[ 向品 ]——(2006-4-27) / 已閱15576次
淺談立法助理制度的移植
向品
摘要：由于多種因素的作用，美國首次建立了立法助理制度。這一制度帶來了立法效率、立法質(zhì)量的提高，使得立法機關(guān)的權(quán)力增強。在我國當(dāng)代，由于社會政治經(jīng)濟局勢日益復(fù)雜，對立法技術(shù)提出了新的要求。于是在深圳、重慶等地相繼出現(xiàn)了立法助理制度。由于這一制度才剛剛顯出雛形，有必要對它的各個方面進行分析，從而使它趨之于完善。
關(guān)鍵詞：立法、立法助理、人大代表
立法助理有廣義和狹義之分，廣義的立法助理(LegislativeStaff)是協(xié)助立法機關(guān)及人民代表履行立法職責(zé)、完成立法工作的具有立法專門知識的人員。狹義的立法助理專指議員個人立法助理，負(fù)責(zé)為議員草擬法案，撰寫演講稿，分析法案，對政策提出意見，準(zhǔn)備工作剪報。按照此種定義，我國現(xiàn)存的立法助理應(yīng)該做狹義上的理解，因為我國目前的立法助理都只是為中央和地方各級人大常委提供法律專項服務(wù)。因此，下文中提到的立法助理均指狹義上的立法助理，而且鑒于我國立法體制的復(fù)雜性，此文僅就人大及委員會立法進行分析，而不涉及授權(quán)立法。
一、國外立法助理制度
美國是較早建立立法助理制度的國家。早在19世紀(jì)20年代，美國國會就已著手雇傭助理人員。至1840年，國會在繁忙之際，得雇傭計時或臨時性的助理。1856年，眾議院撥款委員會和參議院財政委員會首次雇傭了永久性助理，其他委員會也相繼效仿。到1891年，眾議院委員會立法助理已達62人，參議院也達41人之多。1924年，國會通過了第一個立法支付法案，授權(quán)撥款給所有的立法助理。1946年的立法改組法明確把委員會助理和個人助理分開。1975年參議院第60號決議案，專門規(guī)定了專家助理的地位——委員會內(nèi)專家助理人員，不能從事委員會以外的工作，也不得將非屬于他們職務(wù)的工作加諸其上。從1955年以后，為適應(yīng)立法發(fā)展的需要，美國大大增加了其立法助理的人數(shù)和經(jīng)費。立法助理依職責(zé)不同可分為五種：①行政助理，其職責(zé)是代表議員同利益團體、選民及游說者協(xié)商、談判、控制行政機關(guān)人事任命的承認(rèn)權(quán)和掌握政治動向；②立法助理（狹義的），負(fù)責(zé)為議員草擬法案、撰寫演講稿、分析法案、對政策提出創(chuàng)見，準(zhǔn)備工作簡報；③個人秘書，其職責(zé)為協(xié)助議員安排每日的工作，提出注意事項和各種忠告；④各案工作者，其職責(zé)主要是為議員從事服務(wù)于選民的工作，如接聽電話、回信、解答問題、協(xié)助選民與行政機關(guān)溝通等；⑤新聞助理，負(fù)責(zé)撰寫每月的新聞稿、準(zhǔn)備演講詞、發(fā)布消息、答復(fù)記者提問等。【1】
立法助理制度之所以會在一些國家應(yīng)運而生，主要有以下幾個原因：
1.時代的發(fā)展。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，社會分工加劇，新型社會關(guān)系不斷涌現(xiàn)，需要立法的事項日漸增多。立法的專業(yè)性、技術(shù)性要求不斷提高，立法機關(guān)難以勝任，不得不尋求專家或?qū)W者的協(xié)助。
