的組成部分，又是金融體系的分系統。我國當前依然存在合作金融的發展基礎：首先，農村經濟的發展需要合作金融的支持。目前，我國仍然是一個農業大國，農村經濟的發展仍是國民經濟發展的基礎，而農村經濟發展需要資金的支持，而資金的來源無非是財政投資、信貸融資、集體投資和農民自籌這四個渠道。但財政投資限于國家財力難以取得較大增加，集體經濟在分田到戶時沒有相應建立起強有力的積累機制，對農業投資能力也極為有限，而政策性金融又具有來源與運用的特定規定性，商業金融則由于農業貸款的風險較大而不可能成為農村金融的主體。這樣，解決農村經濟發展所需資金的重任就落在了合作金融的身上。隨著社會生產力的不斷發展，農村合作經濟的不斷擴大和農業本身由粗放松散走向集約聯合，合作金融必將成為農村金融的主體力量。其次，合作金融在城鎮兩小經濟發展中作用巨大。目前，城市的一些大集體和小全民企業在探索明晰產權過程中日益明確了向合作經濟轉變的方向，面對蓬勃發展的大量集體、個體經濟和合作經濟組織，國家銀行無力提供及時靈活的金融服務，這為合作金融在城市的發展提供了良好的契機。再次，作為金融體系的分系統，合作金融組織不可替代。一般而言，一國金融制度主要由政策性金融、商業性金融和合作金融三種金融方式構成，金融體系是一個復雜的大系統，在該系統中，各種金融形式功能各異，不能互相替代。政策性銀行和商業性銀行都有其各自的功能和作用，他們都無法取代合作金融的地位 。
在進行以上的簡要分析的基礎上，已經清楚的認識到農村合作金融的性質和我國目前農村合作金融發展的基礎。通過以上的分析，結合現實農村合作金融發展的現狀，簡要分析合作金融的作用。農村合作金融組織在經濟發展中作用重大，合作金融作為重要的金融形式，無論是在過去，還是在今天都發揮了重要的作用。歷史上的作用不再多說。改革開放以來，農村合作金融組織的重要作用主要表現在以下幾個方面：首先，為小規模經濟發展服務。“小規模”經濟的主要成分是中小企業和農戶、個體工商戶等，“小規模”經濟的發展，迫切要求有專門為其提供服務的信用機構，以適應其小型性、靈活性、從屬性的特點。當前，我國的商業性金融機構主要為大型企業提供金融服務，“小規模”經濟資金實力不夠雄厚，經營風險大，難以獲得銀行的貸款和金融服務，只能依靠地緣優勢，通過合作金融組織在區域內獲得資金融通。其次，為地方性經濟發展服務，農村合作金融機構在業務上的地方性特點，使其深深植根于地方經濟的土壤中，我國幅員遼闊，各地經濟條件和環境相差甚遠，農村合作金融這種區域性組織，可以配合地方政府組織經濟活動，根據各地特點，靈活融通資金，揚長避短，增強不同經濟區域經濟發展的后勁。此外，農村合作金融還可以引導民間信用，促進民間融資活動健康發展。
三、我國農村合作金融存在問題分析
我國目前的農村合作金融機構與規范意義上的合作金融組織在產權形式、經營宗旨、服務范圍、管理體制、服務分配等方面相距甚遠，已嚴重偏離合作金融軌道。規范意義上的合作金融組織基本缺位。農村合作金融機構還面臨著資產質量低，結算渠道不暢等問題。我國目前農村合作金融組織主要存在以下問題：
（一） 產權形式不符合合作制
合作金融的產權應該是明晰的，各個合作者的產權都要通過量化的股權結構具體表現出來。但實際上，我國農村“合作”金融組織在發展過程中，未能處理好合作制與集體所有制和股份制的關系。產權形式已經與合作制脫離，與集體所有制同化，強調財產歸公、集中統一，在財產分配、法人治理結構方面都不能充分體現股東（社員）的所有權。在財產分配方面，沒有貫徹“按交易額返還”原則，除有限資金（股息）分紅外，盈利很大比重提留為不可分割的集體積累，以公積金、福利基金形式存在。其結果造成積累增長與股東財產關系的淡化和扭曲，否定了合作制所有權關系。
