[ 張躍 ]——(2006-6-13) / 已閱21799次
談居民身份證法的立法瑕疵及修改建議
張 躍
（ 安徽蚌埠 233000 ）
內容提要：《居民身份證法》立法時機不夠成熟，法律內容規定登記項目規定過窄，查驗規定過于嚴格，缺乏科操作性，經費保障、公民身份號碼的唯一性及信息的保護等方面存在的不足。應當修改完善《居民身份證法》，增加指紋信息等登記內容，修改查驗規定，實行首次申領和期滿換領免費制度，嚴格規范公民身份號碼編制管理及增加一些細化的條文，便于操作等建議。
關鍵詞：居民身份證法 瑕疵 修改 建議
2003年6月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過的《中華人民共和國居民身份證法》（以下簡稱《身份證法》），自2004年1月1日起施行，至今已經兩年了。作為一部涉及十多億人口，直接關系廣大群眾切身利益的法律，通過之日起，社會上給予了很高評價，寄于了厚望。從實施兩年來的實際看，《身份證法》立法上并不成熟，還存在著一些問題和不足，有些已經影響了法律的實施，影響了公安機關工作，同時也影響了廣大群眾切身利益。
一、《身份證法》立法上存在問題與不足
（一）立法時機尚不成熟，導致法律沒有能夠得到有效實施，影響立法的嚴肅性。法律一經頒布實施就必須執行，這是法律國家意志性的重要體現，從實施法律嚴肅性的角度看，《身份證法》立法時機尚不成熟。雖說上世紀90年代便開始立法準備，直到2003年6月28日通過，2004年1月1日施行，即從2004年1月1日開始，居民身份證簽發機關（公安機關）在為居民簽發居民身份證時，就應當是《身份證法》規定式樣的身份證（簡稱二代證）。雖說整個立法活動，歷時近10年，應當說是較為完備了，但是由于受到技術、資金等方面因素的制約，在軟件開發、系統建設信息采集、傳輸、制作等方面，公安機關尚未做好全面制發二代證的準備。2004年1月1日起，除個別省市實行了二代證試點外，全國絕大部分省市都在繼續制制發原來式樣的居民身份證（簡稱一代證）。而且時至今日，除京津滬渝及沿海的浙江、福建等經濟較為發達省市外，全國大部分省區二代證制發工作尚未真正意義上開始，不少只是象征性的搞個首發式，目前尚有些省、區還沒有完成制證中心建設①。就連北京、深圳等發達地區，也曾出現百萬北京人身份證過期，不能如期換領“二代證”、深圳3000市民因名字冷僻無法辦理“二代證”的尷尬。所以，嚴格意義上講，《居民身份證法》沒有得到真正實施。
(二)立法內容存在不足，限制了居民身份證的功能
1、關于身份證的登記項目規定過窄。《身份證法》第三條規定 居民身份證登記的項目包括：姓名、性別、民族、出生日期、常住戶口所在地住址、公民身份號碼、本人相片、證件的有效期和簽發機關十項內容，其中除去證件有效期、簽發機關與居民本身無關內容以及出生日期與公民身份號碼重復內容，實際上有效信息只有七項，而且《居民身份證法》第三條規定再次規定了居民身份證的機讀內容也僅限于上述內容。
2、《身份證法》關于戶口遷移不換證的規定使得居民身份證失去許多使用功能。《身份證法》第十一條規定：公民辦理常住戶口遷移手續時，公安機關應當在居民身份證的機讀項目中記載公民常住戶口所在地住址變動的情況，并告知本人的規定。根據這一規定，居民在遷移戶口時不需換領居民身份證，當然居民身份證的視讀信息只能舊的信息。實際上，居民身份證的主要作用就是證明公民身份，這種證明當然是證明給他人看的，主要通過居民身份證的視讀信息體現。 實際生活中，人們的許多經濟、社會交往活動都離不開居民身份證，但是作為居民主要信息的居住地址產生變化，雖然在機讀項目中進行了記載，但是對于絕大多數場合和大多數人來說，都難以及時獲得這一變動信息，總不能要求大家都配備讀卡器吧？況且如果讀卡器被濫用，又會導致公民信息的泄漏。本來作此規定是“以方便群眾，減輕群眾負擔” ②，但是實際上只會給群眾帶來更多不便，增加政府行政成本，增加社會負擔。
