[ 袁國順 ]——(2001-9-14) / 已閱11188次
關于《科學技術進步法》調整范圍和調整方法的思考
袁國順 袁曉苗 李 偉
《 科學技術進步法》施行8年來，對于促進科技進步和創新，推動科學技術為經濟建設和社會發展服務，發揮了重要作用。近10年來，科技革命迅猛發展，知識經濟初見端倪，社會的科技化和科技的社會化日益明顯，深刻改變著人們的價值觀念和價值取向。重新審視《科學技術進步法》，感到原有的調整范圍過小，調整方法單一，不能適應科技的社會化需要，的確有修改完善之必要。
一、《科學技術進步法》調整范圍過小不能適應當前形勢的需要。當前，科學技術早已覆蓋經濟和社會生活的各個方面，科技法律關系主體不僅應有公民，而且應有機構和組織，甚至應有國家；不僅應有企業和科研單位，而且應有各級政府職能部門；不僅應有政府科技管理部門，而且應有政府財政、稅務、人事、教育等部門……
首先，各級政府應納入《科學技術進步法》的 調整范圍。《憲法》和《組織法》賦予了各級政府經濟和科技管理的職責。江澤民總書記強調，各級黨政一把手都要親自抓 第一生產力。朱熔基總理莊嚴宣布，科教興國是本屆政府的最大任務。社會主義的根本任務是發展生產力，在科學技術已成為經濟和社會發展的決定性因素的情況下，各級政府是實施科教興國戰略的主體，擔負著推進科技進步和創新的任務。同時，國家行政組織雖然是行政主體的主要承擔者，但這一特點并不妨礙它們在一定條件下成為行政相對人，因此《科學技術進步法》應明確各級政府在科技方面的權利和義務，以及應 承擔的法律責任。而《科學技術進步法》在有關科技投入和科技獎勵的條款中沒有提到地方各級人民政府。
其次，政府有關職能部門應納入《科學技術進步法》的 調整范圍。科技工作涉及經濟和社會生活的各個方面，科技興工、科技興農、科技興貿、科技強軍、科技興社會發展……有關行業主管部門必須發揮科技進步的動力作用，這就需要在《科學技術進步法》中明確相關職能部門在科技方面的權利和義務；科技工作離不開資金、人才和環境等方面的必要條件，各級財政的投入力度，國稅、地稅的優惠政策落實力度，人事、勞動、教育等部門的人才開發及政策兌現 程度，工商、技術監督、電力、電信、城建等部門的服務環境……都對科技工作產生直接或間接的影響，因此，需要在《科學技術進步法》
中規范其權利、義務和法律責任。
第三，《 科學技術進步法》應把國有企業納入調整范圍。中國特色的社會主義的科技法律必須從國情出發：國有經濟是國民經濟中的主導力量；國家堅持公有制為主體，保障國有經濟的鞏固和發展；國家作為國有企業的所有權人，有權要求其資產不流失且為增強綜合國力作貢獻，有權要求其在世界科技領域爭得一席之地。因此，負有國有資產保值增值責任的國有企業必須承擔相應的科技方面的權利和義務；尤其是負有國家安全（經濟安全、國防安全等）責任的國有企業更需要明確其在科技方面的權利和義務，并規定其應承擔的法律責任。《 科學技術進步法》沒有把國有企業單 列似乎不妥。
第四，高新技術企業和享受各種計劃的企事業單位應納入《科學技術進步法》的調整范圍。權利和義務是對等的，享受稅收優惠、科技計劃優惠的高新技術企業應當履行其職責，目前沒有任何法律約束不行。如果在《科學技術進步法》中規范其行為，就可以用法律手段促進高新技術產業發展。作為政府各種無償資金（包括貸款貼息）投入的受益者——享受各種計劃的企事業單位應承擔一定的法律責任，從而保證政府的科技投入發揮應有的效用。也許有人認為，這些問題通過簽訂科技行政合同的辦法可以解決。孰不知，科技行政合同靠法律保障才能履行，下面將專門述及。
