[ 王榮 ]——(2006-6-10) / 已閱24802次
質疑《機動車交通事故責任強制保險條例》
作者：王榮律師，lawyer9900@126.com
今年3月21日，國務院制定的《機動車交通事故責任強制保險條例》（以下稱《條例》）終于頒布，并將于今年7月1日正式開始實施。筆者粗略地閱讀了該條例，在該條例即將實施之前，根據個人的理解，對《條例》提出一些不成熟的意見和看法，歡迎各位參與探討。
一、關于《條例》的立法依據和保險的性質問題
《條例》第一條明確了制定本條例所依據的法律是《道路交通安全法》和《保險法》。因為《道路交通安全法》明確規定國家實行機動車第三者責任強制保險制度，具體制度由國務院制定。所以，為了配合《道路交通安全法》的實施，由國務院根據《道路交通安全法》的授權制定本條例，是不存在任何問題的。但是，筆者認為根據《保險法》制定本條例，值得商榷。
根據《保險法》第二條的規定，《保險法》所規范的保險指的是商業保險。商業保險的特之一是保險條款（包括保險責任、責任免除等）由保險公司自行制定，并報保監會備案。雖然《保險法》第十一條也規定，法律和行政法規可以強制訂立保險合同，但是這里強制訂立的保險仍是指商業保險。而《道路交通安全法》所規定的機動車第三者責任強制保險，不應該屬于這種情形。它應該由國務院制定，保險公司的保險責任是按照法律規定執行。這種強制保險與《保險法》中規定的強制訂立商業保險應該是不同的。強制訂立的保險是商業保險，其保險責任是以保險公司條款所規定的保險責任為依據，而《據道路交通安全法》所規定的“機動車第三者責任強制保險”的保險責任，則是完全是按照法律的規定來執行，保險責任并不由保險公司制定條款自行規定。
為了說明強制訂立的商業保險與真正意義上的強制保險的區別，舉例說明，其一，工傷保險。法律規定用人單位必須為勞動者交納工傷保險費，參加工傷保險。這個保險是真正意義上的強制保險，在發生保險事故時，保險機構完全按照法律的承擔保險責任，但該保險并不受保險法的調整；其二，旅行社責任保險。法律規定旅行社必須參加旅行社責任險，這個保險雖然是強制訂立的，但卻是商業性質的保險，保險責任是按保險公司的條款執行，并因為法律強制訂立就改變這一保險的商業性。
另外，《條例》規定機動車強制保險業務實行“總體上不盈利不虧損的原則”。可見，機動車強制保險，不應該界定為商業性質的保險。因為商業保險屬于企業的經營行為，而企業的任何經營行為都可能面臨盈利或虧損的風險，如果以法律的形式保障這一業務既不虧損也不盈利的話，那就不是商業經營行為，而應該屬于社會公益事業，或者屬于社會保障事業。
因此，筆者認為機動車強制保險不應該屬于商業保險，不應該以規范商業保險的《保險法》作為立法依據，這容易模糊人們對機動車強制保險性質的認識和理解，容易給司法實務適用法律帶來困惑。
二、關于機動車強制保險的名稱問題
《道路交通安全法》第十七條規定“國家實行機動車第三者責任強制保險制度”，第七十六條規定“機動車發生交通事故造成人身傷亡、財產損失的，由保險公司在機動車第三者責任強制保險責任限額范圍內予以賠償”。
以上說明，《道路交通安全法》所規定的是“機動車第三者責任強制保險”，但是本條例所規定的保險名稱卻是“機動車交通事故責任強制保險”（以下稱機動車強制保險）。這也是使我感到納悶的地方，這一保險在名稱上為什么要與法律的規定不一致呢？！法律銜接上的不一致，很可能給我們理解和運用這一強制保險帶來的了一定的困難。
三、關于由商業性的保險公司運作機動車強制保險的問題
《條例》規定中資保險公司經保監會批準，可以從事機動車強制保險業務，可能是擔心保險公司集體拒絕承保這一業務，《條例》同時規定保監會有權強制保險公司從事機動車強制保險業務。
剛才，我已經分析了機動車強制保險并不屬于商業保險，但是條例卻規定由商業保險公司來從事這一業務，當然有其考慮，比如現有的商業保險公司機構健全、分布廣泛、業務熟悉、人力物力上均勝任這一業務，等等。但是，商業保險公司畢竟是企業，是以盈利為目的的。按常理，一個精明的企業家是不可能去做一個根本不會盈利的經營項目。但是，條例卻強制性把這一項業務交給商業保險公司承保。筆者認為這是有背了市場經濟的基本規律的。
首先，商業保險公司作為企業，是以追究盈利為目的，只有存在盈利的可能的項目，企業才會去經營，如果既不虧損也不盈利，那作為一家企業基本上就是在白干活，等于在是毫無意義的事情，或者說法律是在強迫企業做公益事業。
其次，企業真的會心甘情愿地做公益事業嗎？在我看來，值得懷疑。對于一個企業來說，與其提供大量的人力物力去做公益事業，還不如抽調人力去做其他可能盈利的項目，這是企業家的本性決定。所以，我有理由相信保險公司不會心甘情愿地去做一項公益事業的。如果真是這樣，今后可能出現的情況，很可能不是立法者所預期的效果。
四、關于“總體上不盈利不虧損的原則”的問題。