3、關于可以查驗居民身份證情形規定過于狹窄，缺乏操作性，且法律自身存在邏輯矛盾。《身份證法》對人民警察查驗居民身份證的范圍和程序做了十分嚴格的規定，僅限于對有違法犯罪嫌疑的人員、依法實施現場管制時、發生嚴重危害社會治安突發事件時和法律規定需要查明身份的其他情形。
應當說，這些規定從出發，嚴格程序和范圍對防止警察濫用權利，保護公民合法權益，干擾公民正常生活是必要的。但是，嚴格執行此規定必然產生兩個后果：一是警察的大量違法查驗；二是警察為保護自身而采取不作為，犧牲公共安全利益。因為在法律規定的四種情形中，依法實施現場管制時和發生嚴重危害社會治安突發事件時相對很少，由法律明確規定需要查明身份的其他情形也很少，目前，規定可以查驗居民身份證的法律僅有《戒嚴法》、《槍支管理法》和《國家安全法》三部。多數情況下，人民警察如果要查驗一個公民的居民身份證就只能依據“對有違法犯罪嫌疑的人員，需要查明身份的”的這一規定。但是，這一規定又是很抽象、空泛的，有違法犯罪嫌疑是一種有罪推定，查誰誰就有違法犯罪嫌疑，帶有一種歧視性，怎樣狀況下才可以被認為“有違法犯罪嫌疑”？對此認定是需要依據一定的證據，還是靠警察個人的經驗和主管判斷？ 比如，生活中最常見的公安機關在對公民進行暫住登記時，就必須查驗其居民身份證，否則，暫住人口登記管理就失去任何意義；再如鐵路公安機關經常再車站、列車上查驗旅客居民身份證，發現抓獲大量的逃犯，難道所有被查驗的人都被懷疑有違法犯罪嫌疑？顯然不是。《京華時報》報道的北京站民警檢查身份證耗時過多致旅客誤車，就是一典型例子。③
另外，《身份證法》自身在立法上也存邏輯矛盾之處。一方面，法律并不要求居民隨身攜帶居民身份證，即公民沒有攜帶證件的義務；另一方面，法律又規定人民警察有權查驗公民居民身份證。警察查驗沒有攜帶居民身份證的公民，對公民而言是違法要求履行義務，同時公民也無法向警察證明自己身份。公民沒有攜帶證件的義務，那么，公民有無權利拒絕警察的查驗行為？在警察沒有證據證明公民有違法犯罪嫌疑的情況下，警察如何處置？如此不僅浪費了公民的時間，同時也浪費的警力和時間，也浪費了大量的公共資源。
4、經費問題難以得到很好解決，阻礙了換發工作的進展，損害公安機關形象。《居民身份證法》第二十條規定，公民申請領取、換領、補領居民身份證，應當繳納證件工本費。根據國家發改委和財政部核定的價格為首次換領每證20元。但是，國家發改委和財政部核定價格時，只考慮證件制作本身所需費用，實際上，制作證件從建設人口信息系統軟硬件、建設制證所到人像采集、證件發放等等環節，都需要大量的經費投入。根據有關派出所計算，在辦理二代證工作中，“派出所既要花錢雇工,又要貼上大量的耗材費用, 包括聘雇人員工資、制證的各類消耗材料和正常損耗等費用每一個證制作的前期費用和制證消耗費用每證6.50元” ④。根據財政部和公安部有關規定，換發“二代證”所需經費有各地財政負擔，但是對于不少地方來說，財政都是“吃飯財政”，在人員工資都難以確保的情況下，地方財政一下拿出上百萬、千萬元甚至數千萬元元來開展換發二代證工作顯然是不現實的，經費問題已經成為制約《居民身份證法》實施的重要因素。從兩年來的工作實際看，凡是財力好的省市工作進展就快，反之工作就嚴重落后，有的甚至形成濫收費熱點。