[ 石長城 ]——(2006-4-19) / 已閱53402次
關于農村宅基地的若干思考
石長城
摘要：在現階段，農村宅基地問題顯得日益突出，現在三農問題提得很響，我們好從根本上解決農民為爭宅基地而產生的矛盾,就需要我們改變體制，完善立法加以解決。同時我們要合理配置土地資源，促進合理利用土地，集約用地，同時改善農村居民生存生活環境，加快實行農村現代化。要在堅持“一戶一宅，不超標準”的前提下，改進宅基地分配方式，要允許開展宅基地整理的村莊實行宅基地有償使用。要實行《宅基地權益證書》制度。
關鍵詞：宅基地 整理 規劃 土地使用權 繼承
一 . 農村宅基地的歷史演變
從建國以來，我國農村宅基地歸屬歷經一系列演變，可歸納為如下幾個階段：
第一階段，土地改革初期。根據《土地改革法》的相關規定，國家將依法沒收或征收得來的土地分給無地或少地的農民，建立了農民私人所有的土地制度。作為土地改革的成果，大部分地區的農民領取政府頒布的《中華人民共和國房地權證書》。
第二階段，社會主義改造時期。集體土地的所有權主體沒有變更，依然是農民私有，但是土地的經營已經由個體農民轉變為集體統一經營。在這一時期，農民的宅基地仍然由農民保有絕對的所有權，對其自由處分沒有禁止性規定。
第三階段，高級農業合作社的出現。伴髓高級農業合作社的產生，確立了農村土地集體所有制。農民私有、集體統一經營使用的土地制度轉變為集體所有、統一經營使用的土地制度。宅基地所有權也收歸集體所有，農民只對宅基地享有使有權，并且不能出租、買賣等。我國相關的政策性文件對宅基地使用權的流轉作出了明確的禁止性規定。
第四階段，1979年實行家庭聯產承包責任制的土地制度以后。《土地管理法》、中發（1997）1l號文對農村集體土地用于非農業建設的情形作出了明確的限制性規定，同時，1998年《土地管理法》規定，農民出租、出賣房屋后，再申請宅基地的，不予批準。在對集體土地使用權用途作出限定——集體土地使用權不得用于非農業建設的同時，允許宅基地使用權人對地上建筑物進行出租、出賣的處分。
二 .農村宅基地的概念及其法律基本特征
宅基地是指建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物，不能居住的土地以及準備建房用的規劃地三種類型。
宅基地使用權是指自然人依法取得的在國家或集體的宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的權利，宅基地包括建筑物的基地以及附屬于建筑物的空白基地，一般是指自然輔助用房、庭院和歷年來不用于耕種的生活用地以及生活用房中的生產場地。宅基地的使用權也應及于地下。
1、集體所有。我國1982年《憲法》規定：“城市的土地屬于國家所有，農村和郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有”。
2、使用主體特定。即特定的宅基地僅限本集體經濟組織特定的成員享有使用權。農村村民申請宅基地只可向本集體經濟組織提出，特定村民申請取得宅基地后只可自己建房不可將其出賣、轉讓。
3、法律規定取得方式的單一性和取得方式多樣性沖突。
4、一戶一宅。根據我國《土地管理法》第62條第1款的規定，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”從字面上看這條規定再明白不過了，如果一戶農民擁有了兩處以上宅基地當然就構成違法。
5、不可流轉性。特定村民申請取得宅基地后只可自己建房，不可將其出賣、轉讓。也不可以抵押。
三 農村宅基地的熱門話題
1.宅基地能否繼承。答案是否定的，按照法律規定是不可以的。但是宅基地上有房屋，森林的除外。
2.宅基地私自買賣是否有效。宅基地未經變更登記自行轉讓無效。宅基地未經變更登記自行轉讓無效。我國《土地管理法》第二條規定：……土地使用權可以依法轉讓。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第六條規定：依法改變土地所有權、使用權的，因依法轉讓地上建筑物、構筑物等附著物導致土地使用權轉移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關依法進行土地所有權、使用權變更登記。
農村村民轉讓宅基地應符合法律對其“轉讓”的嚴格限制條件，必須依法到縣級以上土地行政主管部門辦理有關的變更登記手續，否則轉讓無效。
3.城里人是否可以購買宅基地。宅基地不得賣給城里人。1999年國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》一文中明確規定，農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。
四．我國現行農村宅基地制度的弊端