（二） 經營宗旨嚴重異化
合作金融的經營宗旨是以低于市場成本為社員提供存貸、信息咨詢、保險等服務，不以獲取盈利為首要目標。但我國的農村信用社與農村合作基金會等合作金融組織已經嚴重偏離這一宗旨，絕大部分千方百計地追求利潤最大化。主要表現在：服務對象幾乎不存在社區、社員概念，跨社區、非社員業務占相當大的比重；社員融資成本高，甚至遠遠高于市場成本；業務范圍不僅局限于傳統的信貸業務，已越來越傾向于高風險投資業務，諸如債券、股票、房地產等項目，甚至不乏出現違背法規的高利貸現象。
（三） 民主管理流于形式
農村信用社和農村基金會的內部民主管理基本流于形式，絕大部分是采取行政干預式的管理。相當一部分的農村信用社沒有設立股東（社員代表大會、監事會、理事會），即使有些已經設立“三會”，其職責和作用也已面目全非。農村信用社的領導干部普遍由管理區干部兼任，或者由農業銀行、當地鄉鎮領導、縣聯社以及人民銀行指定人員任命。非職工社員任職的理事會、監事會成員大多數缺乏最起碼的金融管理經驗知識，不能履行自己的職責，有的甚至利用自己的職權影響干預信用社的正常經營，以謀求個人或團體利益。民主管理一旦流于形式，只能導致社員離合作金融越來越遠，合作金融的優勢和特色也隨之難以保存。
（四） 股權設置不合理
股權設置不合理主要表現在兩方面：一是股金比例過低；二是入股社員結構上不能真正體現農村合作金融組織的群眾性。股金比例過低，造成信用社資金狀況在很大程度上受儲蓄存款升跌的左右，不利于穩定信用社的資金來源；同時資金比例過低也意味著入股群眾少，合作金融缺乏群眾基礎。入股社員的結構問題主要是因為二十年改革給農村經濟結構帶來了巨大變化，個體經濟、私營經濟、合作經濟的比重不斷上升，原來單一的社員結構已不適應農村合作金融的發展。
（五） 資產質量低，金融風險大
資產質量低是我國金融組織普遍存在的問題，但由于農村合作金融的特殊性，在這方面的問題也更加突出，其引發的后果也特別嚴重。農村信用社本來就存在規模過小、抗風險能力弱的問題，大部分只有幾百萬甚至幾十萬元，以這樣的規模面對高大40%左右的不良資產率，信用社經濟效益滑坡，虧損額增加，金融風險加大也就不難理解了。
（六） 結算效率低，資金匯路不暢
目前，農村信用社的結算基本上是通過農業銀行進行的，缺乏自身的結算網絡，結算環節較多，資金在途時間長，農業銀行經常占壓信用社資金、截流匯差，尤其是在農業銀行資金緊張的情況下，信用社常常提不到款，不僅影響信用社的正常經營，對信用社的聲譽也產生不良影響。
（七） 管理體制不順
長期以來，農村合作金融機構一直在農村銀行的直接領導和管理下經營，官辦色彩濃厚，經營上趨利性強，實際上已經成為農業銀行的基層營業網點，其資金、業務、人事管理都受制于農行。農村合作金融機構與農行脫鉤后，管理體制方面雖然邁出了實質性的一步，農村合作金融機構主要由縣聯社和各級農村金融體制改革辦公室負責管理和領導，但這樣的管理體制容易導致管理上的“真空”。一是縣聯社本身成立的時間短，資金實力弱，對具有獨立法人資格的信用社缺乏管理權威，很難實施有效管理。二是農村金融體制改革辦公室并不常設縣級機構，地、市一級雖有機構，但負責對信用社管理的人極少，根本無法管理網點多、量大面廣的農村合作金融機構的日常業務。三是各種關系尚未理順，行政干預依然嚴重。
通過以上的分析可以看出，我國農村合作金融存在著極為嚴重的問題。問題產生既有歷史上的原因，但主要是制度上的原因。因此我們要重構我國農村合作金融制度。
四、我國農村合作金融立法必要性分析
