[ 錢杰樓 ]——(2006-7-16) / 已閱25736次
論知情權和國家工作人員
隱私權之間的沖突
前 言
現代社會，權利與權利的沖突是一個普遍的現象。隱私權與知情權作為基本的人權，二者在現代法治社會的沖突從未間斷。國家工作人員作為自然人，其隱私權當受到法律的保護，但另一方面，國家官員的某些個人生活已成為政治生活的一部分，他們的那些可能影響到政治和公共利益的私人信息理應為公眾所知悉。這就存在有公眾知政權與國家官員隱私權之間的沖突。
一、由一個案例所引出
原告：嚴孝奎 被告：劉浩巖
1991年11月29日，甘肅省煤炭總公司在靖遠礦務局供應處召開黨風廉政建設座談會，劉浩巖未經通知自行到會，除反映了其他問題外，還公開的說：“我們的局長嚴孝奎嫖風浪蕩是礦區有名的。有個叫某某的女的，從化工廠調到地測處。嚴局長到她家帶著招待所的廚子，拿著海參魷魚，這樣做黨風何在，廉政何在？等等。”對此原告便稱：“1991年11月29日，劉浩巖未經組織指派，自行參加黨風廉正座談會，并借機給上級提意見之機,捏造事實，侮辱，誹謗原告.給礦物局造成惡劣影響，并侵害了原告的名譽權。因此要求法院判令被告劉浩巖停止侵害，消除影響，并承擔訴訟費用。”
對本案研究旨在分清知情權和隱私權的關系，這對范疇在現代社會中非常常見，也經常發生沖突，對本案的研究可認清發生沖突的原因。可進一步解決沖突.知情權是對自己之外的信息進行了解的權利，保障權利人在一定的范圍內對其信息空間進行介入，獲取有關信息，從權利的主體角度來看，知情權具有外向性和開放性。隱私權是個人對有關自己私生活秘密進行控制的權利。在一定的界限內防止他人的侵入，并對非法侵入者進行制止或制裁。可見，從權利的主體角度來看隱私權具有自控性和保守性。這樣如果知情權和隱私權的主體是同 一人時，則其既能對自己的秘密信息加以了解保有，又可以了解自身之外的信息.就可以達到信息的最大化，完滿自己的精神利益。但是一旦知情的主體和隱私權的主體發生分離，則出現知情主體為了滿足知情權，在對自己之外的信息空間介入的過程中，獲取了他人不愿意公開的信息。此時，知情權人就可能侵犯了隱私權人的利益，就會產生知情權與隱私權之間的沖突。就如本案中的被告劉巖浩在對自己以外的信息加以了解外還對原告的秘密進行了了解，侵害了原告的隱私，引起了雙方的矛盾,使沖突更加明顯。
二、對知情權與隱私權的初步理解
筆者認為：隱私權和知情權的沖突主要表現在隱私權和知政權之間的沖突及隱私權和個人信息知情權的沖突。簡而言之就是國家工作人員的隱私和社會大眾知政權之間的矛盾，下面筆者就從國家工作人員的隱私權同公民知政之間的沖突權進行評析。首先我們應該明白和弄清知情權和隱私權的性質和內容，才能更準確找到權利兩主體發生矛盾和沖突的根本原因，才能更準確的化解沖突，保護權利兩主體各自的利益，有利于法院更及時的解決糾紛，維護社會穩定和團結。
(一)知情權的性質和內容
有學者認為,知情權是一種公法上的權利，是一種政治和社會權利。也有學者認為知情權既有公法權利的屬性，但是也有民事權利的屬性。特別是對個人信息的知情權，是公民作為民事權利主體所必須享有的人格權的一部分。筆者認為知情權既有公法權利的屬性，也有民事權利的屬性。首先，在國外，知情權作為公法上的權利而存在的。例如美國的《情報自由法》和德國的基本法都規定任何人都有從一般情報來源獲取情報而不受自由限制。這是知情權作為憲法上的權利。其次，知情權又是一種對社會信息的、個人信息了解的一種權利，屬于民事權利的屬性。我國公民享有對國家工作人員和國家事務的知情權。從法律的調整范圍而言，這屬于憲法和行政法予以規定的內容。
