[ 呂為錕 ]——(2006-7-1) / 已閱16092次
律師工傷保險問題研究
呂為錕
2006年5月中旬，驚聞青島市兩名年輕律師在濟青高速公路上發(fā)生交通事故身亡，悲痛和惋惜之余，我自禁地想起律師工傷保險問題。律師因在上下班或者出差途中發(fā)生交通事故傷亡是否為工傷？律師是否能夠享受工傷社會保險待遇？因現(xiàn)行律師管理體制造成律師事務所的定位不明，不符合《工傷保險條例》所保護的任何一種社會組織，律師難以受到該條例的保護，不能享受工傷社會保險待遇，成為全國律師共同的悲哀。研究和解決律師工傷保險問題，對于完善我國工傷保險制度，建立科學律師管理體制，均具有重要積極意義。
一、國家工傷保險制度和律師工傷保險問題
1995年1月1日實施的《勞動法》第七十條規(guī)定，國家發(fā)展社會保險事業(yè)，建立社會保險制度，設(shè)立社會保險基金，使勞動者在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得幫助和補償。第七十三條又規(guī)定，勞動者因工傷殘或者患職業(yè)病依法享受社會保險待遇。1996年，原勞動部根據(jù)《勞動法》的有關(guān)規(guī)定發(fā)布《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》。2003年4月27日，溫家寶總理簽署第375號國務院令，公布了《工傷保險條例》，并規(guī)定從2004年1月1日起施行。該條例的適用范圍擴大，覆蓋了各類社會組織，包括企業(yè)單位、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位和國家機關(guān)等，為各類社會組織工作人員依法享受工傷社會保險待遇提供了法律依據(jù)。
國辦、合作和合伙律師事務所均是由司法行政部門進行登記管理的，它與由工商行政部門進行登記管理的企業(yè)單位不相同，與由人事編制部門進行登記管理的事業(yè)單位不相同，與由民政部門進行登記管理的社會團體和民辦非企業(yè)單位也不相同，與國家機關(guān)更不相同，不符合《工傷保險條例》所保護的任何五類社會組織，律師是否受《工傷保險條例》的保護成為一個有爭議的話題。目前，律師事務所普遍地沒有交納工傷保險費，律師發(fā)生工傷后不能從政府工傷保險管理機構(gòu)獲得工傷保險待遇。《工傷保險條例》第60條中規(guī)定“未參加工傷保險期間用人單位職工發(fā)生工傷的，由該用人單位按照本條例規(guī)定的工傷保險待遇項目和標準支付費用。”發(fā)生工傷的律師是否可以向單位請求工傷保險待遇？眾所周知，未經(jīng)工商行政部門登記的企業(yè)單位，其職工發(fā)生工傷后勞動保障行政部門不認定為工傷，按照《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》（勞動和社會保障部令第十九號）的有關(guān)規(guī)定處理。那么，未經(jīng)人事編制部門登記的事業(yè)單位，未經(jīng)民政部門登記的民辦非企業(yè)單位，員工發(fā)生工傷后申請工傷認定的，勞動保障行政部門是否應當認定為工傷？2004年7月中旬，我參加山東省勞動和社會保障廳在青島舉辦的勞動仲裁員資格培訓班，取得勞動仲裁員資格，在學習《工傷》課間休息時，特地到講臺前向授課老師遞紙條，請教上述問題。授課老師擔任山東省勞動和社會保障廳醫(yī)保處長，主管全省工傷保險工作。老師說：“這個問題非常復雜，暫不予受理。”律師受工傷申請工傷認定，勞動保障部門不予受理，意味著律師受工傷后不能被認定為工傷，律師不可能從單位獲得工傷保險待遇。勞動保障行政部門對律師提出的工傷認定不予受理是否正確？勞動關(guān)系受法律保護，是認定工傷的前提，如果勞動者為童工或者用人單位為非法用人單位，因違法而不能形成勞動關(guān)系，不受法律保護，從而不能認定為工傷。勞動保障行政部門確認非法用人單位時，以未經(jīng)法定登記機關(guān)注冊登記并取得營業(yè)執(zhí)照為標準，因國辦律師事務所未經(jīng)人事編制部門進行登記并取得事業(yè)法人登記證書，合作、合伙律師事務所未經(jīng)民政部門進行登記并取得民辦非企業(yè)單位營業(yè)執(zhí)照，均取得司法行政部門頒發(fā)的《律師事務所執(zhí)業(yè)證書》，僅相當于行業(yè)經(jīng)營許可證，與企業(yè)單位未經(jīng)工商行政部門進行登記并取得企業(yè)單位營業(yè)執(zhí)照一樣，難以確認為合法用人單位，屬于非法用人單位。目前，農(nóng)民工發(fā)生工傷后申請工傷認定的，勞動保障部門一般地可以認定為工傷，他們可以享受工傷保險待遇，律師發(fā)生工傷后申請認定工傷的，勞動保障部門不予受理，律師不能享受工傷保險待遇，只能根據(jù)雇用或者合伙法律關(guān)系按一般人身損害賠償案件處理。這說明了什么？說明律師的法律地位比農(nóng)民工的法律地位低，也說明現(xiàn)行律師管理體制存在毛病。
