[ 王毅 ]——(2006-6-19) / 已閱11531次
審判委員會制度完善之芻議
內容提要： 審委會是我國司法制度中的一項重要的制度，長期以來他為維護公平和正義，確保司法公正發揮了積極地作用。但是，這種制度存在一些不合理的問題，缺乏公開性、監督性，不利于專業化建設等。在實踐中亟需加以完善。作者認為:審委會必須實行專業化管理，由專職審判人員組成，最大限度地體現公開原則，維護司法公正。
法院審判委員制度是司法審判工作中的一項重要的法律制度，是一級人民法院行使審判權的最高審判組織。多年來，審判委員會（以下簡稱：審委會）按照民主集中制的原則在運行著，審委員的組成人員由院級領導和部分業務庭的負責人員構成，按照“一州管三縣”的方式，統轄刑事、民商事、行政、執行等各類案件，在審判工作和執行工作的管理和監督中發揮了積極的作用。但是，隨著社會主義市場經濟的迅猛發展，以及與這種經濟體制相匹配的社會主義民主和法制的發展，審委會制度已經不能適應這種形勢的要求。在注重訴訟活動的民主、注重對當事人的同等尊重、注重裁判過程的公開和透明的新的司法理念日趨形成的情況下，無論是從增強審判工作的透明度、還是從專業化要求上，審委會制度的不足和缺陷已彰明較著的確需要進一步補缺和完善。藉此簡述自己對法院審委會制度完善之建議，與同仁商榷。 一、審委會制度存在的弊端
審委會制度存在的不足也就是存在的弊端，主要表現在以下幾個方面：
（一）、審委會討論案件太多，沒有充分發揮合議庭職能作用，滋長合議庭將矛盾上交之弊。《人民法院組織法》對審委會職能作了明確規定，主要是討論決定擬判處死刑、死緩、無期徒刑；重大、疑難、復雜或新類型的案件；合議庭在適用法律上有重大意見分歧的。其它案件均無需報審委會討論，使審委會有充分的時間總結和研究審判工作中好的經驗和存在的問題，及時對審判工作和執行工作進行有效的指導和監督，提高法院法官的整體審判工作和執行工作水平。但是，長期以來，大多數審委會都是以討論案件為主，其數量一直居高不下，使審委會根本無暇顧及對法院全局性工作的宏觀指導和監督。而合議庭的審判職能作用卻沒有得到充分發揮。合議庭能敲定的案件也不作結論，而是報請審委會討論決定。如有的合議庭成員在評議案件時，明知案件事實清楚，適用法律規定明確，但礙于各種因素，不能堅持原則，將矛盾轉移；有的合議庭對案件大小事項，有意形成兩種不同意見，以“慎重”之名，行“推卸責任”之實，且造成了重復勞動；還有的合議庭把關不嚴，把一些事實不清的案件也報請審委會決定，事倍功半，久拖不決等等。審委會受理案件的壓力越來越大，而合議庭則成為一個“過場”和形式。究其原因，一是審委會把關不嚴，沒有相關配套制度進行必要的管理和限制，使審委會全面履行自己的職責造成“困難”。特別這幾年法院審判和執行工作受執法環境的影響，審委會把一切工作的重點都放在個案的審理上，這是能夠理解的。但是，審委會忽視管理，不能不講是一個最重要的原因。二是業務部門負責人管理不嚴，責任心不強，每年把大量的合議庭能夠決定的案件，都報審委會討論決定，這是一種極不負責任的行為，也是造成目前現狀的重要原因。所帶來的后果是嚴重的，不僅使業務庭負責人和辦案人員的工作責任心淡化了，而且使合議庭的審判職能、作用降低了，久而久之，使審判人員在思想上”患”上了“矛盾上交”之弊。
（二）、同一法律關系的案件，幾經審委會討論決定，但是卻得不出相同的結果，使審委會面臨尷尬境地。對同一法律關系的案件，經原審和終審審判監督程序后，判決結果經常出現不一致，而這些案件又都是經過法院審委會討論決定的，這種現象是否正常值得我們深思和研究。二審程序對原審判決的維持或改判或發回重審，再審程序維持或改判終審判決，審監程序對原審、終審判決的改判或維持、撤銷，這在程序上是沒有問題的。但對案件實體問題的審理，在案件事實沒有重大變化的情況下，就是不正常的。許多案件的判決往往是原審判決張三“對”，終審判決又是李四“對”，審判監督程序又改判是張三“對”。改來改去，沒有結論，七判八判，莫衷一是。有一個當事人因析產糾紛整整在法院打了十三年的官司，上級法院審監程序作出的最后的一份判決，卻維持了基層法院原審判決的內容，令人十分費解。