根據海南省價格舉報中心統計的數字顯示，2005年全省各級價格舉報中心共受理各類價格舉報、咨詢案件中，二代證收費僅次于教育亂收費，高居第二位，“目前我省第二代居民身份證換證收費，全省只有三亞、昌江等市縣按國家規定的收費標準執行，其他市縣除了按照國家規定向辦理二代證居民收取工本費20元/張外，還擅自違規收取人像采集費和表格費，收費標準從40-65元/張不等，群眾和社會對此反應強烈。” ⑤除此之外，還有收取照片打印費、郵政專遞費等各種名目的收費，其核心一點就是地方財政困難，或者不愿投入，而作為具體執行部門的公安機關更是無能為力，只好采用違法違規收費，地方政府也往往是睜一只眼閉一只眼。因此，許多地方在工作中出現了 “人像采集費”、“貼表相片打印費”等巧立名目收費，不僅損害了是廣大老百姓的利益，也損害公安機關和政府形象。
5、對居民身份信息的保密問題規范不明確，難以做到為社會公眾服務與保護公民個人隱私的平衡。信息社會時代，社會資源的共享，是重要特征之一。人口信息是我國經濟社會發展中，各部門應用系統的重要基礎，對勞動就業、稅收征管、個人信用、社會保障、人口普查、計劃生育、打擊犯罪等信息系統的建設具有非常重要的意義。對作為社會管理者的政府部門來說，互通互聯的人口信息，可以提高行政效率，堵塞諸多行政管理漏洞，降低行政成本；對公民而言，人口信息共享可以省去許多麻煩和不便，減少自己證明自己甚至無法證明自己的尷尬。基于此，公安部設立的“全國公民身份信息系統(NCIIS)”，方便社會公眾。但是，根據《居民身份證法》第19條規定，公安機關無權提供公民信息，而且泄露公民個人信息，侵害公民合法權益的應當負法律責任，因此，公安部提供收費查詢有違法嫌疑。反之，居民身份信息如果不提供社會查詢服務，那么其建設意義又大打折扣。
另一方面，在社會生活中，由于居民身份證的用途十分廣泛，處理法律列舉的之外，公民辦理求職、購房、就醫、存取款，購買電話、手機等等，都需要出示、登記公民的身份號碼、居住地址等信息，多數單位和部門還要求交居民身份證復印件，而《居民身份證法》卻沒有對此作出應有的規范。這樣，公民的個人信息就流散在各個部門，有的甚至被人非法利用。
6、對一些新的可以預知的問題沒有作出規定。例如，《身份證法》對于公民的整容、變性等問題都未作出明確規范，而這些問題的存在，直接影響著法律的實施。一方面，由于社會的發展進步，人們在不斷追究生活美好一面，染發、化妝甚至整容，已經成為較為普遍的現象；另一方面，科學技術和手段的發展，也出現了通過數字手段修改照片信息等新的問題，“用圖片處理軟件為二代證照片整容是件很簡單的事。” ⑥。因此，由于整容、化妝等原因導致居民身份證像片與本人實際差距較大而引發的糾紛也市場出現，此類報道也常見諸于媒體報端，而法律對這些都都缺乏明確規范。
7、公民身份號碼的唯一性不落實，重錯號現象難以徹底消除。第一，雖然，《身份證法》規定了公民身份號碼是每個公民唯一的、終身不變的身份代碼，由公安機關按照公民身份號碼國家標準編制。但是，由于我國人口基數大，編制公民身份號碼的機關（公安派出所）數量多，且人員素質等千差萬別，造成公民身份號碼重錯號大量存在，特別是在農村地區，對公民身份號碼編制工作存在隨意性。第二，由于我國公民身份號碼與公民的所在地區行政代碼核公民的出生日期密切相關的，行政區劃核公民出生日期的變動，都直接影響這公民身份號碼。由于歷史和實際原因，我國戶籍制度對于出生申報要求沒有嚴格的規范，公民申報戶口比較隨意。特別在農村地區，許多居民戶籍是由村干部申報，差錯較多多。第三，由于出生日期涉及到上學、就業、參軍、退休等等，有些公民為了某些利益會申請更正出生日期，因此，公民身份號碼可能發生變化。所以自1998年以來，公安部就組織開展居民身份號碼清理糾錯工作，但是直到目前，重錯號現象仍然大量存在，而且變更公民身份號碼的現象仍然普遍存在。
