[ 倪學偉 ]——(2006-4-17) / 已閱12327次
略論海關行政復議
倪學偉
海關行政復議是指海關相對人對海關作出的具體行政行為不服，申請有管轄權的機關依照法定程序重新審查，由有權機關作出撤銷、變更或維持原海關具體行政行為的整個行政司法過程。
一、海關行政復議的特征
海關行政復議屬于涉外復議，具有強烈的涉外性。海關是國家的進出境監督管理機關，是國家的涉外經濟行政管理部門。海關的職能表現為對進出境的運輸工具、貨物、物品的監管，以及征收關稅、查緝走私、進行國際貿易統計等，這些職能都具有涉外因素，是具體的涉外行政行為。當這些行為成為被復議的對象時，即是涉外行政復議。維護國家主權、保障國家利益原則是涉外行政復議的根本原則，國家主權和利益不容復議是海關行政復議的前提和基礎。
海關行政復議的申請人是從事進出境活動的海關相對人，被申請人是作出具體行政行為的海關。當公民、法人和其他組織、團體從事進出境活動時，都是海關相對人，處于受海關監督和管理的地位，其合法權益受法律保護。如果海關相對人的合法權益受到侵犯或被認為受到侵犯，則相對人有權根據法律規定采取救濟措施，申請海關行政復議就是重要的救濟措施之一。海關行政復議的被申請人只能是作出具體行政行為的海關，其他任何機關和個人都不能成為被申請人。盡管海關具體行政行為是由海關關員作出的，但關員在履行職務時所作出的行為是代表海關的，其后果只能由海關承擔，關員不能成為行政復議的被申請人。當然，這并不能排除關員在執行職務時因重大過失造成損害而承擔行政責任、民事責任甚至刑事責任的可能性。
海關行政復議是海關相對人認為海關的具體行政行為侵犯其合法權益而提起的。具體行政行為是海關運用其權力對特定的相對人所作的單方面具體處理或處罰，海關總署和有關海關制定具有普遍拘束力的海關法律規范的抽象行政行為不能成為被復議的對象。可以作為海關行政復議對象的具體行政行為有：（1）根據《海關法》第53條的規定對海關行政處罰不服的；（2）根據《海關法》第46條的規定同海關發生納稅爭議的；（3）根據《行政復議條例》第9條的有關規定，對海關其他具體行政行為不服的。海關具體行政行為是否客觀上侵犯海關相對人的合法權益，不是海關行政復議的必要前提，因此，海關行政復議的結果可能是撤銷、變更或維持原海關作出的具體行政行為。
海關行政復議必須向作出具體行政行為的海關、或上一級海關、或海關總署提出，由海關復議機構和復議人員依法進行復議。
二、海關行政復議的作用
海關行政復議有利于維護和監督海關依法行使職權。海關行使職權以國家強制力作為后盾，其特點是權力服從與單向強制，具有國家權威性，但是無邊的權威性和缺乏制衡的強制必然導致濫用權力，損及無辜。因此，海關行政復議作為一種維護和監督海關依法行使職權的制度得以確立，使海關爭議盡可能解決于海關系統內部，減少不必要的人力、物力和財力的浪費，樹立和維護海關威信，為海關更好地履行監督職能服務。
海關行政復議有利于防止和糾正海關違法或不當的具體行政行為。海關行政復議制度的確立，完善了海關的自我監督機制，明確了海關內部和上下級海關之間的監督責任和監督與被監督的地位，強化了海關依法監督的守法意識和自律觀念，為防止海關違法及不當具體行政行為設置了一個法律屏障，也為海關糾正其違法及不當具體行政行為提供了一個法律救濟手段。經過復議，如果海關具體行政行為合法的，決定予以維持；如果海關具體行政行為適用法律、法規不正確，或事實不清，或違反法定權限和程序的，依法決定撤銷或予以變更。
海關行政復議有利于保護海關相對人的合法權益。海關行使監管職能的一個顯著特征就是海關單方面意思表示的強制性管理，海關相對人處于被管理和服從的被動地位。通過行政復議，給海關相對人提供了一個變被動為主動的機會，從積極的方面運用行政司法手段實現權利，保護合法權益。通過行政復議，及時、妥善地解決爭議，盡快減低違法和不當行為造成的損失和其他不良影響，使海關相對人的合法權益得到行政領域內的盡可能的切實保護。
通過海關行政復議，還有助于發現海關監管、征稅、查私等活動中的疏忽和漏洞，吸取教訓，提高海關具體行政行為的質量。同時通過行政復議解決海關爭議，也減輕了法院受理海關行政案件的壓力。
三、海關行政復議的決定及其效力
海關行政復議機關對案件進行審理后，就被申請人所作出的具體行政行為是否合法、適當等問題依法作出的裁判，就是海關行政復議決定。
海關行政復議機關審理案件后，可分別情況，依法作出以下決定：（1）海關具體行政行為適用法律、法規、規章和具有普遍約束力的決定、命令正確，事實清楚，符合法定權限和程序的，決定維持。（2）海關具體行政行為有程序上的不足，決定被申請人補正。（3）被申請人不履行法律、法規和規章規定的職責的，決定其在一定期限內履行。（4）海關具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更，并可責令被申請人重新作出具體行政行為：主要事實不清的；適用法律、法規、規章和具有普遍約束力的決定、命令錯誤的；違反法定程序影響申請人合法權益的；超越或者濫用職權的；海關具體行政行為明顯不當的。
《行政復議條例》第46條第二款規定：“復議決定一經送達即發生法律效力。”《海關行政復議實施辦法》第28條規定：“除不服海關行政處罰的復議決定書外，海關行政復議決定書一經送達即發生法律效力。海關行政復議機關關于不服行政處罰的復議決定，復議申請人在規定期限內未向人民法院起訴的，復議決定書即為生效。”以上關于復議決定效力問題的規定，包含有三方面的意思：
第一，復議決定一經送達就具有拘束力。海關復議決定一經送達，被申請人不得以同樣的事實和理由作出與復議決定內容不同的海關具體行政行為，海關復議機關或其上一級海關復議機關不得任意變更、撤銷復議決定，或任意停止復議決定的執行，除非發現復議決定確有錯誤，通過復議監督程序重新復議并作出決定。
第二，復議決定一經送達就具有執行力。海關復議決定都是非終局性的，申請人不服復議決定的，可在法定期限內向法院起訴，并開始海關行政訴訟程序。訴訟期間具體行政行為不停止執行是行政訴訟法的基本原則，除非出現行政訴訟法規定的停止執行的例外情形，申請人仍要執行復議決定，否則將依法強制執行。同樣，被申請人也必須履行業已生效的復議決定的內容。海關復議決定的這種執行力主要是為了保證國家海關行政管理的穩定性、連續性。當然，這也是以海關復議的合法、正確為前提的。
第三，復議決定送達后，在法定期限內申請人未向法院起訴，或未向海關總署申請納稅爭議再復議的，復議決定即具有確定力，申請人不得再以該海關具體行政行為作為爭議對象提起海關行政訴訟或申請再次復議。
本文首次發表于《江西法學》1997年第1期。
倪學偉 廣州海事法院法官。電話：020-3406 3886 電子郵箱：
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