十三年對一個自然人來講是一個漫長的歲月，其憤怒和辛酸難以言表。這說明各級法院審委會運行中存在把關不嚴的問題。不僅使廣大公民對法院的公信力失去“信心”，也使人民法院應有的公正、高效、嚴謹的形象受到極大損害，使當事人從怨氣逐步走向對立，甚至經常發生謾罵圍堵法院機關的事件，給社會穩定造成不利影響，也使審委會處于“難堪”的境地。在此情況下審委會將做出如何選擇，審委會新的決議總是對上次決議的否定，那么被否定的決議，其法律責任應由誰承擔，說來道去還是由審委會承擔。遲到的公正就是不公正，這種情況的發生就證明了這個問題。同時 也說明了存在于法院內部的一個深層次的問題，故意“炒”作案件。如果說社會上有“官倒”、“商倒”，法院是否也有“法倒”，辦“人情案、關系案”。長期以來審委會對此卻無能為力而處于尷尬之地。
（三）、審委會成員多為庭長兼任，在審委會討論決定時，有先入為主之弊。長期以來，各級法院審委會委員均由院長、副院長以及有關業務庭的主要負責人組成。做為有關業務庭主要負責人為審委會委員的，在以審委會委員身份表決本庭案件時，至少存在兩方面的問題。1、合議庭是法院的內設機構，按照分工承擔著不同的審判任務。由于其負責人既是審委會委員又是該機構的庭長，在審委會討論本庭案件時，其身份是庭長還是委員說不清道不明。2、業務庭庭長為審委會委員，對其本庭報請審委會討論的案件，必然帶有自己的傾向性意見。如果其意見并不正確，與合議庭意見存在分歧。但在審委會討論時，由于其特定的委員身份對該案件決議的形成和堅持自己的意見自然形成了有效的一張支持票，不利于審委會公正處理案件。有先入為主不利公正審理案件之弊。
（四）、當事人對審委會委員無法行使法律規定的申請回避權，有引發不廉之風之弊。最高人民法院《關于審判人員嚴格執行回避制度的若干規定》中，規定了審判人員自行回避權和當事人回避請求權，一旦某個委員和當事人行使了回避權，當事委員就應當回避而不能參與案件的表決。但是，審委會對委員的自行回避從來沒有或很少有實例。委員對回避制度也是講的多，落實少。甚至有的委員錯誤地認為當事人主張回避權，是對自己人格的不尊重，盡管法律規定非常明確也不屑一顧。當事人也很少行使請求委員回避的實例，即使當事人主張回避權，常因證據不足或其他原因被輕易駁回。總之，審委會活動對實施回避制度沒有引起足夠的重視。這不僅反映了審委會制度本身給當事人行使回避權所帶來的困難，也反映了這個制度容易使委員產生潛在的特權思想，最終導致不正之風的滋長蔓延，有引發腐敗問題發生之弊。
（五）、審委會成員“統管”刑、民、行、執等各類案件，有不利于專業化管理之弊。刑、民、行、執等各類案件，是根據不同的法律關系形成的，各類案件都有其各自的專項法律規定和特點，盡管在運用法律方面有一定的關聯，但是畢竟是不同類型的案件。而審委會成員的業務知識或能力僅能側重某一類型的案件，或刑事、或民事、或行政、或執行，不可能面面俱到。然而，不論研究什么類型的案件，都是這些審委會成員，顯然不符合客觀事實，雖然審委會采取的少服從多數的民主集中制度原則，但實際上采納的卻是個別審委會成員的意見。如刑事案件就以從事刑事的審委會委員的意見為決議意見，其它委員僅僅是表表態而已。這種決議議程既違背了民主集中制原則，又違背了集體討論決定案件的原則，很難適應迅速發展的社會主義民主和法制的要求。有不利于專業化建設之弊。
（六）、院領導參加審委會過多，影響了院領導對其主管事務的全面顧及，有顧此失彼之弊。法院現行的審委會組成人員主要由院長、副院長以及個別業務庭的一把手組成。每周工作日為五天，其中三天在參加審委會會議，有時時間更長。而其它重要的管理工作很難顧及，這些工作都是院級領導必須考慮和抓到位的工作，如政務、行政、隊伍建設和紀律教育等方面工作，無法有充足的力量和時間認真地抓好。當選為審委會委員的各業務庭一把手也遇到同樣的問題，每周有多少時間 來抓同樣重要的其它工作。工作任務是個不可變量，已經安排的工作任務都必須完成。而人的能量也是不可變的，在同一時間不可能同時處理兩件事情。這種“疲勞作戰”，難免不在工作中出現顧此失彼之弊。
