[ 向品 ]——(2006-5-14) / 已閱10667次
從公正視角看我國現(xiàn)行行政復(fù)議體制
向品 提要：人類具有天然的公正情感，當(dāng)人類選擇了法律作為解決雙方爭議的一種手段時，程序的公正性成了人們關(guān)注的一個焦點。程序公正的第一要義是，程序的操縱者與程序的結(jié)果應(yīng)當(dāng)沒有任何利害關(guān)系。美國為了通過《聯(lián)邦行政程序法》保證了聽證官的公正裁判。我國司法實踐讓人們對現(xiàn)行復(fù)議制度的公正性產(chǎn)生懷疑。因此，必須對復(fù)議體制重新建構(gòu)，本文針對該話題提出了自己的看法。
關(guān)鍵詞：公正 行政復(fù)議 行政復(fù)議委員會
一、 行政復(fù)議的價值——公正
行政復(fù)議制度是近代資產(chǎn)階級民主政治發(fā)展的產(chǎn)物。它的出現(xiàn)和發(fā)展體現(xiàn)了對公民基本權(quán)利保護(hù)的加強，有利于實現(xiàn)社會公平。
人類具有天然的公正情感，在相互交往的過程中維護(hù)公認(rèn)的公正狀態(tài)是社會正常發(fā)展的基本前提。當(dāng)人類選擇了法律作為解決雙方爭議的一種手段時，程序的公正性成了人們關(guān)注的一個焦點，程序公正是人們在設(shè)計解決權(quán)益沖突制度時的首選法律價值。程序公正的第一要義是，程序的操縱者與程序的結(jié)果應(yīng)當(dāng)沒有任何利害關(guān)系，否則，程序的操縱者可能會利用自己在程序中的優(yōu)勢地位，促使程序的結(jié)果向有利于操縱者方向發(fā)展。如果法律程序的主持人與程序結(jié)果有利害關(guān)系，則人們不會以公正的心態(tài)去認(rèn)同該法律程序的結(jié)果。所以，凡涉嫌于有違公正的程序操縱者不得再介入此程序，不得對該程序的發(fā)展施加任何影響。
美國行政法官的獨立化過程就是典型代表。1946年制定的《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，各行政機構(gòu)根據(jù)各行政裁判的需要委任“聽證官”（hearing examiner）。聽證官輪流審案，不得履行與行政裁判不相干的職責(zé)，非有正當(dāng)理由并經(jīng)過文官委員會審議決定，聽證官不得被免職。后來，文官委員會進(jìn)一步解釋，《聯(lián)邦行政程序法》的保護(hù)不僅適應(yīng)于聽證官的免職，還適用于對聽證官的降級、停職或聽證官不自愿的其他地位變更。這樣，聽證官主持行政裁決就可以不完全受行政首長意志決定。到1972年，文官委員會又頒布一項規(guī)章，將聽證官這一名稱改為“行政法官”（administrative law judge），使之具有更高的獨立地位。1978年，美國國會修改《聯(lián)邦行政程序法》，正式在法律上確立了行政法官的地位，規(guī)定行政法官的職責(zé)是專門審理案件，非有文官功績制委員會的政黨理由和經(jīng)過其審議決定，行政法官不得被免職、停職、降級、降薪或臨時解雇；而且，行政法官的薪俸由法律規(guī)定，行政首長不得任意變更。這樣，行政法官就可以獨立地、不偏不倚地行使自己的裁決權(quán)。從hearing examiner到administrative law judge，標(biāo)志著行政法官獨立性和公正性的增強，也標(biāo)志著美國“行政復(fù)議制度”公正性的增加。
英國的公民憲章也要求公共機構(gòu)必須“永遠(yuǎn)為公眾所周知的、易于利用的申訴程序，在任何可能之處能夠提供獨立的復(fù)審”。申訴程序應(yīng)尊循易接近、簡便、快捷、公平、可信賴等七項原則。其中，“易接近”指規(guī)則為公眾所周知；“簡便”指抑郁理解和利用；“快捷”指為各項活動舍得時間限制，并使參與者能夠一直知曉程序的進(jìn)展?fàn)顩r；“公平”指進(jìn)行全面的、無偏私的審查；“可信賴”指能夠獲得申訴機構(gòu)成員和申訴人的信賴。
