[ 谷遼海 ]——(2006-7-5) / 已閱12716次
沒有不受約束的特殊群體
-----全國政府采購論文評(píng)析（三）
來源于：
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北京市遼海律師事務(wù)所
我國各級(jí)財(cái)政部門是政府采購貨物、工程和服務(wù)的法定監(jiān)督管理部門。《誰來監(jiān)督監(jiān)督者》是一篇揭露政府采購監(jiān)管部門在實(shí)際工作中濫用公共權(quán)力的分析文章，是一篇實(shí)踐性較強(qiáng)的警示性議論文。從文章內(nèi)容來看，論文作者身處政府采購第一線，對(duì)于監(jiān)督者所存在的不受約束的行政職權(quán)耳濡目染。對(duì)此，論文作者將各級(jí)財(cái)政部門在實(shí)踐中所存在的形形色色權(quán)力、不規(guī)范的權(quán)力運(yùn)作情況分別進(jìn)行了例舉和剖析，闡述了監(jiān)督者擁有數(shù)種正位與越位的權(quán)力，越位與錯(cuò)位的權(quán)力，分析了權(quán)力與利益結(jié)合的情況。作者引用了民間形象比喻：“公章拴在褲腰帶上”。經(jīng)過生動(dòng)論述后，作者提出了振聾發(fā)聵的呼吁：誰來監(jiān)督監(jiān)督者？在論文的第三部分，作者提出了限制監(jiān)督者權(quán)力的具體建議。以下我們分三個(gè)部分，對(duì)作者在文章中所要說明的問題及其精華逐一進(jìn)行些分析。
一、監(jiān)督者在實(shí)踐中所擁有的權(quán)力
《誰來監(jiān)督監(jiān)督者》一文的第一部分即監(jiān)督者擁有的權(quán)力，作者根據(jù)自己的了解和觀察，依據(jù)所掌握的論據(jù)材料，對(duì)監(jiān)督者在實(shí)踐中所擁有的權(quán)力分別進(jìn)行了例舉和解剖，作者認(rèn)為，監(jiān)督者擁有的權(quán)力主要有：1、簽章簽字報(bào)銷權(quán)。2、處罰權(quán)。3、考核權(quán)。4、現(xiàn)場監(jiān)督權(quán)。5、考察權(quán)。6、評(píng)委庫建立與管理權(quán)。7、定點(diǎn)采購與協(xié)議供貨單位確定權(quán)與管理權(quán)。8、制定政策法規(guī)、政府集中采購目錄權(quán)。9、采購計(jì)劃下達(dá)、采購方式確定與修改權(quán)。10、備案權(quán)。11、投訴處置權(quán)。針對(duì)前述的11項(xiàng)權(quán)力（有些屬于權(quán)利）中的內(nèi)涵和外延，作者分別在論文中進(jìn)行了一些分析和解說。看完這些論述，正如作者所言，筆者的確是有些驚訝。有些行政職權(quán)是屬于法律明確賦予的，有些是屬于私自濫設(shè)的。在這些權(quán)力或權(quán)利中，有的專業(yè)性和業(yè)務(wù)性都很強(qiáng)，應(yīng)該屬于政府采購中心行使，監(jiān)督部門是無權(quán)獨(dú)攬的。
在簽章簽字報(bào)銷權(quán)這一項(xiàng)中，作者指出這是一項(xiàng)很大的權(quán)力，多簽少簽發(fā)票與定點(diǎn)單位利益有直接關(guān)系。作者說，這項(xiàng)權(quán)力涵蓋采購項(xiàng)目付款審結(jié)與財(cái)務(wù)報(bào)銷時(shí)的簽字權(quán)，是控制政府采購規(guī)范支出的最后一道關(guān)口，也是最重要的關(guān)口之一，同時(shí)可能是尋租行為最容易發(fā)生的地方。一旦審核簽字權(quán)集中在一個(gè)人手中，會(huì)有許多弊端，汽車保險(xiǎn)費(fèi)用審核，汽車維修中的諸多貓膩，報(bào)帳時(shí)沒有采購中心出具的付款申請(qǐng)以及采購人出具的采購合同，將有可能蛻化成腐敗溫床。更為嚴(yán)重的是，某些單位未進(jìn)入政府采購，無法報(bào)帳時(shí)會(huì)通過領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，經(jīng)辦人員有時(shí)也迫于領(lǐng)導(dǎo)壓力，或者有意尋租，最終簽字蓋章，致使大量的自行采購行為得以順利完成最后手續(xù)，逍遙法外，揚(yáng)長而去。會(huì)計(jì)核算中心假如只見有采購辦簽字蓋章的發(fā)票一律放行，那么將可能有許多自行購買的項(xiàng)目逃避處罰，通過關(guān)系與權(quán)力尋租擾亂政府采購市場。作者所談的這些情況帶有普遍性，筆者也曾不少聽到采購中心介紹的類似情況。這是亟待引起有關(guān)部門重視的問題。