在西方資本主義國家，知情權在法律上與信息公開制度相連，知情權的內容主要就是公民享有了解國家政務信息的權利，也是一種知悉政務的權利，范圍比較狹窄。在我國法律沒有明顯規定知情權，根據筆者總結，知情權的主要內容有以下幾個方面：（1）知政權，是指公民依法享有的知道國家事務的權利。國家機關及其工作人員有依法向公民以及社會公開自己活動的義務。（2）社會知情權，是指公民有權知道社會所發生的，他所感興趣的問題和情況，有權了解社會的發展和變化。（3）對個人信息的了解權是指公民對有關自己的各方面的情況的了解權，如自己的出生時間、地點、親生父母等。（4）法人知情權，是指法人在不妨礙他人利益和社會的情況下，有權獲得一切對它有用的信息。其中包括法人機構對其內部成員的有關情況知悉以及法人要求加入其組織的人主要情況的知悉。（5）法定的知情權，是指司法機關為偵查案件、審判案件收集證據而享有的了解案件有關情況的權利。司法機關行使國家賦予的特有的公共權力，在偵查和審判的過程中了解有關案情，則屬于國家行政權力。司法權力的體現是權力而不是權利，所以不宜納入知情權的范圍。
（二）隱私權的性質和特征
隱私權是自然人享有對其個人與公共利益無關的信息、私人活動和私有領域進行支配的一種人格權。其特征有：（1）隱私權的主體指的是公民即自然人。隱私權是公民個人的權利，并不包括法人，尤其是企業法人，企業法人的秘密實際上就是商業秘密。商業秘密不具有隱私所具有的公共利益、群體利益無關的本質屬性。如果讓這些法人也享有隱私權，就有可能使他們在法律上找到根據，拒絕人民群眾的監督、質詢，不利于民主建設和廉正建設。（2）隱私的客體包括私人活動、個人信息和個人領域，私人活動是一切個人的與公共利益無關的活動。如日常生活、社會交往、夫妻的兩性生活、婚外戀和婚外性活動。個人信息也稱個人情報資料、個人咨訊，包括所有的個人情況。比如身高、體重、財產情況、婚戀情況和住所。（3）隱私權的保護范圍受到公共利益的限制，當隱私與公共利益發生沖突時，應當以公共利益的要求進行調整。因此，隱私權所保護的范圍應當是與公共利益無關的個人情報、資料。
只有準確的劃分知情權與隱私權的界限，有利于減少兩者之間的沖突。但筆者認為：不管將知情權和隱私權的界限如何細分，但兩者之間的沖突還會不斷發生。在當今社會，兩者之間的沖突也欲演欲烈。這種沖突主要體現在國家工作人員的知情和人民大眾的知政權，要正確的看待這種矛盾，并且從沖突的主體角度出發，對這種引起沖突的原因進行論述。
三、國家工作人員的隱私和社會知政權之間的沖突
（一）兩者之間的沖突的原因
要談官員得知政權，就離不開公眾得知政權。知政權是指公民依法享有知道國家活動，了解國家事務的權利。國家機關及其工作人員有依法向公民和社會公眾公開自己活動的義務。知政權是知情權中最重要的一項權利。根據知政權，作為社會主體的公眾有權了解政府官員，尤其是政府高級官員的出生、年齡、學歷、經歷、道德、能力等情況。而政府官員，尤其是高級官員，他們首先應是社會生活中道德的模范遵守者，對一般公民起表率作用。但一些行為背景不佳、或財產來歷不明、品行不端的政府官員有希望借隱私權來隱瞞其身上的污點。這時候發，就會產生知政權與官員隱私權之間的矛盾與沖突。 筆者認為，公民知政權于國家官員隱私權之間的沖突，在表面上是權利之間的沖突，而在實質上是權利與權力之間的沖突。或者說，它表現為兩種司法或民法主體的利益沖突，而在沖突的背后蘊含著公民的民主權利和國家官員的公共權力之間的沖突。