二、律師事務所“定位不明”問題的產(chǎn)生
在計劃經(jīng)濟時期，我國社會組織可以劃分為四類，即國家機關(guān)、企業(yè)單位、事業(yè)單位和社會團體等。二十世紀九十年代，隨著改革開放的深入，許多新生經(jīng)濟組織大量涌現(xiàn)，利用非國有資金主辦的企業(yè)單位被稱為“民辦企業(yè)單位”或者“合資企業(yè)”等，納入了“企業(yè)單位”的范疇，統(tǒng)一由工商行政部門進行登記管理。利用非國有資金主辦的事業(yè)單位，例如民辦學校、民辦醫(yī)院和合作、合伙律師事務所等，沒有被稱為“民辦事業(yè)單位”，納入“事業(yè)單位”的范疇，統(tǒng)一由人事部門進行登記管理。因為許多學者認為，事業(yè)單位具有明顯的“國有”的特征，前者加上“民辦”二字，顯然不合乎邏輯。這些新生經(jīng)濟組織對經(jīng)濟發(fā)展直到積極的推動作用，但在管理方面存在法律空白，相關(guān)行政部門自己批準，自己登記，自己管理，普遍地存在著定位不明、管理混亂的問題，不利于國家統(tǒng)計和宏觀調(diào)控。
1996年8月28日，中共中央研究決定，將我國“民辦事業(yè)單位”改為“民辦非企業(yè)單位”，中辦、國辦聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強社會團體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》（中辦發(fā)[1996]22號），確立了對社會團體和民辦非企業(yè)單位實行“統(tǒng)一歸口登記，雙重負責，分級管理”的管理體制，簡稱“中央統(tǒng)一登記精神”。1998年10月25日國務院總理朱镕基簽署中華人民共和國國務院令第250號，頒布修訂的《社會團體登記管理條例》，明確界定社會團體指“由中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”（第2條）。同時簽署中華人民共和國國務院令第251號，頒布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，明確界定民辦非企業(yè)單位指“企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織”（第2條）。與此同時，民政部原社會團體管理司改為“民間組織管理局”，地方民政部門也新設(shè)或者將社會團體管理部門改為“民間組織管理局”、“民間組織管理辦”、“民間組織管理股”。民政部門在開展民間組織登記管理工作時，許多社會團體和民辦非企業(yè)單位不配合，登記管理工作遇到許多困難。1999年，“法輪功”邪教組織暗地自己登記，頻繁制造事端，社會穩(wěn)定受到極大影響，我國民間組織管理工作岌待加強。1999年11月1日中辦、國辦又聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于進一步加強民間組織管理工作的通知》（中辦發(fā)[1999]34號）。11月23日國務院召開加強民間組織管理工作會議。11月25日文化部發(fā)出《文化部關(guān)于貫徹〈中共中央辦公廳國務院辦公廳關(guān)于進一步加強民間組織管理工作的通知〉的緊急通知》。12月28日民政部長多吉才讓發(fā)布《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》(民政部第18號令)，規(guī)定舉辦民辦非企業(yè)單位，應按照下列所屬行（事）業(yè)申請登記：（一）教育事業(yè)；（二）衛(wèi)生事業(yè)；（三）文化事業(yè)；（四）科技事業(yè)；（五）體育事業(yè)；（六）勞動事業(yè)；（七）民政事業(yè)；（八）社會中介服務業(yè)；（九）法律服務業(yè)；（十）其它（第4條）。民政部在發(fā)布《辦法》的同時，決定從2000年初至2001年底用兩年時間在全國范圍內(nèi)開展一次大規(guī)模地對民辦非企業(yè)單位的復查登記工作, 揭開了我國70多萬家民辦非企業(yè)單位復查登記管理工作的序幕。