在定點(diǎn)采購與協(xié)議供貨單位確定權(quán)與管理權(quán)這一項(xiàng)中，作者分析道：目前有一部分采購管理部門把持著定點(diǎn)采購與協(xié)議供貨單位的中標(biāo)確定權(quán)，采購中心只有組織制作標(biāo)書、確定評(píng)分辦法、邀請(qǐng)推選中標(biāo)候選人的權(quán)力，而中標(biāo)單位的決定權(quán)在管理部門，甚至一提到管理事務(wù)監(jiān)管部門就來了條件反射，一并攬入自己懷中。諸如對(duì)定點(diǎn)與協(xié)議供貨單位日常事務(wù)性管理、票據(jù)簽章、報(bào)表匯總、履約檢查。根本沒有考慮這些具體業(yè)務(wù)工作應(yīng)該由采購中心來授理，監(jiān)管者既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，或者監(jiān)督機(jī)關(guān)雖然當(dāng)起了裁判員，卻沒有裁判的對(duì)象，實(shí)際工作時(shí)自己裁判自己。筆者非常贊同作者觀點(diǎn)，因?yàn)轭愃茊栴}在其它省市財(cái)政監(jiān)管部門也同樣存在。
二、監(jiān)督者濫用公共權(quán)力的實(shí)際情況
這是論文《誰來監(jiān)督監(jiān)督者》第二部分的內(nèi)容，即監(jiān)管者權(quán)力運(yùn)作現(xiàn)狀。論文作者結(jié)合第一部分的剖析，進(jìn)一步對(duì)各級(jí)財(cái)政部門在實(shí)踐工作中權(quán)力濫用的情況進(jìn)行了例舉和論述：第一，借手中擁有的權(quán)力，大搞尋租謀利行為。第二，仗勢壓人，插手具體業(yè)務(wù)工作，使用雙重標(biāo)準(zhǔn)，干擾集中采購機(jī)構(gòu)正常工作。第三，對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)的發(fā)展不聞不問，放手讓采購中心隨心所欲，監(jiān)管不力或監(jiān)管缺位、失位。第四，刻意回避政府采購工作機(jī)制與環(huán)境不暢等問題，明哲保身，行政不作為泛濫成災(zāi)。
作者對(duì)第二部分的闡述，筆者也有同感的內(nèi)容是：對(duì)占財(cái)政支出80%以上的工程招標(biāo)失去監(jiān)督權(quán)；招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)搶占政府采購份額；采購人有選擇地委托屬于集中采購目錄內(nèi)的通用項(xiàng)目給社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)；采購人刻意逃避公開招標(biāo)并用領(lǐng)導(dǎo)批示形式追求自我購買；采管不分現(xiàn)象還在一定范圍存在；集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置未得財(cái)政撥款，生存艱難，環(huán)境惡化，有被弱化和邊緣化的趨勢；工程招標(biāo)尚未納入政府采購有效范圍。這些問題很大程度上與監(jiān)管部門的行政不作為有關(guān)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政作為缺乏激勵(lì)與動(dòng)力機(jī)制，按照市場經(jīng)濟(jì)原理，監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，而集中采購機(jī)構(gòu)可以通過收取一定比例的中標(biāo)服務(wù)費(fèi)獲得經(jīng)濟(jì)利益，這種利益上的不對(duì)稱會(huì)使得行政行為的驅(qū)動(dòng)力不足，經(jīng)濟(jì)利益上的不對(duì)等心理膨脹的結(jié)果，使得監(jiān)督機(jī)構(gòu)有可能放棄神圣的監(jiān)管使命。更深層次的原因還在于監(jiān)管部門缺乏平級(jí)或上一層的有效監(jiān)督，僅僅憑借行風(fēng)評(píng)議風(fēng)險(xiǎn)、年終考核權(quán)重，或者走馬燈輪換的領(lǐng)導(dǎo)政績上的追求等因素，沒有制度上的約束力。
作者提出的系列問題的確令人深思：財(cái)政部門負(fù)有法定的監(jiān)督職責(zé)，對(duì)所存在的問題不積極地履行監(jiān)督義務(wù)，這也是行政法上濫用職權(quán)的一種表現(xiàn)形式，應(yīng)該受到有關(guān)部門的監(jiān)督。當(dāng)然，立法必須明確這個(gè)有關(guān)部門究竟應(yīng)該屬于誰。現(xiàn)行法律賦予同級(jí)財(cái)政部門的監(jiān)督職權(quán)，實(shí)際上作為與眾多采購人平級(jí)單位的財(cái)政部門根本就無法有效地行使主管權(quán)。由此，我們應(yīng)該反思立法所存在的缺陷。