農村合作金融體制改革和農村合作金融制度的重構要求我們必須加強農村合作金融立法。農村合作金融應該受到國家專門法律的保護。只有通過立法，總結以往改革成果，才能將實踐證明行之有效的農村合作金融政策法制化；只有通過立法，才能明確農村合作金融組織的管理體制，界定農村合作金融組織的管理體制。農村合作金融立法是維護和保障農村合作金融組織合法權益的需要。農村合作金融立法也是完善我國金融法律體系的需要。面對即將到來的新的經濟發展形勢，農村合作金融有許多新的企盼，農村合作金融迫切的呼喚統一的農村合作金融法律的出臺。
(一)制定統一農村合作金融法律是促進農村合作金融機構改革發展的需要。目前，我國的農村合作金融機構改革工作正有序進行并取得初步成效。從長遠的發展來看，我國應盡快啟動合作金融立法，通過立法，總結以往改革成果，將實踐證明行之有效的合作金融政策法制化；通過立法，明確農村合作金融機構的管理體制，界定農村合作金融機構民主管理、行業自律管理、人民銀行監管以及同地方行政機關之間的法律關系，規范各自的權利、義務和職責范圍，運用法律手段為農村合作金融機構保駕護航，進一步促進農村合作金融事業健康、穩定的發展。
（二）制定統一農村合作金融法律是維護和保障農村合作金融機構合法權益的需要。由于各方面因素的影響和制約，農村合作金融機構長期積累下來的金融風險逐漸顯現。由于缺乏相應的立法，農村合作金融機構的合法利益被侵犯的情況時有發生。我國的農村合作金融機構在法人結構、組織形式、經營原則、服務宗旨等方面均有別于商業銀行和其他金融機構，其分散弱小、自身抗抵御侵權與風險能力弱的特點，則更需要立法上予以特殊保護。通過健全立法，明確農村合作金融機構的性質、地位、組織形式和權利義務，明確農村合作金融機構設立、變更、終止的原則與條件，明確社員與股金構成和財務分配等。同時，通過立法來有效規范、約束職工和各級管理人員的行為，從內部防范侵犯農村合作金融機構權益的發生，為農村合作金融機構的安全營運創造良好的內外部環境。
（三）制定統一農村合作金融法律是健全和完善我國金融法規體系的需要。合作金融已經發展成為我國金融體系中一支獨立發展的重要金融力量。但由于各種各樣因素的影響制約，農村合作金融的立法工作始終未能提上正式的立法日程，而更多的是通過內部政策及行政規章來調整相應的關系，缺乏系統性、穩定性和權威性。國務院先后發布了《國務院關于金融體制改革的決定》和《國務院關于農村金融體制改革的決定》，中國人民銀行雖先后制定發布了《農村信用社管理規定》和《農村信用社縣級聯合社管理規定》，但其作為行政法規和行政規章，法律層級相當低，法律效力較弱，缺乏相應的權威。我國正在建設社會主義法治國家，依法治國就是要將所有的重要國家事務和社會經濟事務都納入到社會主義法律所調整的范圍中來。如果我國的社會主義法律體系缺少了對農村合作金融這一重要的經濟領域的調整，那么我國的法律就是不健全的、法律體系就是不完整的。具體到我國的金融法律體系來說，那就是我國金融法律體系的不完整、不健全。關于農村合作金融，僅僅有國務院的行政法規和中國人民銀行的行政規章是不夠的。無論是立法的效力等級和立法的權威性、準確性、科學性，行政立法都遠不如權力機關制定的專門性法律。立法的重要性應該與調整對象的重要性想匹配。通過前面的分析，可以看出農村合作金融具有相當重要的地位和作用。農村合作金融的重要地位和作用使得有足夠的理由制定專門性的法律。而農村合作金融存在的大量嚴重問題使得合作金融立法具有迫切性。因此我國應當盡快將農村合作金融立法納入到全國人大常委會的立法日程中來。制定農村合作金融法律，將填補我國關于合作金融的立法空白，進一步完善我國金融法律體系。
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