復查登記工作開展后，多數(shù)部委認真貫徹落實中央統(tǒng)一登記政策、國務院條例和民政部辦法，指導本行業(yè)的民辦非企業(yè)單位進行了民政登記，但司法部除外。2000年6月7日司法部副部長段正坤簽發(fā)《司法部關(guān)于律師事務所不進行民政登記的批復》(司復［2000］4號)，“上海市司法局：你局《關(guān)于合作、合伙律師事務所是否進行民政登記的請示》（滬司發(fā)請〔２０００〕５７號）收悉。經(jīng)研究認為，律師事務所是依據(jù)《律師法》及《律師事務所登記管理辦法》設(shè)立的律師執(zhí)業(yè)機構(gòu)，律師事務所經(jīng)司法行政機關(guān)審核登記后依法成立，不應再進行民政、工商等形式的登記。”從此，合作、合伙律師事務所沒有按照中央統(tǒng)一登記精神定位于民辦非企業(yè)單位，成為全國罕見的“定位不明”社會組織。
三、律師事務所定位考查報告
關(guān)于律師事務所的定位問題，律師界爭論了多年，至今沒有定論。許多律師主張“中介組織說”。根據(jù)《刑法》第229條“中介組織提供虛假證明文件罪”的有關(guān)規(guī)定，國辦、合作和合伙律師事務所均屬于“中介組織”。中介組織有多種組織形式，有的由工商行政部門登記，屬于企業(yè)單位，有的由人事編制部門登記，屬于事業(yè)單位，還有的由民政部門登記，屬于民辦非企業(yè)單位。合作、合伙律師事務所是由司法行政部門登記的中介組織，屬于哪一個類社會組織？“中介組織說”提示了律師事務所具有中介作用，沒有從組織形式上揭示國辦律師事務所和合作、合伙律師事務所分別屬于哪一類社會組織，無法解決定位問題。
2001年夏天，我曾以法學會員和律師雙重身份來到日照市民政局民間組織管理局進行調(diào)研，有一位科長熱情地接待了我。我問：“到底合作、合伙律師事務所應當在哪一個部門進行登記？”科長答：“根據(jù)中央統(tǒng)一登記精神和國務院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，民政部門是民辦非企業(yè)單位的唯一法定登記管理機關(guān)，其他任何單位和個人均無權(quán)登記，合作、合伙律師事務所是典型的民辦非企業(yè)單位，應當由民政部門登記。”“難道司法行政部門沒有登記管理權(quán)嗎？”我一邊爭辯一邊把司法部制定的《律師事務所登記管理辦法》和《關(guān)于律師事務所不進行民政登記的批復》復印件拿出來，讓科長看。科長不屑一顧，說：“司法行政部門是民辦律師事務所的業(yè)務主管單位，但不是登記管理機關(guān)，行業(yè)管理與登記管理是兩碼事，你們當律師的人一聽就明白，還用問嗎？”我的臉紅了起來，沒有一點兒爭辯的勇氣，象學生請教老師一樣詢問如何申請登記。科長詳細介紹了進行民政登記的條件和程序，與企業(yè)單位進行工商登記相類似，但必須具有有關(guān)行政部門作出的審批文件，否則不予登記。科長強調(diào)說：“如果民辦非企業(yè)單位不來民政部門進行登記，它在稅收、勞動保障等方面享受不到國家賦予民辦非企業(yè)單位的優(yōu)惠待遇，遲早有一天，非來進行登記不可。咱市有的律師事務所已經(jīng)注冊登記了，尚未登記的，請趕快前來登記。”我聽了這話后感到非常意外，脫口而問：“是嗎？不可能吧！哪一家登記了？”我請求看看登記檔案，眼見為實。科長欣然同意，從檔案櫥中抱出幾個檔案盒放在我的面前，里面均有由東港區(qū)司法局蓋公章的審批文件。原來，東港區(qū)司法局主管的民辦律師事務所和民辦法律服務所全部進行了注冊登記，均取得“民辦非企業(yè)單位營業(yè)執(zhí)照”，律師事務所的名稱被核準登記為 “（日照）山東××律師事務所”。科長辦公桌上還放有一份《民間組織登記聯(lián)絡(luò)員表》，排列著市級有關(guān)行政部門名稱及其聯(lián)絡(luò)員姓名、職務和電話等，其中日照市司法局聯(lián)絡(luò)員姓名邊永生，職務為政策研究室主任。我特地來到日照市司法局政策研究室，直問邊主任：“你是民間組織登記聯(lián)絡(luò)員嗎？為什么不聯(lián)絡(luò)？”邊主任認真地答：“市局指派我擔任聯(lián)絡(luò)員后，我參加了由市政府組織召開的全市有關(guān)行政部門聯(lián)絡(luò)員會議，開展了一段時間的聯(lián)絡(luò)工作，后來省司法廳發(fā)來一個不準進行民政登記的文件，我根據(jù)市局領(lǐng)導的安排停止了聯(lián)絡(luò)工作。”