第一，從沖突的一方，即公眾的知政權來看，這是一種根本的民主權利。所謂民主政治，簡言之，就是同意的政治，治者的統治必須建立在被治者的同意之上。在公共論壇上形成的主流意愿應當是由多數公民基于正確的信息而形成的意愿匯集成的，民主政治意味著，一屆政府或官員的命運應當最終決定于這種主流意愿。明智的同一是建立在信息充分基礎之上的，只有足夠的信息——不僅包括社會問題的信息，而且包括官員的行為、品質、發展歷程等私人信息——才能保障做出準確、明智的判斷。另外，雖然權力的合理性在于它來源于公眾的授權，國家權力是為公眾服務的，但是國家權力一旦形成和被掌握之后，就很可能異化為民眾利益的對立物。因此國家權力和行使權力的國家官員需要接受公眾的監督和制約，否則受損的職能使公眾的利益。而對官員進行監督的前提是要了解官員的個人信息，權利的形勢和運作等基本情況。這是公眾知政權的主要內容。公眾知政權是公民享有的民主權利中最基礎的權利。
第二，從沖突的另一方，即國家官員的隱私權來看。國家官員的角色具有雙重性。在一些情況下，國家官員是公共權力的行使者，以政府機構的名義行使或活動，他的行為是公共權力的行使行為。但是在其它一些情況下，國家官員以自己名義行為的，這些行為是對其作為一般公民所享有的自身權利的行使行為。在一般情況下，公共權力的行使行為和自身權利的行使行為是基本上可以劃分開來的。從利益的角度而言，官員的行為可以分為公益行為和私益行為，公共權利的行使所維護和促進的是公共利益，自身權利的行使所維護和促進的是私人利益。但這兩種行為是相互聯系的，官員的公益行為也可以促進私人利益的實現，最簡單的一個例子就是官員由于擔任公職，從事公益行為而能夠獲得薪金。國家官員隱私權的復雜性就在于，他們的隱私既存在于其公權利的行使過程中，又存在于自身權利的行使中。
問題比較明顯的是，國家官員以官員的身份行事時，他是國家公權力的化身。在這些行為當中所發生的任何事情，包括合法的與非法的，正面的與反面的，不管官員本人是否愿意將其披露出去，都應該可以被公眾所知悉。官員的這些與共權力行使直接向聯系的隱私，已經徹底變性，本質上已經不是民法所要保護的隱私了。因此，盡管表面上還表現為公眾知政權與官員隱私權之間的沖突，但這種沖突的本質可以恰當的理解為公民的民主權力與公共權力之間的沖突。
問題不甚明顯的是，對官員的與其公共權力沒有直接關系的私人領域中的隱私予以披露所引起的公民知政權與官員隱私權之間的沖突能否被看作是權利與權力之間的沖突。例如，披露官員在某次私人交往中貪圖便宜、在家庭和婚姻關系上有過不誠實行為。對這些隱私的披露所引起的糾紛是否可以看作是權利與權力之間的沖突，關鍵在于這些行為是否與被披露者的公職的適應性有著直接或較為密切的聯系。可以認為，體現在公共權力行使行為中的品質和體現在自身權利行使行為中的品質在大多數情況下是一致的。一個人如果在私人事務方面處理他人錢財是不夠誠實，這一事實對于決定它是否具備掌握公共財政的適應性顯然具有重要意義。一個在私生活方面貪財而自私的人同樣可能在公共行為中體現這種個性；在兩性關系上不檢點的人可能無法全心身的投入公共事務，而且有可能動用公共權力來為他的放縱生活創造條件或用公共財政來支付這方面的費用。所以，一個官員的私人品性和信息經常具有公共意義，其私人領域中的信息所反映出來的私人品德可能影響公共權利的行使。
（二）國家工作人員隱私的范圍