澳大利亞行政審查委員會認(rèn)為，行政機關(guān)應(yīng)尋求有效方法博愛正行政復(fù)議官員在組織上與做出原決定的人相分離。這種組織上的分離有助于加強復(fù)議官員的這樣一種觀念：它們的角色就是對遠(yuǎn)決定進(jìn)行全新的考量。如果復(fù)議官員與原決定者之間存在密切的聯(lián)系，則復(fù)議官員很可能會喪失有效執(zhí)行復(fù)議職能所必須的客觀性。顯然，組織分離的程度會影響人們對行政復(fù)議體制的看法，并影響其是否可以確實發(fā)揮作為成本高昂的外部復(fù)審程序的過濾器的功能。“覆蓋外表顯得的是公正的，并且呈現(xiàn)看來是公平的，則很可能得到公平、公正的結(jié)論。同樣，外表影響共同體對于那些代表共同體形式權(quán)力的人所作決定的信心。”也只有在這種獨立性的基礎(chǔ)上，行政復(fù)議的“規(guī)范化效應(yīng)”（normative effects），即通過行政復(fù)議發(fā)現(xiàn)行政管理中的問題從而能夠?qū)ΠY下藥地加以改善，進(jìn)一步增強行政決策的效率和準(zhǔn)確性，才能得到實現(xiàn)。
澳大利亞行政審查委員會所建議增強行政復(fù)議獨立性的方法有：行政復(fù)議官員不與原決定者在同一個處所辦公，不讓行政復(fù)議官員作與最初決定者屬于同一個工作小組或者手同一個主觀的監(jiān)督，讓復(fù)議官員的薪水由該組織中的一個獨立分支來支付。行政機關(guān)應(yīng)進(jìn)可能避免監(jiān)督者與復(fù)議官員這兩個角色的混淆，行政復(fù)議職能最好不要對最初決定者直接進(jìn)行日常監(jiān)督的人承擔(dān)，復(fù)議官員也不應(yīng)被期望承擔(dān)日常的監(jiān)督職能。
二、 現(xiàn)行復(fù)議體制阻礙公正性
從1999年到2001年，全國行政復(fù)議機關(guān)作出維持決定的比例竟一直穩(wěn)居50%以上，這使我們對行政復(fù)議的公正性產(chǎn)生懷疑。由此產(chǎn)生的結(jié)果是行政訴訟案件的增多和信訪在民間的推崇。民眾寧愿選擇行政訴訟這一“迫不得已”的救濟方式，甚至格外鐘情于信訪這一多少帶點“清官”、“人治”色彩的制度，而偏偏就不愿意選擇既經(jīng)濟又便利，既徹底又快捷的糾紛解決方式——行政復(fù)議，毋庸質(zhì)疑，公正性的確實是當(dāng)前行政復(fù)議制度實踐中的最大隱憂。
實踐證明：糾紛解決的公正性與糾紛解決機構(gòu)自身的獨立性和權(quán)威性是休戚相關(guān)的。很難想象一個依附于其他機關(guān)、唯其命令是從的裁決者能夠公正地解決糾紛。在我國現(xiàn)實生活中，盡管由行政系統(tǒng)內(nèi)部專門從事法制工作的機構(gòu)來辦理行政復(fù)議案件，但這一機構(gòu)充其量也不過是隸屬于行政復(fù)議機關(guān)的一個極為普通的內(nèi)設(shè)機構(gòu)而已。它不但沒有獨立的法律上的人格，需要完全聽命于、服從于其所屬的行政機關(guān)及其首長，而且對行政復(fù)議案件也沒有最終的決定權(quán)，職能將其處理建議送交行政復(fù)議機關(guān)的首長進(jìn)行審批。例如一個市級人民政府所辦理的行政復(fù)議案件大致就需要經(jīng)歷“經(jīng)辦人——分管副處長——處長——法制辦分管副主任——法制辦主任——分管副秘書長——秘書長——市長的過程。更重要的是，在我國現(xiàn)實的政治生活中，行政復(fù)議機關(guān)作為被申請人的上級——無論是同級人民政府還是上級主管部門，本身就與被申請人有著“說不清，道不明”的關(guān)系：行政復(fù)議機關(guān)需要照顧到上下級或者整體與部門的關(guān)系，需要“愛護(hù)”、“關(guān)懷”下級，體諒下級的難處；下級為了表示對上級的尊重，往往在作出某項決定前都要向上級請示匯報，在得到明確許可或默許之后才“放心大膽”地作出決定；上級時常向下級發(fā)指示、加任務(wù)，為了完成指標(biāo)，下級不得不“突擊執(zhí)法”甚至公然違法。可見，在行政復(fù)議機關(guān)與糾紛一方當(dāng)事人的被申請人已經(jīng)存在很多利害關(guān)系的背景之下，再讓一個隸屬于行政復(fù)議機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)去審理復(fù)議案件，且最終仍然由行政復(fù)議機關(guān)作出復(fù)議決定，這種糾紛解決的過程怎能體現(xiàn)最起碼的公正？因此，復(fù)議機構(gòu)獨立性和權(quán)威性的缺乏是造成行政復(fù)議制度失信于民的首要體制性原因。