他從文件檔案中找出《山東省司法廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<司法部關(guān)于合作、合伙律師事務所不進行民政登記的批復>的通知》（魯司發(fā)通［2000］67號）。我又特地拜訪了日照市東港區(qū)司法局律師管理科長劉忠賢，問：“全國各地合作、合伙律師事務所不進行民政登記，為什么你們登記了？”“合作、合伙律師事務所同民辦學校、民辦醫(yī)院一樣，只有經(jīng)民政部門注冊登記后才算依法成立。”劉忠賢科長興致勃勃地說：“合作、合伙律師事務所屬于非營利性組織，收費受物價部門限制，稅務部門征收企業(yè)所得稅是不合理的，我區(qū)合作、合伙律師事務所進行民政登記后，僅憑著民辦非企業(yè)單位營業(yè)執(zhí)照，以非企業(yè)為由拒交企業(yè)所得稅，非常有效，稅務機關(guān)從此不再來征收了……”在全國各地各級司法行政干部中，象劉忠賢一樣貫徹落實黨的統(tǒng)一登記精神的人，廖若晨星。我國有成千上萬個區(qū)縣，只有極個別區(qū)縣司法行政部門貫徹落實中央統(tǒng)一登記精神，律師行業(yè)出現(xiàn)混亂局面就不足為怪了。日照市東港區(qū)司法局主管的合作、合伙律師事務所全部在民政部門進行登記并取得民辦非企業(yè)單位營業(yè)執(zhí)照，正確地定位于民辦非企業(yè)單位，為解決律師事務所定位不明問題積累了寶貴的經(jīng)驗。
筆者在法人制度理論方面主張“法人五類說”。《民法通則》確立了機關(guān)法人、事業(yè)法人、企業(yè)法人和社團法人等四類法人的法律地位，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》又確立了民辦非企業(yè)法人的法律地位，從理論上說，我國共有五類法人，簡稱“4+1=5”。根據(jù)這一理論，國辦律師事務所屬于事業(yè)單位，應當由人事編制部門進行登記管理，合作、合伙律師事務所屬于民辦非企業(yè)單位，應當由民政部門進行登記管理，司法行政部門是律師事務所的業(yè)務主管單位，沒有登記管理權(quán)。
四、規(guī)范和拓展法律服務業(yè)的必要性和方法論
《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》施行前，司法行政部門對合作、合伙律師事務所進行登記管理是合理的，其他行政部門也是如此。民政部開展復查登記工作后，其他行政部門均不敢自己登記了，司法部以貫徹執(zhí)行《律師法》為理由繼續(xù)自己進行登記，理由是否充分呢？《律師法》第19條之規(guī)定，律師事務所經(jīng)省級以上司法行政部門審批后設(shè)立，沒有規(guī)定司法行政部門進行“登記”，如果《律師法》已明文許可司法行政部門進行登記，那么司法部沒有作出批復的必要，司法部所作批復是對《律師法》作出的擴大意義解釋，履行了全國人大常委會具有的法律解釋權(quán)，實為部委增設(shè)行政許可，不是符合而是違背《律師法》。中辦發(fā)[1996]22號文件明確規(guī)定“所有社會團體和民辦非企業(yè)單位，都必須依照有關(guān)法規(guī)辦理登記手續(xù)和接受年檢，不得以任何理由拒不登記或不接受年檢”。中辦發(fā)[1999]34號文件規(guī)定“除《社會團體登記管理條例》(國務院令第250號)明確規(guī)定可以免予登記的社會團體以外，所有民間組織都必須依法由民政部門統(tǒng)一登記，其他任何部門無權(quán)登記、頒發(fā)證書”。司法部所作批復顯然違背上述兩份中央文件。《律師法》在先，中央統(tǒng)一登記精神、國務院條例和民政部辦法均在后，前者與后三者存在一定的沖突，但不是完全對立的。如果司法部在民政部開展復查登記期間貫徹落實后三者，要求合作、合伙律師事務所經(jīng)省級以上司法行政部門審批設(shè)立后須經(jīng)省級以上民政部門進行登記，那么合作、合伙律師事務所定位不明的問題早就解決了。