二、《科學技術進步法》的調整方法不能適應科技發展的需要。
法律的調整方法是指 實施法律制裁的方法和確定法律關系主體不同地位、權利義務的方法，包括確定權利義務的方式、方法，權利和義務的確定性程度和權利主體的自主性程度，法律關系主體的地位和性質，法律事實的選擇，保障權利的手段和途徑等。以此來衡量科技法律的調整方法，我們認為有以下問題值得 商榷。
一是沒有明確各法律關系主體的地位、權利和義務。表現在權利方面，沒有明確國家、地方各級人民政府、企業在科技進步方面的地位和性質。在義務方面，沒有確定地方各級人民政府、企業（指國有企業、高新技術企業）在科技投入方面的義務，亦沒有確定其履行科技投入義務的方式方法 —— 包括不履行義務的法律后果；對國家在科技經費投入的義務確定上也不明確，僅有相對數要求，無基數和絕對數要求，以至成為一個沒法衡量的義務規范。
二是《科學技術進步法》在法律后果的設定上不全面。任何一種法律規范的行為模式，尤其是應為模式和 勿為模式，都應該有其相應的違法后果的規定。否則，法律規則就是不完整的，是模糊不清的，最終將使人們無所適從。《科學技術進步法》中雖然有各級人民政府和企業事業組織在科技人才方面的應為行為模式要求，但是沒有相應的違法后果的規定；雖然有國家財政在科技投入方面的應為行為模式要求，但是沒有相應的違法后果的規定；雖然有國務院有關行政部門和地方各級人民政府關于科技信息方面的應為模式要求，但是沒有相應的違法后果的規定。
三是《科學技術進步法》的法律制裁手段單一。我們不妨舉個例子：《科學技術進步法》第五十七條 規定：“ 違反國家財政制度、財務制度，挪用、克扣、截留國家財政用于科技進步的經費的，由上級機關責令限期歸還被挪用、克扣、截留的經費，情節嚴重的，由上級機關或者所在單位對直接責任人員給予行政處分。”試想，某級地方政府或者政府財政部門違反此規定，誰來處理？如何處理？迄今為止，全國還沒有發生一起上級政府糾正下級政府、上級財政部門糾正下級財政部門不落實科技三項費的案例，而全國科技三項費不到位的縣（市）為數不少。這說明《科學技術進步法》由于法律制裁手段單一而不具有操作性。
¨ 科技進步對于國家、機構和組織、公民（自然人）來說，其利益是有差別的。因為科技進步關系到國家的綜合國力、科技競爭力和國防安全等全局的長遠性的根本利益，涉及到人才、資金、創新環境等棘手問題。在中國現有的干部體制下，不少地方政府官員更關心地方利益和眼前利益；在中國現有的經濟體制下，企業法人代表和企業利益、國家利益存在著不一致性，從而導致在科技進步方面行動的不一致性。因此，推進科技進步只靠教育、激勵和指導是不夠的，還要靠國家強制力才能保證實施；又由于科技法律關系主體不履行義務的許多行為不屬于刑法、民法調節，所以《科學技術進步法》應明確違法的行政責任，制定行政制裁的辦法。
《科學技術進步法》之所以需要行政制裁手段 來保證實施，還在于科技行政合同管理離不開行政制裁手段。對于享受各級政府各種科技計劃的企業事業組織，采取科技行政合同的辦法是現代行政管理中重要的方式；而要保證合同的履行，必須賦予 科技行政機關監督權和制裁權。
總之，有關《科學技術進步法》的調整范圍和調整方法問題應當引起科技和法學界的關注，探討完善的辦法和途徑。
袁國順 湖北省襄樊市科委 441021 0710-3511223
袁曉苗 湖北省襄樊市 441021 0710-3536799
李偉 湖北省襄樊市高新技術開發區管委會 441000 0710-3536533