2.議員對繁忙的職責(zé)應(yīng)接不暇。國外議會中，盡管很多議員屬科班出身，但受專業(yè)之限，仍難辨析所有社會現(xiàn)象。此外，他還要同利益團體、游說者協(xié)商、談判，控制行政機關(guān)人事任命的承認(rèn)權(quán)和掌握政治動向；要與本選區(qū)和選民保持經(jīng)常聯(lián)系，接受他們的質(zhì)詢并作出回應(yīng)……繁重的職務(wù)常常使他們疲憊不堪，雖竭盡全力地面面俱到，但工作效果卻很難令人滿意。
3.行政權(quán)力的擴張。行政權(quán)的過度膨脹使得行政機關(guān)廣納專才，并憑借自身專業(yè)優(yōu)勢制定一系列規(guī)章制度，這嚴(yán)重削弱了立法機關(guān)的立法功能。為了保持政治結(jié)構(gòu)中的平衡，立法機關(guān)也必須采取應(yīng)變性措施。
立法助理制度自創(chuàng)始以來，便以其合理性為多國效仿。筆者認(rèn)為，在于它有以下作用：
1.有利于提高立法的效率。
要制定一部法案，往往需要經(jīng)過立法準(zhǔn)備、立法預(yù)測、提出草案、討論和審議等階段，其間要耗去大量的時間和財力，再加上議員職務(wù)繁忙，可能會使這一過程拖得更久。而現(xiàn)代社會生活瞬息萬變，立法本來就有滯后性，如果再任由立法過程的無效率性，往往會使得這部法“天生畸形”。立法助理的加入一方面可以分擔(dān)議員的部分工作，另外他們還可以起草法案，從而立法所需時間減少。
2.有利于提高立法質(zhì)量。
一方面，立法效率的加快可以使法律盡量與變化著的社會實際相一致；另一方面，立法助理以其專業(yè)性和對社會現(xiàn)象的敏感向立法者提出中肯建議，有利于立法質(zhì)量的提高。
3.有利于充分發(fā)揮議會的立法作用。
如前所述，當(dāng)今社會生活日趨復(fù)雜，議會經(jīng)常將許多重要法規(guī)的制定權(quán)授予有專業(yè)優(yōu)勢的行政機關(guān)，使得后者的權(quán)力日益膨脹，前者功能衰弱。立法助理制度的建立使議會的立法能力得到加強，有效地抑制了行政機關(guān)的權(quán)力擴張。
4.有利于廣開言路、提高立法的民主化程度。
西方國家的立法助理經(jīng)常受議會委托到選民中去，如答復(fù)本選區(qū)或本州選民的電話、電報和信件；接見來訪的選民；解決選民提出的各種各樣的要求等。這樣，就能使議員同其選民保持密切的聯(lián)系，傾聽選民的呼聲，促進法律的民主化程度。
二、在我國建立立法助理制度的原因
2002年初，深圳市人大常委會與19名擁有碩士以上學(xué)歷的法律專業(yè)人士簽定協(xié)議，使他們成為我國首批兼職法律助理。同年9月，成都市人大常委會提出“嘗試建立立法助理制度，為統(tǒng)一審議人員形式審議權(quán)提供服務(wù)。”立法助理制度在我國的出現(xiàn)并非偶然，除了前述原因外，筆者認(rèn)為最重要的一點是人大代表的素質(zhì)與適格立法者的要求是不能等同的。
學(xué)者周旺生在其《立法學(xué)》一書中寫到：立法者應(yīng)當(dāng)“能認(rèn)清并遵循事物發(fā)展的規(guī)律進行立法，同時又能積極發(fā)揮主觀能動作用，能以立法的方式改造事物，而不至于僅僅成為呆板、消極、被動的實際生活的繕寫者。”“要有較高的甚至很高的文化素養(yǎng)，有必要的法學(xué)知識和理論水平，特別是有必要的立法知識和理論水平，有較強的甚至很強的寫作能力和立法語言文字組織能力。”“立法人員的基本作用就是按實際需要完善以往制定的法，其中包括法學(xué)家們在不斷的研究中發(fā)現(xiàn)的有缺陷的法典。”他們是從適當(dāng)?shù)娜藛T中挑選出來的，最好受過高等教育。【2】