二、關于《身份證法》的修改建議
（一）修改《身份證法》第三條規定，擴展居民身份證機讀信息的登記內容，將指紋、出生信息、實際居住地址、持證人父母、子女及配偶信息列入采集范圍，作為公安機關掌握的內容。關于在換發第二代居民身份證時采集指紋信息，２００１年６月１３日 國務院《關于換發第二代居民身份證有關問題的批復》（國函〔２００１〕６２號）明確規定，“采用非接觸式ＩＣ卡技術和指紋自動識別技術制作第二代居民身份證。”應當說，應用指紋自動識別技術制作居民身份證是社會發展的要求，是防范假證保護公民合法權益的必要手段。但是，在后來的修改過程中，“鑒于各方面的意見還不一致，條件尚不具備，因此暫未規定。” ⑦應當說這是《身份證法》立法的一大遺憾和退步。反對者主要理由就是，認為采集個人指紋信息是一種有罪推定，把每個人都設定為潛在的違法者，同時，會泄漏個人隱私。對此，筆者認為這種理由和擔心完全是多余的。理由如下：
1、采集個人指紋信息并不當然就意為著是違法者。建立居民身份證制度的目的是什么？《身份證法》第一條講的很清楚：“為了證明居住在中華人民共和國境內的公民的身份，保障公民的合法權益，便利公民進行社會活動，維護社會秩序”，采用人的生物特征的指紋信息作為安全防偽信息，可以有效避免產生差錯，杜絕各類假冒居民身份證件行為，是對公民權利的更加嚴密的保護，根本不涉及侵犯公民權益問題。當然，任何事情在初始階段都會有一個認識不斷發展理解的過程，只要我們做好宣傳，這些誤會是完全可以消除的。正如1985年，我國剛剛實施居民身份證制度始，不少人認為是一種束縛，有的把它稱為“良民證”。經過二十年的發展，此這種觀點人還有嗎？
2、從國際上看，在公民身份證件上采用指紋等生物技術，是一種推行慣例，也是居民身份證制度發展趨勢。目前，采用居民身份證制度的國家和地區，比如法國、我國的香港和澳門地區，都是采集指紋信息。近年來，為了應對全球性人員流動，應對非法雇工、非法移民、偽造身份證、恐怖分子和有組織犯罪等問題，適應網絡時代發展要求，包括英國、法國、荷蘭、南非、印度在內的世界各國都在積探索加強居民身份證管理的新途徑，擬實行具有個人生物特征身份證。有些人可能會舉出美國的例子，認為美國不實行身份證制度，實質上這是一種誤解，美國、日本都是世界上身份管理最嚴格的國家。以美國為例，嚴格的出生證明制度、社會安全卡和駕照管理制度，由三個看似相對獨立實質相互關聯的系統，組成了一個嚴密公民身份信息管理系統，其包括的內容之廣泛和全面是很國國家難以比擬的。“911”事件后，為了應對復雜世界人員流動的環境，盯著世界各國的壓力，2004年，美國啟動了“US-VISIT”,即從2004年開始，美國政府對抵達美國的大多數國家的外國旅客采取留取指紋并拍照的安檢措施。
3、采集公民指紋信息不會侵犯公民隱私權。首先，作為人的隱私權泄露一定會給人造成在人格、名譽上的貶低或損害，而實質上人體生物特征本身沒有好壞和優劣之分，正如不同膚色、不同民族一樣。其次，隱私權泄露、傳播必須有一定的載體，而指紋的識別作為一項十分專業的技術，對非專業人員來說是無法傳播的。第三，采集指紋是普遍對象，而不是針對某一特定的對象和人群，沒有任何歧視性內容。第四，從居民身份證維護公民合法權益角度出發，采用指紋信息可以有效的避免公民居民身份證被冒領和冒用，保證公民合法權益。目前，在不少地方已經考試報名、領取養老金等反面，實行了采集指紋信息制度，并取得較好效果。