合作、合伙律師事務所屬于“民辦非企業(yè)單位”，民辦非企業(yè)單位屬于“民間組織”大范疇，我國民間組織管理工作具有鮮明的政治性，凡是經(jīng)民政部門登記的民間組織，都是貫徹執(zhí)行中央統(tǒng)一登記精神的，凡是沒有進行民政登記的，就是沒有與黨中央、國務院保持高度一致，是違法的。司法部規(guī)定合作、合伙律師事務所不進行民政登記，就象規(guī)定律師結(jié)婚不進行民政登記一樣，十分荒唐，危害無窮，律師工傷保險問題只是冰山一角。司法行政部門非法進行登記并非法進行年檢，乘機收取巨額注冊費（或會員費），每年給每一位律師造成數(shù)千元的經(jīng)濟損失。2004年6月16日司法部長張福森發(fā)布新的《合伙律師事務所管理辦法》（司法部令第90號），“有10萬元人民幣以上資產(chǎn)”的條件已具備了民辦非企業(yè)法人條件，卻不具備民辦非企業(yè)法人資格，增加了合伙人的風險，“有3名以上合伙人”和“具有五年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)歷”等合伙條件遠遠高于民政部“二人以上”的規(guī)定，且不允許開辦個體律師事務所，高筑起律師開辦新所的障礙，以“規(guī)模”代替“規(guī)范”。我國律師執(zhí)業(yè)環(huán)境呈現(xiàn)出“三高一低”特點，即“高障礙”、“高稅費”、“高風險”和“低保障”。許多律師入不付出，不得不另謀職業(yè)，許多律師向當事人亂收費以維持收支平衡，造成不良社會影響。自從2000年司法部依法規(guī)避中央統(tǒng)一登記精神以來，全國律師管理工作誤入歧途，律師行業(yè)進入漫長的“冬季”，全國執(zhí)業(yè)律師人數(shù)一直維持在11萬多人，六年內(nèi)幾乎沒有增長，與經(jīng)濟快速發(fā)展不相適應。司法行政部門做了大量管理工作，對無權(quán)管的登記管理工作拒不移交民政部門，抓住不放，對有權(quán)管的業(yè)務管理工作交給律師協(xié)會，放下不抓，即不該管的管了，該管的沒有全力管，正如下列對聯(lián)所描述，“千規(guī)范，萬規(guī)范，無照經(jīng)營不規(guī)范；舊拓展，新拓展，非法登記丟拓展。”2004年、2005年和2006年，司法部先后三次發(fā)布《中國律師業(yè)發(fā)展政策報告》，均未承諾貫徹執(zhí)行中央統(tǒng)一登記精神和國務院條例，僅用于掩蓋律師管理政策偏差而已。因現(xiàn)行律師管理體制違背中央統(tǒng)一登記精神，違反了《律師法》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，造成律師事務所定位不明，管理混亂，發(fā)展遲緩，所以它具有“三偽”特征，即“偽政治”、“偽法治”和“偽科學”。
黨的“十六大”報告中提出“規(guī)范和拓展法律服務業(yè)”，律師行業(yè)是法律服務業(yè)的主要主體，是法律服務業(yè)規(guī)范和拓展的重點。民政部早已將“法律服務業(yè)”列為民辦非企業(yè)單位的第九類，敞著登記管理的大門。司法部只有貫徹落實中央統(tǒng)一登記精神、國務院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和民政部《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》，廢止《律師事務所登記管理辦法》等一系列規(guī)章，制定統(tǒng)一的《律師事務業(yè)務管理辦法》，建立“各級司法行政部門業(yè)務管理與同級民政部門登記管理相分離”的“兩分離”一級管理體制，在業(yè)務管理范疇內(nèi)建立“司法行政部門與律師協(xié)會管理相結(jié)合”的“兩結(jié)合”二級管理體制，推動《律師法》修改，解決法律與政策、行政法規(guī)相沖突問題，合作、合伙律師事務所才能正確地定位于民辦非企業(yè)單位，廣大律師才能受到《工傷保險條例》的保護，法律服務業(yè)才能迎來規(guī)范和拓展的春天。
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作者簡介：呂為錕，男，1964年6月出生，參加高考、成人高考和自學考試先后分別畢業(yè)于臨沂師專外語系、曲阜師范大學英語系和山東大學法律自學考試，1993年考取律師資格，1994年從事律師工作至今，現(xiàn)任山東名律律師事務所律師，擅長辦理經(jīng)濟糾紛、人身傷害賠償、勞動爭議和刑事辯護等律師業(yè)務，在省級以上雜志上發(fā)表論文三篇、自傳一篇，在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)表論文多篇，堅持“用律師從社會實踐中總結(jié)出來的法學理論變革中國”的學術(shù)理念。2000年8月曾被中共日照市委、日照市人民政府授予“日照市專業(yè)技術(shù)拔尖人才”榮譽稱號。
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