（七）、審委會制度本身之弊。1、審委會制度違背了公開審理的原則。對案件公開進行審理是審判工作中的一項重要的司法制度。最高人民法院《關于嚴格執行公開審判制度的若干規定》做了明確規定，除第二條規定的六種情形不予公開審理外，人民法院進行審判活動，必須堅持依法公開審判制度，做到公開開庭，公開舉證、質證，公開宣判。但是，審委會在討論案件時，并非是對當事人和合議庭其他成員公開的情況下進行的，僅要求案件承辦人和負責承辦該案的相關負責人列席參加，由案件承辦人向審委會匯報和解釋合議庭意見，相關負責人或庭長對案件情況進行補充匯報。而合議庭其他成員與此無關，審委會怎么決定就怎么判決。同時，委員們在討論中，案件承辦人和列席的相關負責人，對審委會委員發表的意見正確與否不能發表不同的申辯意見。當事人側更是無奈，既不能面對審委會討論過程，也不能了解審委會的討論情況，更不能行使開庭時的抗辯權。這種“暗箱操作”的方式難免不影響案件的公正處理。其次，“暗箱操作”救濟程序艱難，一旦發生不公正判決，當事人只能通過上訴審程序或申訴程序以及審判監督程序尋求公正判決，以維護自己的合法權利。這幾年當事人上訪數量不斷增加，與此項制度不能不說有一定的關系。增加了當事人的訟累，增加了法院的業務負擔，影響了法院的公信力。2、審委會制度造成的審者不判，判者不審的不合理現象，不符合邏輯規律和審判工作的實踐。審判過程遵循的基本原則，是以事實為依據，以法律為準繩。一個案件的審理過程，對事實的認定，法律的適用，是一個復雜的勞動過程，是一個從感性認識到理性認識的過程。承辦法官審理了幾十天的案件，然而在審委會做決定時僅憑一個審理報告就能定案，難免不出差錯或不夠全面,有些案件反復審理、反復判決正是源出于此。它違背了審判工作直接判決的法律規定和客觀要求。
3、審委會制度有行政化傾向。審委會討論案件時各委員先發表意見，最后以主持人的總結結論定案，似乎各委員發表的意見僅為主持人形成最終結論的參考意見，而實際是按首長負責制由主持人說了算的討論決定形式，這種討論方式給人以強烈的行政感覺。
二、對現行審委會職責應當進行改革。 對現行審委會制度立即予以否定，至少目前條件還不夠成熟，但是進行必要的改進和完善卻十分必要。根據審委會工作的實踐，本人認為應當從以下幾個方面進行完善和改進： （一）、審委會實行院審委會和審委會專業審核組相結合的辦法，院審委會討論案件為特別，審委會專業審核組討論案件為一般，分流案件，體現專業化。法院擬對現行審委會制度進行改革，各級法院將其審委會分為院審委會和審委會專業審核組兩個層面。對于通過某項涉及全省法院適用法律方面和管理方面的規章制度的決定，擬判處死刑以及、復雜、重大或新類型案件可召開院審委會討論為特別，由院長主持進行，不分案件類型，只要符合重大、疑難案件條件的，均可以報請審委會討論。審委會專業審核組實行刑事、民商事、行政、執行、賠償專業審核制為一般，由主管院長主持進行。審委會專業審核組實行以案件類型為主的專題專案會議，可分為刑事組、民事組、行執組。平時審委會活動一般均以各專業審核組活動為主，每組成員以奇數5至7人編制（包括主持人）。各組編目和排序以各組案件類型編目號，如審委會刑字第×號、審委會民字第×號、審委會執字第×號、審委會行字第×號。增強專業化管理，提高案件質量和效率。
（二）、設專職審委會委員，取消各業務庭庭長兼職審委會委員的舊的做法，各司其職，各盡其責。審委會是一級法院內部依據法律規定，按照級別管轄審理案件的最高審判組織，并沒有對其委員在行政職務上有要求。因此，專職搞好本職工作是做好審判工作的客觀要求。因此，院審委會、院審委專業審核組的成員不應當由有關業務庭庭長兼任，而應由從事審判工作時間長資歷經驗豐富，法律理論功底深厚的審判人員專職組成。由于審委會委員都是來自各審判庭，因此在審委會討論本庭案件時，一般不能參加審委會活動。如果需要列席參加，不能以委員身份行使表決權。充分發揮審委會對合議庭的有效監督，切實實現兩者之間的監督關系。以加強審判工作專業化建設，提高辦案質量和效率。 （三）、建立審委會成員回避制度。