國家機關是組織體，其沒有隱私權自然也就沒有知情權和隱私權之間的沖突。國家工作人員作為自然人，應當享有隱私，這是毫無疑問的，但國家工作人員又與一般的社會公眾不同，因為他們富有管理國家事務的職責，必須具有良好的品行、杰出的才干、健康的身體，才能合乎職責的要求。為了對國家工作人員加以合理的選拔，也為了使國家事務得到更合理的管理，人民必須對國家工作人員這些私人信息得以了解，以監督國家工作人員與政務有關的活動，并行使選舉與罷免權。那么我們應該仔細的劃分國家工作人員的隱私范圍。必須考慮以下幾個因素：
第一、國家工作人員與普通公民的區別。對于一般社會公眾而言，自己的出生、家庭狀況、學歷、健康狀況、財產狀況等均是個人信息，而且在一般的情況下與社會公共利益無關，都是個人隱私。但對國家工作人員而言，他們對于國家公共事務有管理等特別的責任。這些個人情況已經成為其是否能恰當履行職責的注釋，已經不是單純的個人信息，而且與公共利益或國家活動有關。例如在國外有陽光法，即要求政府官員公布自己財產情況的法律，而其他個人的財產秘密信息卻受到法律的保護，不能隨意公開。政府官員特別是高級官員，是政治國家的“政治動物”其最高利益是為‘公’服務，不能為‘私’去奮斗，這是市民社會與一般成員的本質區別。正如恩格斯在與彼得•拉普羅夫論戰中精辟指出的：“個人隱私應受到法律保護，但跟人隱私甚至陰私與重要的公共利益——政治生活發生聯系的時候，個人隱私就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分，它不再受意思的保護，它應成為歷史記載和新聞報道不可回避的內容。”因此，政府官員的許多隱私擺脫了個人的影子，成為國家政治生活和公共利益的必要組成部分，必須為社會公眾所了解，成為知政權的客體，可以說，官員的級別越高，其與國家利益和公共利益聯系就越緊密，官員的隱私范圍就越小，即所謂的人們常說的“官員無隱私”。
第二、民主法制社會的一般要求，在任何以往的奴隸社會和封建社會，都是沒有民主和法制的社會，奴隸和農奴都沒有了解奴隸主和封建主活動的權利，但無論是建立在“社會契約”之上的資本主義國家，還是建立在“全心全意為人民服務”理念之上的社會主義國家，都是以建立民主法制國家為目標。例如我國在近幾年前，以江澤民同志為核心的黨中央，就提出要把我國建成一個社會主義法制國家，而民主是我國一直追求的價值目標。又如老牌資本主義國家則標榜是自由民主的國家。所謂民主，就是國家事務不是由少數幾個人進行決斷，而是一般社會公眾能介入進去，并由代表大多數人利益的代表共同決策。所謂法制，就是要求依法辦事，包括國家工作人員應按照法律的規定進行活動，而不能隨意逾越人民的意志。人民在國家中處于核心地位，他們有權對國家機關以及國家工作人員的活動進行監督。要求國家工作人員能盡職盡責，能廉潔奉公，要求國家機關的政務公開化，增加透明性，這就是民主法制的基本要求。不難看出，了解國家工作人員的有關信息，是人民進行監督的首要前提，這也是知情權在民主法制中的重要意義所在。我國近幾年來，在對一定職務的國家工作人員進行任命時，首先進行“公示”，即將學歷、健康情況、任職經歷、廉潔情況等信息，通過新聞傳媒或其他途徑向社會公眾進行公布，以便民眾提出意見，如在指定期限內，有人認為該國家工作人員所欲任命的職務，并提出確切的證據，則該官員就有可能不被任命。顯然這種做法可以滿足人民知情權的要求，也是人民參與國家工作人員的任命、監督國家機關活動的途徑。而對于普通的社會公眾，就沒有民主法制的社會要求，其自己的個人信息不用公開，也不用公示，屬于私人秘密，這就是普通公眾與國家工作人員的區別所在。從這點看，普通公眾的個人秘密信息多于國家工作人員。
