[ 孫浩煜 ]——(2006-3-6) / 已閱33201次
被告向人民法院提供的除了證明事實的證據外，還有作出具體行政行為所依據的規范性文件。行政訴訟法的規定是人民法院在審理行政案件時依據法律、法規，參照規章。這就要求人民法院在審理案件時有必要對行政機關提供的規章及其他規范性文件進行合法性審查。其中包括進行適時性或者叫適宜性審查。通過審查決定是否應當適用其提供的規范性文件。這樣，就產生了一個對法律二次適用的問題。因為規章的制定尤其是其他規范性文件的制定并沒有統一的、規范的標準可循，在制定時難免出現這樣、那樣的問題。有的甚至于法律、法規相抵觸，這時需要進行合法性的審查。也有的是基于制定當時的情形產生了一些規范性文件，但隨著時間的推移已經不能適應現時的需求，而這些規章和規范性文件又沒有及時廢止，這時就需要進行適宜性審查。但有時被告作出具體行政行為所依據的主要法律文件正是這些不合時宜且效力層次較低的規范性文件。這樣，人民法院必須通過對法律二次適用的方式進行細致甄別，以決定是否應當適用被告所適用的法律或其他法律性文件。也下是基于此，行政訴訟法在規定人民法院審理案件時對規范性文件只是參照，而不是依據。
六、被告應當為其作出具體行政行為時所采用證據的真實性負責。有關這一點行政訴訟法律體系中并沒有體現，這不失為一項缺陷。
因為司法實踐中一直存在一種爭議，那就是行政機關在作出具體行政行為時對有關資料的審查義務問題。有種意見認為行政機關只作形式審查，只要有關資料的格式、種類、數量符合要求即可，不必審查資料的真實性。筆者對此持反對意見。行政機關在作出具體行政行為時，必須對事實進行確認，而確認事實必然要依靠客觀、真實、完整的資料――也就是認定事實的證據。如果沒有實質性審查，那證據資料的真偽無法辨別，事實也就無法確認，從而具體行政行為的作出也就沒有了確定的事實基礎，這樣必然導致具體行政行為正確性、合法性的不可知，違背了法律的要求。比如在頒發的具體行政行為作出時，如果行政機關不考慮行政相對人提供資料是否真實，那任何人都可能偽造資料去取得證照。但在司法實踐中，行政機關動輒以“不進行實質審查”為由來推托責任，而人民法院有時出于維護行政機關臉面或者其他考慮，也經常以“沒有法律、法規規定被告應當進行真實性審查”為由作出有利于行政機關的裁判。所以筆者認為應當將“行政機關（或被告）提供的證據被人民法院確認不是真實的，即使該不真實的證據系行政相對人提供，，也應當認定被告舉證不能�！泵鞔_寫進行政訴訟法律文件中，以利于現實操作性的增強。
七、在被告不承擔舉證責任或者不能完成舉證責任時由其承擔不利后果有利于規范行政機關的行為，也有利于使社會秩序走向一個良性循環的發展軌跡。
這里的被告舉證應當人廣義理解，即包括被告提供證明事實的證據，也包括被告提供其所適用的規范性文件。如果被告不能完整、真實地提供證明不治之癥的證據，則人民法院會以被告舉證不能對其作出的具體行政行為作出撤銷、變更、以及判令重新作出具體行政行為的處理。如果被告不能提供其作出具體行政行為依據的規范性文件；或者提供的規范性文件不合法、不適宜；或者被告錯誤適用了有關的規范性文件，則人民法院也會分別情況作出撤銷、變更以及判令被告重新作出具體行政行為。
在司法實踐中，由于長期以來行政主體一直以管理者而不是服務者的姿態出現，加之行政立法的不完善，使得行政主體在作出具體行政行為時極不完善，使得行政主體在作出具體行政行為時極不規范。行為的形式及內容均有很多違法之處。所以在一段時期以來，行政訴訟案件以被告敗訴作為結果的占極大比例。近幾年來，隨著“依法行政”的觀念深入人心以及行政主體逐漸地自我改變姿態，使得這一狀況有所改觀。筆者認為，隨著人們法律意識的增強，自我保護意識及自覺地監督意識也在逐漸增強，從而大眾的監督和制約作用越來越明顯，這就使得行政主體相應地規范自己的行為，從而使得社會秩序走向一個良性循環的發展軌跡。
八、在行政訴訟中原告在一定范圍內也要承擔舉證責任，但原告所承擔的舉證責任是極為有限的，僅僅是初步的�？梢哉f原告承擔的舉證責任是行政訴訟被告承擔舉證責任這一基本規定的例外情形。
根據行政訴訟法的立法本意，原告在行政訴訟中所承擔的舉證責任是極為有限的。被告的舉證責任彌補了原告一方當事人在被告實施具體行政行為的行為與不行為中收集證據能力的先天不足，立法目的在于以期實現行政訴訟中雙方當事人在訴訟地位和訴訟能力上的平等和平衡。對原告承擔的舉證責任是這樣來規定的：最新頒布的《最高人民法院關于行政訴訟證據基于問題的規定》（以下簡稱行政訴訟證據規定）第四條規定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的證據材料。這一規定指的是在起訴階段，原告必須提供行政爭議存在的事實根據。必須強調的是，這里原告的舉證責任僅僅是初步的證明責任，決不是要對被訴的具體行政行為是否合法承擔舉證責任――這是被告在整個行政訴訟過程中承擔的舉證責任。
即使原告只承擔一個初步的舉證責任，在一定條件下還可以得到減輕。一是被告應當依職權主動履行的情形；二是原告因被告受理申請的登記制度東完備等正當事由不能提供相關證據材料并能夠作出合理說明的。筆者認為之所以這樣規定是基于現實中存在的原、被告地位實質上的不平等而可能導致原告確實無法取得這方面證據的情形來考慮的。
另外，原告為了實現自己的訴訟目的，還可以就本應當由被告承擔的舉證責任來主動提供證據。在實踐中，任何一方都不想承擔敗訴的訴訟后果，所以盡由一方舉證難免有避重就輕或者隱瞞實情的情形。在這種情況下，由本不承擔舉證責任的對抗方來自愿向法庭提供證據顯然有利于法院盡快以及盡可能準確地查明案情，從而使公正判決有了事實基礎。也下是基于這一考慮，行政訴訟證據規則第六條規定了“原告提供的證據不成立的，不免除被告對具體行政行為合法性的舉證責任”。這一規定無疑是為了鼓勵原告盡可放心地去收集盡可能多的證據，另一方面也就被告可能存在的僥幸心理作出了徹底的預防。這一規定無疑是負責任的。
從廣義來講，行政訴訟還包括行政賠償訴訟，在這一程序中卻完全適用了“誰主張、誰舉證”這一基本原則。這里不再進行闡述。
以上是筆者一些粗淺的看法和不成熟的觀點。行政訴訟的出現意義非凡，筆者有志于為其發展作些工作。
參考資料：
1、羅豪才、應松年主編《行政訴訟法學》，中國政法大學出版社1990年10月版
2、姜明安主編《行政法學》，法律出版社1998年7月版
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