通過以上分析可以發現，農村住宅法律制度以及農村宅基地制度，是計劃經濟時代的歷史產物，已不符合社會主義市場經濟體制的要求。一不適應社會主義市場經濟體制；二不適應農村人口消長變更之勢；三不適應以家庭為經濟單位的傳統習慣；四不適應農村產業結構改革的客觀要求；五不適應改善農民生活，促進農村經濟發展。而最大的弊端是阻礙了我國城市化進程。
1.宅基地的審批劃撥權為鄉(鎮)及村干部所操縱，越權劃撥，以權謀私的現象嚴重。
2. 農村宅基地使用權的流轉秩序混亂，背離了《土地管理法》的立法目的。
3.一戶多宅”、亂占地建房、多占地建房的現象盛行，“空心村”現象明顯。
4、法律規定的單一性和取得方式多樣性沖突。
5在有一戶多宅的情況下，還有許多農民沒有宅基地一家幾代人居住在一起，這就是幾戶有一處住宅。甚至不經申請就搶占耕地建房，當地主管機關也無可奈何。
6.舊宅基地的收回及其具體規范沒有法律明確規定。
五．.如何規范宅基地的管理和制度建設，克服弊端。
1.加強立法，出臺新的法律法規或者對已有的阻礙正確引導，管理，監督宅基地使用的法律法規進行廢除。要著重參股理好以下三個關系：
其一，正確處理農村宅基地的福利性和財產性的關系，全面反映農村宅基地的屬性。
其二，正確處理國家和農民集體的關系。在宅基地的審批過程中，農民集體沒有對宅基地的處分權，這與農民集體的所有者地位極不相稱；另外，也沒有賦予農民集體對宅基地使用的監督、管理權。法律對宅基地所有者的漠視使得所有者并沒有發揮出其應有的作用。
其三，正確處理國家干預和市場機制的關系。
2.立法的核心的核心是允許完善農民的宅基地使用權，允許其買賣，抵押等并且要給這些行為一定的限制，例如宅基地的使用權只能歸本村居民所有，那就意味著通過其他途徑獲得本村宅基地使用權的外村人只能將它轉讓給本村居民，但要遵循等價有償原者則，不得強制將其收回。
3.完善制度建設，既然城市由房管局，農村也應建立相應的管理機關，主管農村的建房，宅基地的申請，使用和轉讓和收回。現在雖然鄉鎮有土地辦，但發揮的作用不大。我們應該像對待城市市民買房一樣設立登記機關，記載該戶農民的宅基地的實際面積和大體位置，發給農民房產證和土地使用權證書。農民轉讓宅基地必須登記，否則，不受法律保護。也就越是說登記是取得宅基地使用權的唯一合法要件。即使申請新的宅基地也必須登記。應做到城鎮農村一體化，不應區別對待。
4.在新的制度下，應該突破一戶一宅的原則，建立以一戶一宅為原則，特出情況可以擁有兩塊以上的宅基地，并給以法律的明確規定。首先說明戶的概念，就是以一對夫婦為核心的家庭單位或者以單親父母為中心組建的家庭單位，或者以一個或幾個孤兒組成的生活單元都叫一戶。在現實中有不少一戶多宅的情況，對此應特別對待，使其合法化，同時應該每年對此收取一定的稅收，也叫土地使用費，督促其將多余的宅基地的轉讓給北村其他缺乏宅基地的用戶，加強自動調節功能。同時，允許一定年齡的男青年擁有一塊宅基地，男子的結婚年齡是22周歲，最起碼應該是20周歲，一邊提前蓋房，這也符合中國的傳統美德和現實需要。
5.對人均宅基地面積全省統一規定一定的范圍，再由各地按照實際情況確定標準，報省人大備案。各地都應該按照規定執行，對于超越宅基地規定的，每年收取一定的費用，但是要考慮到即將結婚的男青年和新婚夫婦，應給以特定的寬恕范圍，如男青年不應超過4倍（自己已經擁有一處住宅），無兒女的夫婦不應超過兩倍。收取的費用，交給改縣級市的主管機關保存，作為該村的基建基金，專款專用，不得隨便提取。
6.關于許多專家說的不準城鎮戶口的人購買宅基地，我很贊同。但也應該考慮到一些實際，本村通過合法渠道取得宅基地使用權的應給以合法保護，不應一概而論。特別是失業人員跟放應該給以妥善安置。
7.對于申請取得宅基的用戶以后要收取一定的費用，要有償使用。這也是民法草案討論的一個焦點問題。盡量使其購買農村的閑置宅基地，荒地等。并且要根據需要宅基地的多少，適當調高擁有多處宅基地的用戶的使用費用（超過的收取），使供求關系達到一個適度的平衡。
六. 對農村宅基地進行整理規劃
農村宅基地整理必須堅持統一規劃、分步實施的原則。農村宅基地整理規劃指的是村莊整理規劃，即對某一村莊宅基地的利用進行重新安排，包括原有宅基地利用的調整，騰出宅基地的利用，規劃擴大宅基地的定位等。
必要性：首先，規劃是宅基地整理的龍頭，只有以規劃來統領宅基地整理工作的全局，才能少走彎路，防止“拆了建，建了拆，拆了又建”的重復建設和浪費。縱觀村莊建設現狀，之所以雜亂無序，其原因就在于規劃，或規劃時間滯后，或規劃層次不高，或規劃朝令夕改，或規劃與建設兩張皮。
再次，宅基地整理規劃展現的是村莊建設發展的藍圖，編制好宅基地整理規劃有利于統一村民思想，做好思想動員和引導工作。.
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