4、采集和采集存儲和傳輸比對已經不存在技術問題。指紋技術作為人體生物學特征技術，已經過一定的歷史，別是隨著現代科技的發展，計算機技術的進步，采集存儲和傳輸比對技術都已經形成比較完善的技術。現行的活體采集、計算機存儲、自動遠程比對等，都廣泛應用于實踐中。
通過對《身份證法的修改》，將帶來以下幾個方面的優點：
1、確保了居民身份證的真實性，指紋信息的唯一性與公民身份號碼的唯一性對應，可以有效地避免公民身份號碼的重錯號，也可以有效的防止假冒居民身份證。在信息化社會條件下，居民身份證的真實有效性，對于建立社會個人正信系統，預防各種違法犯罪，有效地保護公民的合法權益，有著身份重要的作用。
2、可以解開流動人口管理的死結，大大節約管理成本，提高管理效能。目前，我國大約由1億多流動人口，流動人口管理問題已經成為各級政府的難題，特別是在社會治安、計劃生育、勞動就業等方面，各地投入大量的人力、財力、物力，反復登記、檢查，卻難以取得理想成效。因此，不少地方在探索新的途徑和方法，建立起“居住證”制度。如果將實際居住地址納入居民身份證登記內容，就可以實現以居民身份證取代“暫住證”、“居住證”等各種證件，實現一人一證，不僅可以大大方便群眾，而且可以節約大量的人力，有效避免財力浪費。
3、為改革戶籍登記管理制度，實行戶口管理證件化管理，實現公民遷徙自由奠定基礎。隨著網絡技術的發展，公民信息的網上登記、流轉是必然趨勢。公民不論移居到何地，只要憑居民身份證，到現住地公安派出所“刷卡”申報，在居住達到一定的時限，網絡即可自動其戶口遷移至實際居住地。通過改革，剝離居民身份證與常住戶口的諸多附加功能，達到只具有證明公民身份的的唯一作用，徹底改革我國的戶籍管理制度。
（二）修改《身份證法》的公民攜帶和查驗制度。
如上所述，由于《身份證法》一方面并不要求居民攜帶居民身份證，而另一方面，法律又規定人民警察有權查驗居民身份證，這就產生矛盾和沖突，不僅導致警察違法成為一種普遍現象，而且是對社會公共利益的損害，必須進行修改。本著既方便群眾，維護群眾合法權益，又有利于政府管理公共事務，有效維護社會公共秩序和公共利益的原則，在規范警察查驗居民身份證行為時，法律必須找到兩者的平衡點。筆者認為做到以下方面：
1、規定公民在離開經常居住地的市（縣）應當攜帶居民身份證，這不僅僅為查驗需要，也是公民自身需要。公民外出從乘機、住宿到辦理其他事項，都需要用到居民身份證，外出攜帶居民身份證是實際需要。
2、要賦予警察較為寬松的查驗權利，只要人民警察在依法執行職務，經表明身份、出示證件后，就有權在居民住所以外的地方，特別是在公共場所查驗公民的居民身份證，不管公民是否隨身攜帶了公民有支持配合的義務。實質上，查驗居民身份證不僅是人民警察的權利，同時也是其維護社會公共秩序和安全，保護全社會公民權益的職責。很多情形下，人民警察只有通過查驗，才能進一步發現嫌疑，發現違法犯罪行為，法律不應當妖魔化警察，把警察都設定為濫用權利的人。
（三）改革居民身份證收費制度，實行首次申領和期滿換領免費制度
首先，實行首次申領和期滿換領免費制度，是國家實施公共管理管理的必要成本。不論是按照《居民身份證條例》還是新的《居民身份證法》規定，公民都“應當依照本法的規定申請領取居民身份證。”因此，公民領取居民身份證是在履行一種法定義務，是公民積極支持配合國家管理的一種行為，理應由國家承擔必要的成本。公民對國家、社會納稅義務，已經在相應的方面、環節履行，如果公民在盡法律義務時，再次被收取相關費用，顯然缺乏合理性。