人大代表的素質(zhì)當(dāng)然要以文化水平、工作能力和有關(guān)專業(yè)知識為基礎(chǔ)，但比這更重要的是，代表需要有體察民情、為民請命的精神。全國人大上，經(jīng)常出現(xiàn)這樣的情形：有的雖是法律專家或其他方面的專家，但在會上卻很少發(fā)言，或者發(fā)言時也最多表表態(tài)而已。而有的代表并不是什么專家，但總是勇于發(fā)言，并能提出不少真知灼見，敢于為民眾之事大聲疾呼。所以，有沒有代表的責(zé)任、有沒有對民眾的責(zé)任、敢不敢表達民眾的意志，才是最重要的代表素質(zhì)。【3】目前，全國人大常委辦公廳及部分地區(qū)的人大常委會對其組成人員提高專業(yè)素質(zhì)作了安排【4】，目的是為了使實現(xiàn)二者素質(zhì)的最大契合。然而，這并不能解決根本問題，故而建立立法助理制度是十分必要的。
可能有人會說，我國立法機關(guān)按現(xiàn)行體制都設(shè)有辦事機構(gòu)。如人大的辦公廳、工作委員會，另外各專門委員會還設(shè)有自己的辦事機構(gòu)（辦公室）。這些辦事機構(gòu)，除為立法機關(guān)及其組成人員開展活動提供行政后勤服務(wù)外，還為立法機關(guān)及其組成人員審議法律法規(guī)草案，提供專業(yè)協(xié)助，幫助具體事物的處理。所以立法機關(guān)的辦事機構(gòu)往往配備一些具有某方面專業(yè)知識的工作人員。從現(xiàn)狀看，一般都配備法律、經(jīng)濟、中文等方面的人才，有的還配備了農(nóng)業(yè)、環(huán)保、哲學(xué)以及自然科學(xué)方面的人才。從其功能上說，實質(zhì)上也是一種立法助理，在如果再建立立法助理制度不是多此一舉嗎？筆者認(rèn)為，兩者固然有共同點，但也存在一些區(qū)別。其中最主要是向委員（議員）提供服務(wù)的形式或方式不同。某些國家所實行的立法助理制度，主要是以為委員（議員）提供個體服務(wù)為特征；而我國目前在立法機關(guān)內(nèi)部配備的立法專門機構(gòu)與人員，則主要是為立法機關(guān)立法工作提供集體服務(wù)的。這些內(nèi)設(shè)的立法機構(gòu)與人員，為委員提高審議法規(guī)草案深度與效率發(fā)揮了顯著有效的“助理”作用。
三、立法助理制度的建立
（一）專職與兼職相結(jié)合
專職立法助理應(yīng)通過國家正式考試，試用合格后，方可聘用。報考人員除具備一般公務(wù)員的報考資格和條件外，還應(yīng)具備法律專業(yè)本科以上學(xué)歷，系統(tǒng)研學(xué)過立法學(xué)，具有5年以上實踐經(jīng)驗，方可報考。兼職的立法助理一般應(yīng)由法學(xué)方面有較深造詣的專家學(xué)者或者某一方面有專長、又有一定法律知識的人員擔(dān)任，發(fā)揮臨時立法助理的功能，主要負(fù)責(zé)特定法律草案的專業(yè)性和可操作性的把關(guān)問題。特別是遇到專業(yè)性強的立法問題時，可以組織其參與討論，同時兼有收集各方意見和反饋信息的義務(wù)，法律對此應(yīng)予以確定。【5】
（二）配備管理方式
全國人大及其常委會、省級和有立法權(quán)的市級人大常委會委員每人配備1—2名立法助理；省級和有立法權(quán)的市級人大常委會的主任、副主任配備2—3名立法助理，其他人大代表可以代表團為基礎(chǔ)，為每個代表團配備立法助理4—8名。
（三）待遇