三、限制監(jiān)督者權(quán)力的具體建議
《誰來監(jiān)督監(jiān)督者》一文的第三部分即對(duì)監(jiān)管者加強(qiáng)監(jiān)督的措施。這是作者在分析和論述前面兩部分的基礎(chǔ)上所提出來的六條建議：一是采管分離到位，職權(quán)清晰。二是紀(jì)委監(jiān)察局要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督者廉政情況的監(jiān)督檢查力度，嚴(yán)格追究監(jiān)督者相關(guān)責(zé)任。三是尋求制度上的保障。四是監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)部要相互制約、相互監(jiān)督。五是以投訴行為作為監(jiān)督監(jiān)督者的有力武器。六是努力構(gòu)建監(jiān)督權(quán)行使的平臺(tái)與對(duì)象。
作者認(rèn)為，在目前沒有更好的對(duì)監(jiān)督者不良行為進(jìn)行有效監(jiān)督的情況下，或者說不能再設(shè)立一個(gè)專門的對(duì)監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行再監(jiān)督的現(xiàn)狀下，只能通過相關(guān)部門的權(quán)責(zé)明確分離，內(nèi)部崗位設(shè)置，制度保障來加強(qiáng)相互監(jiān)督。監(jiān)督與被監(jiān)督其實(shí)與是一把雙刃劍，一句話權(quán)力就是責(zé)任，權(quán)力使用得好能夠正常行使法律賦予的神圣職責(zé)，使用得不好，將會(huì)擾亂監(jiān)督市場，破壞工作環(huán)境，那就得接受別人的監(jiān)督，損害監(jiān)督者的形象與權(quán)威，在這種情況下，被監(jiān)督者完全可以站出來對(duì)監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)指出其不正確地方，共同鑄造政府采購的宏偉大業(yè)。作者提出的對(duì)監(jiān)管者加強(qiáng)監(jiān)督的最后一條措施給人印象深刻：抽象的監(jiān)督權(quán)是不存在的，要監(jiān)督必須通過一個(gè)媒介或平臺(tái)才能進(jìn)行，集中采購機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、采購人其實(shí)都是監(jiān)督權(quán)行使的平臺(tái)與對(duì)象。
在閱讀《誰來監(jiān)督監(jiān)督者》一文之前，可能許多人并不知曉財(cái)政部門在政府采購活動(dòng)中究竟擁有多大權(quán)力，正如作者所言：社會(huì)各界似乎過于把眼光盯在集中采購執(zhí)行部門的規(guī)范性方面了，而對(duì)監(jiān)管者行為是否違法缺乏足夠警惕，由于監(jiān)督者的行為是隱性的，投訴案件往往都集中在采購中心身上，很少有針對(duì)政府采購監(jiān)管理部門的，而采購中心的申訴權(quán)聲音又那么的微弱，甚至起不到任何作用。對(duì)此，筆者曾經(jīng)在許多政府采購論文中對(duì)財(cái)政部門和采購人的權(quán)力指出過質(zhì)疑，而對(duì)我國各級(jí)政府采購中心所處境況深表擔(dān)憂。眾所周知，任何制度必須具備規(guī)范性、可預(yù)見性和強(qiáng)制性，從而才能引導(dǎo)、制約人們的行為，使其按照法律、制度事先設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求行為或不行為。我國現(xiàn)行的制度建設(shè)很不合理，對(duì)財(cái)政部門、采購人、采購中心、招標(biāo)公司、供應(yīng)商等各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)的設(shè)置是非常不對(duì)等的，政府采購中心受到約束和限制的條款最多，采購人和監(jiān)管部門承擔(dān)的義務(wù)最少。在權(quán)力與義務(wù)不對(duì)稱的情況下，法律的天平自然會(huì)發(fā)生傾斜。因此，《誰來監(jiān)督監(jiān)督者》所反映的問題非常具有現(xiàn)實(shí)意義，為今后立法的完善提供了可資借鑒的范本。
點(diǎn)評(píng)作者：谷遼海
2006年6月18日星期日于北京寓所