最高人民法院《關于審判人員嚴格執行回避制度的若干規定》對審判人員應當回避的情形做了比較詳細的規定，但是還不夠全面，在目前有關業務庭負責人“雙重身份”不能改變的情況下，建立相關具有針對性的回避制度。該庭負責人為審委會委員的，在審委會討論本庭審理的案件時應當自行回避，不能行使表決權，確保審委會討論決定案件的公正性。如果實行審委會成員由審判人員組成的新制度也應建立這種機制，意在加強監督。沒有監督的權力是危險的權力，亂行使監督權則是更危險的權力。回避制度本身就是監督權的重要組成部分，它包括兩方面一是對審判權監督，二是對監督權的監督。因此，只有堅持審委會的回避制度，才能保證案件審理的公正性。否則，他不僅使國家法律的公信力和人民法院公信力大打折扣，也容易引發“官司已進門，兩邊都找人”的負面影響，執法部門的公信力就不能受到社會的尊重和支持，就會造成“不信法律信后門，不信法律信關系”的不良后果。 （四）、審委會應當加強對審判工作總結和指導，充分發揮合議庭審判職能。審委會應當把總結審判工作經驗和指導審判工作及討論重大疑難案件作為第一要務，如制度建設、審判經驗總結、案例選編等方面，從宏觀上加大對審判工作的監督和指導，減少對個案的管理。充分發揮合議庭的審判職能，加大對合議庭的監督力度。
（五）、建立審委會報案審查和提審制度。合議庭審委會應當由專門的審判人員組成，級法院決定案件處理結果的最高權力決策組織。審委會與合議庭并非是行政隸屬關系，而是法律規定的不同層次的相互獨立的審判監督關系。如果合議庭意見統一或者院長未提交監督決定，合議庭不能上報審委會討論決定。審委會主要實行提審制度，對合議庭上報的案件應當進行審查。為了防止錯案的發生，應當按照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百七十七條的規定辦理。對當事人反應強烈的已經發生法律效力的判決、裁定；上一級法院發現下一級法院已經生效法律文書確有錯誤，有權提審或指令下級法院再審；本級法院院長發現本院做出生效法律文書確有錯誤的，認為需要再審的，應當提交審委會討論決定。通過提審制度有效地監督合議庭的審判活動和執行活動，提高審判工作和執行工作的質量和效率。
（六）、匯報案件取消只由案件承辦人單獨匯報的做法由合議庭全體成員參加。審委會討論案件在目前還無法對當事人公開的情況下，應當先予合議庭公開。一來體現公開原則，二來有利于審委會對合議庭分歧意見能夠直接完整的了解。案件匯報材料應注明合議庭成員姓名和案件承辦人姓名，合議庭成員直接聽取審委會對本合議庭案件討論的情況，有利于正確理解和貫徹審委會決議精神，公正處理案件。 （七）、審委會應加強合議庭職能作用，提高其工作質量和效率。審委會應重視合議庭的工作，從督促和監督兩個方面進行管理，達到充分發揮其職能作用的目的。合議庭是最基本的審判組織，按照少數服從多數的集體討論原則履行其審判職能，它既具有獨立性又受審委員的監督，其審判職能作用不容忽視。1、合議庭成員固定化，這是案件得到公正審判和執行的組織保證。最高法院《關于人民法院合議庭工作的若干規定》第三條做了明確規定，合議庭成員的變更應當報請院長或庭長決定，并及時告知當事人。合議庭成員固定化有利于成員了解和掌握案件事實，有利于把握案件進展情況，有利于發表自己對案件認識和處理意見。合議庭以案件定成員，在案件未審結和執結前成員不得變更，院長或庭長也絕不能隨意更換和調整（因回避而需要調整的除外），相互公開 、相互監督過程中。2、議庭評議意見記錄必須記載完整，包括案件承辦人陳述案件情況基本清楚，評議人意見完整，決議主文明確。3、合議庭評議意見有分歧須報審委會決議的，其提交委會的案件報告定稿合議庭成員都必須過目并簽字署名，案件承辦人個人單方所寫的報告未經其他成員同意，不能作為提交委會的案件報告，所產生的任何責任亦由案件承辦人承擔。審委會在受理時亦應予以審查，不符合條件的不予受理。
總之，如何完善審委會制度已是完善司法制度的重要內容。審委會如何實施公開化和專業化以及健全相關制度，規范審委會活動議程和行為，消除行政管理傾向，使之在一級法院充分發揮其審判職能，提高審判工作和執行工作質量和效率十分必要。
2006年元月20日
（陜西省高級人民法院執行庭：王毅）
