[ 李彥 ]——(2006-6-16) / 已閱15507次
正確處理村民自治條件下村“兩委”關系
努力建設管理民主的社會主義新農村
中共揚州市邗江區(qū)委黨校 李 彥
堅持解放思想、實事求是、與時俱進，從宏觀與微觀，理論與實踐的結合上，進一步研究和探索在村民自治條件下，村“兩委”工作運行機制，有助于更好地發(fā)揮農村黨支部的領導核心作用，鞏固黨在農村的執(zhí)政根基；有助于推進農村民主政治的健康發(fā)展，進而為實現農村全面小康，建設“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主” 的社會主義新農村提供政治組織保障。
一、村民自治條件下，村黨支部和村委會之間存在矛盾和問題
具體農村工作實踐中對村黨支部和村委會之間的職能和作用的界定上，存在著不少模糊的、錯誤的認識。主要表現在：
一是認為“黨支部既然是領導核心，因此就應該包攬村里的一切事務。”目前，有為數不少的村黨支部書記認為黨支部要發(fā)揮領導核心作用就是要對村里的一切事務都要說了算，不然的話黨支部就是被架空了，就是不要黨的領導了，因此，對村里的事務不管大小都要親自過問，一個人說了算，這種認識顯然是不正確的。黨支部統(tǒng)攬全局，但不能包攬一切具體事務。面對村民自治的新形勢。黨支部必須改變傳統(tǒng)的思維方式，健全黨支部領導下的分工負責制，對于村委會職責范圍內的事務，黨支部應該支持并放手讓他們自行辦理。
二是有些村民和村委會干部認為“村黨支部的領導是政治領導，搞好黨組織的自身建設就行了，經濟工作和村務工作就不要管了。”個別村莊甚至出現了“土地現已分到戶，自己種地不用黨支部；村民自治自己做主，用不著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”的錯誤認識。這種認識顯然也是不正確的，因為黨的領導是具體的，而不是抽象的，特別在農村基層更是如此。中央對村黨支部建設提出的“五個好”要求之一，就是要有一條發(fā)展經濟的好路子。經濟工作是黨的中心工作，黨組織領導經濟工作責無旁貸；村里的重要事務，當然要由村黨組織把關定向，也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的業(yè)務指導。
三是部分村認為“現在是村民自治了，村黨支部的作用不大了。”認為村委會的作用應該比村黨支部大，村委會代表村民管理村里的事務，黨支部只要管好村里那幾個黨員就行了，其余沒什么作用。這種認識顯然也是錯誤的。發(fā)揮社會主義民主，要“在黨的領導下有步驟、有秩序地進行”。村民自治必須在黨組織的領導下進行，這一點決不能動搖。
四是部分新當選的村委會干部認為“村委會比黨支部的權力大，黨支部得聽村委會的。”理由是“村委會是全體村民選的，黨支部則是占村民人數很少的黨員選的。村委會比黨支部擁有更廣泛的群眾基礎。”這自然是非常錯誤的。中國共產黨是社會主義事業(yè)的領導核心，否定黨的領導，就等于否定了社會主義制度。最根本的問題不在于是誰選的，而在于選出的人是否代表黨和人民的利益。
五是認為“村委會主任是村民選的，代表村民利益，黨支部書記是上級黨委任命的，代表領導干部的利益，應該改變過去支部書記說了算的做法，由村主任說了算。”不少村民認為，如果村主任上臺后說了不算，就不叫村民自治，如果是支部書記說了算，那他就只聽上級黨委的，不會捍衛(wèi)村的利益。這種思想也是不對的。國家頒布《中華人民共和國村民委員會組織法》最直接的出發(fā)點是尊重和保障農民的民主權利，最直接的目的是擴大農村基層民主，并不是由原來的支部書記說了算，改成由村主任說了算。
由于存在以上的認識誤區(qū)，村黨支部和村委會在相互關系的處理上常常出現比較嚴重的矛盾和問題。
二、村民自治條件下，村黨支部與村委會產生矛盾和問題的原因分析
一是村黨支部領導方式和管理模式面臨挑戰(zhàn)。長期以來，我國農村政權雖是“二元制”，但是在具體運作過程中，往往是“一元化”，即農村黨支部既是村里的最高的領導者，又是村里的最主要管理者。在一元權力結構條件下，村黨支部的領導方式基本上是垂直式的，采取一統(tǒng)到底的管理模式，直接控制農村的社會政治、經濟和文化。
在村民自治條件下，村民通過村委會實現自我管理、自我教育、自我服務，這就使村黨支部的工作環(huán)境發(fā)生了很大變化。在實行村民自治之前，村黨支部是農村基層唯一重要的政治組織。隨著村民自治的深入發(fā)展，村民委員會在農村中發(fā)揮著越來越重要的作用。村民自治改變了村黨支部的政治生態(tài)。原有的農村一元權力結構的制度基礎是自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命，而新的二元權力結構則導入了村民自下而上的民主授權機制，村級組織權力的合法性來源發(fā)生了變化。村委會依法由村民直接選舉產生，其權威的樹立主要依賴村民對其工作的績效評估，而不是村黨支部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢查評估。