事實已表明，由行政復(fù)議機關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)處理復(fù)議案件根本就無法保障復(fù)議結(jié)果的公正性。因此，必須在整合現(xiàn)有各種行政復(fù)議機構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立隸屬于各級人民政府但又具有相對獨立性的行政復(fù)議委員會。具體的設(shè)想是：（1）在全國范圍內(nèi)形成四級，分工如下：對縣級人民政府各工作部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級人民政府及縣級人民政府的派出機關(guān)作出的具體行政行為不服申請復(fù)議的，由縣級人民政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會管轄；對市級人民政府各工作部門和縣級人民政府作出的具體行政行為不服申請復(fù)議的，由市級人民政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會管轄；對省級人民政府的各工作部門、市級人民政府及省級人民政府的派出機關(guān)作出的具體行政行為不服申請復(fù)議的，由省級人民政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會管轄；對國務(wù)院各部門和省級人民政府作出的具體行政行為不服申請復(fù)議的，由國務(wù)院設(shè)立的行政復(fù)議委員會管轄。實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)，由市級以上政府設(shè)立的復(fù)議委員會解決爭議。⑵上下級復(fù)議委員會之間不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。每級復(fù)議委員會依法獨立行使復(fù)議權(quán)，并采用一級制。對下級復(fù)議委員會作出的復(fù)議決定不服，應(yīng)直接向法院提起訴訟。這就避免了“行政系統(tǒng)內(nèi)部官官相互”。⑶應(yīng)使復(fù)議委員會的級別比同級政府各部門高半級，使后者有義務(wù)接受前者監(jiān)督，聽從其指揮，并自覺履行前者裁判的義務(wù)。⑷各行政復(fù)議委員會的人員管理、職務(wù)晉升、福利待遇、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、業(yè)績考核與所在政府無關(guān)，由各級行政復(fù)議委員會掌握。行政復(fù)議經(jīng)費必須單獨列入各級財政預(yù)算，專款專用，不得被擠占或挪用。⑸處理復(fù)議案件時，實行民主合議制，確保行政復(fù)議決定的公正。
三、 結(jié)語
以公正為導(dǎo)向，我國許多行政法學(xué)專家都對行政復(fù)議體制提出了自己的意見。如建議設(shè)立行政復(fù)議聽證制度、回避制度、雙方當(dāng)事人質(zhì)辯制度、復(fù)議案件材料公開制度及告知訴訟權(quán)利制度等。這些理性的設(shè)計是建立在“完美的正義需求完美的程序”這一理念基礎(chǔ)之上的。殊不知，“理性是灰暗時間中微弱的燭光，它絕無能力照亮整個宇宙，但是只要使用得當(dāng)，就足以使人繞過深淵。把理性的燭光當(dāng)作照亮宇宙的太陽是空想，把理性的燭光當(dāng)作是昆蟲身上的熒火，因其微弱而任意蹋滅，則是殘忍。所以，不恰當(dāng)?shù)貙Υ说睦硇阅芰Γ蚩浯蠡蛸H低，都將殊途同歸與對人的理性的泯滅和對人的專制。”（劉軍寧《保守主義》，中國社會科學(xué)出版社1998年版，第46頁）同樣，如果不能正確對待程序正義的價值，夸大程序的價值，也會導(dǎo)致程序價值的毀滅。行政程序的過分肥大化，不僅會降低行政效率，增加社會成本，導(dǎo)致相關(guān)社會關(guān)系不確定，而且最終會傷及行政程序本身的價值。（姜明安《行政執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社第206-208頁）建議考慮將當(dāng)事人程序選擇權(quán)之法理導(dǎo)入復(fù)議程序構(gòu)造之中。即行政復(fù)議程序中設(shè)置簡易程序和普通程序，由當(dāng)事人進(jìn)行選擇適用，而且普遍程序中的程序規(guī)定應(yīng)考慮當(dāng)事人的選擇權(quán)（前揭《行政執(zhí)法研究》，第210頁）這樣，一方面能保障制度設(shè)計符合人權(quán)要求，又能最大限度到達(dá)到公正。
作者系中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院學(xué)生