其次，有利于工作的開展，維護政府和公安機關的良好形象。實行首次申領和期滿換領免費制度，是有著先例的。1985年，我國剛實行居民身份證制度時，就是采取了初次申領免費制度，根據有關資料介紹，法國的居民身份證也是實行免費制度的。反之，由于換發工作缺乏必要的經費，各種名目的亂收費就難以避免，不僅影響工作的開展，也會影響政府和公安機關的形象。
第三，可以體現社會的濟困救貧，實現全社會公平的理念。按照現行規定首次申領和期滿換領需交納工本費20元，對于富裕人口而言，這可能微不足道，但是對于不少困難家庭，特別是對于農村而言，按照一家三口60元計算，就可能占家庭年收入不小的比例，全國九億多農民至少就要付出近200億元。加之，還有照相費、郵寄費等巧立名目亂收費行為，換發居民身份證可能會給農民帶來巨大的經濟負擔。雖然，《身份證法》明確了了可以減免的規定，但是這種規定需要地方財政去負擔，越是經濟不發達地區，地方財政投入的的就越少，一般很難落實。由國家財政負擔費用，不僅可以平衡城鄉之間的差別，而且可以平衡東西部地區的貧富差別，實現全社會的公平。
第四．我國現在的財政完全有能力承擔起換發居民身份證的負擔。2005年，我國財政收入已經突破30000億元大關，由國家財政承擔居民身份證換發經費不僅可能，而且完全符合國家的財政支出原則。特別是在黨中央、國務院號召建設社會主義新農村的歷史進程中，實行首次申領和期滿換領免費制度，更是一項具體體現。
（四）增加一些細化的條文，便于公安機關操作。比如，對于化妝、整容、變性及疾病帶來的容貌變化較大問題，公民申領居民身份證是否必須本人到場、是否必須重新采集照片信息，公民辦理加快居民身份證問題等作出明確規定。
（五）修改第十一條第三款關于公民辦理常住戶口遷移不需換領居民身份證規定。公民辦理常住戶口遷移，離開原居住的市（含直轄市、地級市）、縣時，應當換領居民身份證
（六）刪除第二十一條關于軍人申領居民身份證的規定。其一，《居民身份證法》是規范普通居民的申領身份證行為規范的法律，現役的人民解放軍軍人、人民武裝警察在入伍后，都注銷了常住戶口，應當不在居民范疇之內。其次，軍人的數量、具體居住地址等都與國防利益有著密不可分的關系，應當屬于軍事秘密，為軍人核發居民身份證，就可能泄漏這些國防秘密。第三，現役的人民解放軍軍人、人民武裝警察不領取居民身份證，同樣可以行使其公民民事權益。一是對于復現役申領的居民身份證可以繼續使用；二是在現行的軍官（士兵）證上設置公民身份號碼欄。第四，從《身份證法》實施兩年多來的實踐看，現役軍人申領居民身份證工作存在困難。《身份證法》施行，至今已經兩年多時間，而具體辦法 “由國務院和中央軍事委員會另行規定”的法律要求，至今沒有出臺，說明了具體辦法的難度。。
（七）嚴格規范公民身份號碼編制管理和居民身份證使用行為。要制定相應的規范，從醫院接生開始，嚴格出生醫學證明的發放，嚴格戶口申報登記，公安機關在受理申報登記編制公民身份號碼后，即不得變更年齡，對于擅自變更的、對公民身份號碼編碼資料管理不善，導致重錯號的，予以嚴厲處罰。
注：
①劉金國：2005年10月10日《在全國換發第二代居民身份證工作情況匯報會上的講話 》，自公安信息網；
②楊景宇：2003年4月25日全國人大法律委員會《關于中華人民共和國公民身份證法（草案）修改情況的匯報》，摘自全國人大信息中心與北京開元訊業科技開發有限公司
③陶嬋：2005年3月7日《京華時報》；
④難受：2005年12月26日公安部宣傳局《讀者留言版》；
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