過去，村級經濟資源和政治資源都掌握在黨支部手中，而現在這兩種資源發(fā)生了分流，村委會要掌握經濟資源和一部分政治資源，而且這一部分權力受法律保護。然而，面對農村基層管理工作中出現的新情況，一部分村黨黨支部尤其是支部書記，仍然習慣于一元化的領導方式，事無巨細都得由自己說了算，方式、方法十分陳舊，仍然沿用過去那種僵化的工作方式，習慣于行政命令，甚至以言代法，以權代法，結果既處理不好與村委會的關系，也激化了與村民之間的矛盾，最終破壞了農村民主政治建設和農村生產力的健康發(fā)展，引發(fā)農村社會的不穩(wěn)定因素，使村民自治的規(guī)范運作難以進行。村民自治后要求黨組織進一步發(fā)揮領導核心作用與目前村黨支部自身建設的滯后產生了很大的矛盾和問題。
二是制度設計的缺陷，國家有關法律和政策對村黨支部和村委會的職權規(guī)定不清晰不明確。《黨章》規(guī)定：“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村黨支部，領導本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權”。《村民委員會組織法》也規(guī)定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行操作，發(fā)揮領導核心作用”。《中國共產黨農村基層組織工作條例》對“兩委會”關系的規(guī)定比上述兩個文件具體了一些：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的委員會和村黨支部是黨在農村的基層組織，是黨在農村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各種組織和各項工作的領導核心”，村黨支部“領導村民委員會、村集體經濟組織和共青團、婦代會、民兵等群眾組織，支持和保證這些組織依照國家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權”。這就是說，實行村民自治以后，村黨支部在農村中仍處于領導地位，發(fā)揮“領導核心作用” ，為村“兩委會”的工作開展及關系處理奠定了一定基礎，但對村黨支部發(fā)揮領導核心作用、對村“兩委會”關系的規(guī)定都過于抽象，缺乏可操作性。這就使得黨支部的領導核心作用在理念上是清楚的，但在運行層面的落實上卻遇到了難題。村黨支部對村委會和其他村級組織如何進行政治、思想和組織領導？以何種方式實現領導核心地位？對于一個具體的村莊來說，什么樣的事情應該由村支部決策？什么樣的事情應該由村委會決策？決策的程序如何實施？如何體現黨支部的領導核心作用？產生問題以后應該如何追究責任？等等，這一切問題，都缺乏可操作性的規(guī)范。 這一問題的存在，已在一定程度上動搖了村黨支部的領導核心地位，也影響到村民自治的健康發(fā)展，在實踐中必然造成村“兩委”關系的矛盾和摩擦。
三是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府推行政務，指導村務時理所當然地把村黨支部當作自己的依靠力量和忠實的“嫡系部隊”，而將村委會當作懷疑對象和“異己力量”，在農村兩套班子中搞親疏關系，不可避免地制造“兩委”對立。
另外還有素質問題，部分“兩委”干部思想政治素質偏低，法紀觀念淡薄；歷史的慣性，宗族、家族因素也從中起了推波助瀾的作用。
三、建立科學高效的村“兩委”工作運作機制，推進管理民主的社會主義新農村建設
胡錦濤同志指出：“要切實理順黨支部和村委會的關系，建立健全黨支部領導下的村民自治運行機制”。 他還進一步指出：“對這個問題，各地要高度重視，認真研究解決。”“要建立健全村黨支部領導下的村民自治運行機制。”
調查發(fā)現，凡村黨支部與村委會之間存在矛盾和摩擦的，問及產生矛盾和摩擦的原因，有70.2%的村支部書記反映是由體制和機制不順產生的，由此看來，理順“兩委”之間的相關機制，對于化解和消除“兩委”之間的矛盾和摩擦至關重要。
一是要理順決策機制。建立“兩委”聯(lián)席會議制度是一種比較有效的決策形式。“近年來，許多地方在實踐中創(chuàng)造出由村黨支部召集、書記主持的村黨支部和村委會聯(lián)席會議制度，在民主協(xié)商基礎上對村級重大事務進行決策，然后按照各自的職能組織實施，這樣既保證了村黨支部的領導地位，又發(fā)揮了村委會的作用。建立了這一制度并認真堅持的村，村黨支部和村委會的關系一般都比較協(xié)調，各項工作也開展得比較順。對這一做法，各地可繼續(xù)進行探索和總結。” 聯(lián)席會議主要討論研究本村的各項重大問題，而重大問題的最后決定，則要通過建立和履行必要的決策程序來做出。一般應履行下列程序：初步方案由村“兩委”研究提出，或由本村1/10以上村民聯(lián)名提出，交“兩委”聯(lián)席會議討論；先召開黨員大會或黨員代表會、黨員議事會征求意見，再召開村民代表議事會征求意見；根據征求意見情況，“兩委”聯(lián)席會議對初步方案進行修改、補充，形成方案；將方案提交村民會議或村民代表會議討論決定，通過后付諸實施。