專職的立法助理，其性質(zhì)應(yīng)屬國家公職人員，因此，應(yīng)按照國家公職人員的管理辦法進行錄用、考核、獎懲等，工資也應(yīng)參照同等級別的國家公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)從國庫撥款進行發(fā)放；兼職的立法助理，應(yīng)當(dāng)在訂立聘用合同時明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，具體工資則由雙方協(xié)商確定。只有保證立法助理的利益，保證立法助理的工作條件，禁止立法助理從其他途徑獲取立法活動的經(jīng)費，才能從一定程度上保證其中立性。
所有費用應(yīng)納入國家財政預(yù)算，由財政撥款解決。【6】
（四）監(jiān)督
在西方國家，立法助理制度的建立，本意是為了協(xié)助議員搞好立法工作，提高民主政治的質(zhì)量，但由于議員對立法助理的過于依賴和立法助理在議員之間，議員與委員會之間，議員與政黨之間起著溝通交流的作用。因而立法助理地立法機關(guān)的某些活動往往舉足輕重。在有的西方國家，立法助理已不僅僅是議員的助手，而成為“議程的安排者”、“政黨的創(chuàng)議者”、“政策的妥協(xié)者”、“議會的首席調(diào)查員”和“法律的制定者”。在這些國家，幾乎每個法案的通過都是助理們的杰作，立法助理成為“隱形政府”，議會內(nèi)的許多重要決策是在助理與助理之間協(xié)商談判而達成的，而議員間的共識、妥協(xié)，也是以助理為基礎(chǔ)的，議員在決策中的作用不過是立法助理的代言人而已。【7】
為了避免這些現(xiàn)象的發(fā)生，就必須對立法助理進行監(jiān)督。主要是對其在行使職務(wù)的程序上的監(jiān)督。至于監(jiān)督的主體應(yīng)是所在部委的主要負(fù)責(zé)人。
四、結(jié)語
文末，筆者突然想到立法的權(quán)力來源問題。依我國《憲法》規(guī)定，我國實行人民代表大會制度。全國人民代表大會是我國最高權(quán)力機關(guān)。那么立法助理行使的是什么權(quán)力呢？筆者認(rèn)為，既然他不是由人民選舉產(chǎn)生，不是人大代表，就必然沒有立法權(quán)。法律地位上，他是國家公務(wù)員，而實質(zhì)上則是人大代表的私人助理，主要負(fù)責(zé)提供有關(guān)法律咨詢意見和相關(guān)工作建議。
參考書目：
【1】【7】池海平、巢容華著：《立法學(xué)》，武漢出版社，2003年版，第243—244，245頁
【2】周旺生著：《立法學(xué)》，法律出版社2004年版，第119—120頁
【3】蔡定劍著：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第215頁
【4】在一份自治區(qū)黨委轉(zhuǎn)發(fā)《自治區(qū)人大常委會關(guān)于進一步嘉慶地方各級人大代表工作充分發(fā)揮人大代表作用的若干意見》中提出，各級人大常委會要制定培訓(xùn)人大代表的計劃，采取以會代訓(xùn)、辦培訓(xùn)班、舉辦專題法制講座等形式，對人大代表進行人民代表大會制度理論和依法執(zhí)行代表職務(wù)能力的培訓(xùn)，并為人大代表提供學(xué)習(xí)資料。在每一屆任期內(nèi)，對本級人大代表要進行一次系統(tǒng)培訓(xùn)。每年要召開一次人大代表小組組長會議或?qū)λ麄冞M行培訓(xùn)，提高其組織代表開展活動的能力。
【5】畢可志：《論建立地方立法的立法助理制度》，載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》，2005年第9期
【6】秦前紅，李元《關(guān)于建立我國立法助理制度的探討》，載《法學(xué)論壇》，2004年第6期