《條例》規定，機動車強制保險業務實行“總體上不虧損不盈利”的原則。筆者認為，基于在商業保險公司的運作強制保險的原因，很可能使“總體上不虧損不盈利”成為一紙空文，甚至可能成為保險公司獲取利潤的有力依據。
其一，保險公司作為當事人，最清楚其業務是否虧損或者盈利，這使得主動權完全掌握在商業性的保險公司手中。如果保險公司盈利，基于保險公司商業性的特點，它是不太可能主動調低費率的；如果保險公司確實虧損了，則一定會根據法律規定的“不虧損”原則要求提高費率。所以，最終的結果只可能出現“只盈利不虧損”的局面。
其二，即便保險公司盈利，保險公司一定有辦法讓監管部門相信其是虧損的。雖然條例規定，機動車強制保險業務要與其他保險業務分開管理，但是現實中能否分得開是一個問題，收入可以分開、保險賠款也可以分開，而管理成本的支出能分得開嗎？保險公司其他業務如果占用了機動車強制保險的管理成本中（人力成本、業務用車、勘察成本等等），很多情況下是無法分清楚的。如果其他業務占用了機動車強制保險的費用，必然導致該保險業務的支出增加，最終能否真實地反映該業務的盈利和虧損情況，就大打折扣了。
其三，法律規定所謂“總體上不盈利不虧損”，僅僅是總體上講，要落實到每一家保險公司，就可能有的保險公司虧損，有的保險公司盈利，就算我們的監管部門苛盡職守地履行監管義務，要評判是否總體上不盈利不虧損，這仍是一件非常艱難的事情；
其四，實現告訴我們，由于各種利益因素等原因，監管部門根本不可能完全盡到監管義務，使得人們很難真正了解保險公司承保的這一業務到底是虧損還是盈利。
據此，我有理由懷疑這所謂的“總體上不盈利不虧損原則”是否真的能夠得到落實，能夠起到保護廣大機動車強制保險投保人的合法權利。
五、關于統一的保險限額的問題
《條例》規定，機動車強制保險在全國范圍內實行統一的責任限額。但是我們應該看到，我國各省、自治區、直轄市的人身損害賠償標準是不統一的。全國實行統一的保險責任限額，是否會出現因地域差異導致受害人獲得賠償權利的不平衡呢？比如2005年，深圳城鎮人口的死亡賠償金高達51.73萬元，而陜西農村人口的死亡賠償金則只有3.35萬元，兩者相差15倍。如果統一的保險賠償限額，可以說這一限額可以充分地保障陜西的農村人口獲得賠償的權利，但是，深圳的城鎮人口獲得賠償的就可能明顯缺乏保障。這種強制保險制度的是否能發揮其預期的保障作用就令人擔心。
保險限額的高低，確實是一個很難調和的矛盾。如果國家實行統一的保險賠償限額過低，那么這一機動車強制保險制度的存在可能意義就不大了。因為現在人身損害賠償標準不斷提高的情況下，如果投保人購買的強制保險并不能完全或者大部分轉嫁其可能承擔的賠償責任，那就可能使被還害人獲得賠償的權利喪失了保障，也增加了機動車車主和駕駛人的風險。如果機動車再另外支付高額的保險費購買商業三者險作為補充，就可能大大增加機動車車主的負擔。保險限額過低，實際上就給保險公司留下了通過開展商業性的第三者責任補充保險來賺取豐厚利潤的空間。但是，如果機動車強制保險的保險限額過高，則會增加賠償標準較低地區機動車車主的負擔。如果真出現這種局面，那機動車強制保險還有存在的意義嗎？
所以，如何妥善地解決這些矛盾，也應該是條例要考慮的問題，但我們在《條例》中沒有看到相關的規定。
六、關于《條例》第22條的問題
《條例》第二十二條規定，有下列情形之一的，保險公司在機動車交通事故責任強制保險責任限額范圍內墊付搶救費用，并有權向致害人追償：
(一)駕駛人未取得駕駛資格或者醉酒的；
(二)被保險機動車被盜搶期間肇事的；
(三)被保險人故意制造道路交通事故的。
有前款所列情形之一，發生道路交通事故的，造成受害人的財產損失，保險公司不承擔賠償責任。
上述規定，實際上是保險公司免除承擔保險責任的幾中情形，這幾種情形保險公司僅僅承擔搶救費用的墊付責任，如果受害人死亡或者超過了搶救的費用，保險公司是不承擔任何責任的。筆者認為這是不妥的，且違背了《道路交通安全法》的規定。
第一，《道路交通安全法》規定“機動車發生交通事故造成人身傷亡、財產損失的，由保險公司在機動車第三者責任強制保險責任限額范圍內予以賠償”（第76條）。根據該規定，只要發生交通事故，均應該由保險公司在保險限額內向受害人賠償，并免賠情形。但是《條例》第22條的規定，卻為保險公司設定了除外責任，明顯違背了保障受害人依法獲得賠償的立法目的。
第二，本條規定的情形，雖然是由于機動車一方嚴重的過錯造成的，但法律不應免除保險公司的賠償。既然機動車參加了強制責任保險，而且這些情形是由于機動車的責任造成的，根據保障受害人獲得賠償的立法精神，應該由保險公司在保險限額內賠償。當然，為了避免因保險公司代替機動車承擔責任引發的道德風險，維護社會正義，法律可以賦予保險公司向侵害人代位追償的權利。這樣，既保障了受害人依法獲得賠償的權利，同時也沒有免除侵害人應該承擔的法律責任，既有利于保險受害人獲得賠償，也有利于機動車增強法律意識，避免道德風險。
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