二是要理順管理機制。村級管理工作，要走制度化、民主化、法治化的路子，努力做到村里各項事務的管理都有章可循。包括對村干部的管理、村民管理和村務管理，都應當建立健全一系列規(guī)章制度。對村干部的目標管理、民主監(jiān)督、培訓、報酬以及審計，都應該制定相關制度。對經崗位評定不合格的干部，黨支部要按規(guī)定程序提出誡勉、警告、限期改正，直到撤職或按法定程序予以罷免，使農村“兩委”班子和干部的目標責任、行為規(guī)范始終處于黨組織和黨員、群眾的監(jiān)督之下。對村民的管理，也應當制定一系列制度，體現在村民自治章程或村規(guī)民約中，把村民的社會活動納入到法治化軌道。村務的管理，包括村級財務管理、檔案管理、村務公開，也要用一系列制度來規(guī)范。
三是要理順權力機制。實行具體事務的管理權和監(jiān)督權的分離。根據《村民委員會組織法》的規(guī)定，村委會是村民會議和村民代表會議的執(zhí)行機構，享有村務管理權，又負責召集村民會議和村民代表會議，組織村務公開。在村民自治的實踐中，村民會議、村民代表會議和村務公開是對村務管理進行有效監(jiān)督的主要形式、而《村民委員會組織法》同時規(guī)定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)”。這勢必造成村委員會集村務管理權和監(jiān)督權于一身。2002年，浙江省富陽市春江街道某村有五分之一以上村民聯(lián)名要求罷免村委會主任，而村委會主任不肯召開村民會議，致使罷免程序難以啟動。這說明《村民委員會組織法》中的這一制度設計存在著嚴重缺陷 。因此，有必要進一步修訂和完善《村民委員會組織法》。在現實中導致村支部不愿放權而成為管理權和監(jiān)督權的實際擁有者。因此，進一步修訂和完善后《村民委員會組織法》必須明確規(guī)定實行村務管理權和監(jiān)督權的分離，把村務管理權交給村委會。而把召集村民會議和村民代表會議和組織村務公開的權力賦予黨支部。村委會依法行使財產權和經濟合作社法人權等行政管理職能。這些應該看作是村民自治的硬件部分，如果沒有這些權力，村委會就無法正常工作。
村經濟合作社是村級社區(qū)性、綜合性的合作經濟組織。建立這樣的經濟組織，無疑是符合發(fā)展社會主義市場經濟和政企分開的要求的。許多地方規(guī)定“村經濟合作社是全村集體所有資產的所有者代表，是經濟法人組織”，“村黨支部書記一般應兼任村經濟合作社社長” 其實，這些規(guī)定與《村民委員會組織法》所規(guī)定的“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”，存在著明顯的職能重疊現象，使村級組織之間的職責、權限難以厘清。因此，有必要加以修改。村委會是村集體所有資產的法人代表，村經濟合作社經營管理的資產應由村委會授權。如果按照這樣的產權關系推論，村經濟合作社應受村委會直接領導。這就要求村黨支部必須依法保障村委員會行使這些權力。黨支部在依法重新界定自己職能的基礎上，要在有關方向性、政策性、全局性問題上實現自己更高層次的領導。如黨支部要負責村經濟合作社監(jiān)事會工作，使村經濟合作社的管理更趨于科學；要推動村財務管理等方面的建章建制，依據規(guī)章制度對村委會財務等工作實施監(jiān)督，擁有對財務管理等方面的糾錯權。村黨支部不能既當代表者、監(jiān)督者，又代行村委會職權，自己監(jiān)督自己，這樣必然失去代表者、監(jiān)督者的可信度，失去村民的信任和支持。通過建立制度化的分權合作制度，使黨支部在發(fā)揮領導核心作用的前提下，成為村民自治的推動力量，并不斷增強自身的號召力和影響力。
四是要理順工作機制。“兩委”要建立健全議事規(guī)則和工作制度，包括集體領導、分工負責制度，例會制度等。鑒于村民自治制度和村委會工作制度在許多地方不太健全的實際情況，當前應著力健全村民會議和村民代表會議制度，著力健全村委會的辦公會議制度。要實行村委會定期向黨支部匯報工作制度和向村民會議或村民代表會議報告工作制度，黨支部定期向黨員大會或黨員代表會報告工作制度。村委會一般每月應向村黨支部匯報一次工作，日常工作中的一些大事、要事，要及時主動地向村黨支部匯報；村委會每年至少向村民會議或村民代表會議報告一次工作。
五是要理順用人機制。按照黨管干部的原則，村里的干部無論是由選舉產生，還是由任命確定，村黨支部都有對候選者進行考察的責任。即使由村民直接選舉產生干部，也應當遵循這一原則。村內各種組織的換屆選舉，都應當在村內黨組織的領導下進行。確定村干部的職數，要由村黨組織根據有關規(guī)定提出具體意見，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委批準。
（正文完）