第三、國家工作人員的利益獲得，雖然國家工作人員的最高價值目標在于為“公”而奉獻，并因此而失去了很多的利益（如隱私范圍受到很大的限制），但其他方面有很大的利益獲得。總結為以下幾個方面（1）社會的普遍尊重。（2）理想和抱負的實現。（3）成就感。（4）物質待遇優厚。因此雖然國家工作人員在隱私權受到很大的限制，但其在其他方面獲得較大的利益，足以達成利益平衡，對其而言仍不失公平。
綜合考慮以上三個因素可以看出，只要國家工作人員的個人信息與國家政治生活以及社會公共利益有關就不能賦予其隱私權，而應成為知政權的對象。具體來說，對國家工作人員的隱私知情包括以下幾個因素：第一，未經其本人事先同意，可以公開其年齡、學歷、履歷等個人基本情況。對于一般公民而言，這些個人信息如果他不愿以公開，則應作為隱私受到法律的保護。但對于國家官員來說，這些信息的公開使公眾了解官員，進而判斷其是否適合所任公職的前提，它是公眾知政權所要求的最基本的內容。第二，國家官員個人道德操守方面的隱私可以公開。這一點很重要。一個在生活中道德品質不高尚的人，很難讓公眾相信其適合擔任某項公職。第三，對國家官員的財產狀況、經濟收入及其來源可以公開。官員的財產狀況往往是公眾關注的焦點之一，而且對官員財產的公開有利于防止官員腐敗行為的發生，有利于獲取公眾的信任。官員可以取得高收入，但必須進行財產的登記和申報，并說明其財產的合法來源。第四，國家官員在公共場所和公務活動中，無條件的接受公眾和新聞界的監督。這些情況下，官員的行為不僅僅是其個人事務，更多意義上甚至包括官員本身都是屬于社會公眾的。這些行為理應有充分的透明度，隨時讓社會公眾能知悉相關的真實情況。
（三）國家工作人員隱私權的保護
本文一再提到，雖然基于社會政治及公共利益的需要以及官員所處國家公職的特殊性，應對官員隱私權以必要的限制，但并不能絕對化的理解為對國家官員隱私權的徹底剝奪。相反，國家官員的部分隱私權仍應與其它公民同樣的受到法律的保護。這部分隱私的共同特點在于它們并不涉及公共利益，與官員所任職務或執行的公務沒有直接或間接的聯系，完全屬于純粹的個人事務，其隱私的本質沒有因官員的身份而發生變化。同時，對于不同等級和類型的官員來說，他們的隱私所受法律保護的范圍也是不同的，總的來說，職位越低，其個人私事和公共利益發生聯系的程度就越低，其受保護的隱私的范圍也就越大。概括起來，國家官員的下列隱私應與其他公民一樣，受到法律的同等保護：
第一，國家官員的住宅不受非法侵入和侵擾。官員的住宅屬于其私人領域，他有權享有私生活的安寧。對于官員的住宅，沒有根據法律的規定，是不能強行侵入和隨意侵擾的。這不僅是官員本人應享有的權利，而且是他與其家庭成員所共同享有的一項重要權利。
第二，國家官員的私生活不受監聽和監視。任何沒有法律依據的監視監聽行為都是非法的，無論其對象是什么人，官員當然也不例外。官員在公開場合或在從事公務活動的過程中，出涉及國家機密的情形外，是應被公眾所知悉的，但對于其私生活則不應監視或監聽。
第三，國家官員享有通信秘密與自由。通信秘密和自由是憲法賦予每個公民的基本權利，也是自然人隱私權中的重要內容。官員的通信只要不涉及腐敗、道德和政治丑聞，則應獲得法律的保護。
第四，夫妻兩性生活不受他人的干擾和調查。夫妻性生活是完全屬于私人領域的范疇，無論什么情況下，都不應受他人的干擾和調查。
第五，其它與社會政治和公共利益無關的私人事務仍受法律保護。
從文首的案例可以看出，嚴孝奎作為礦務局長，其個人信息是受到限制的．這種限制就來源于普通社會公眾的知情權．在嚴孝奎的生活作風問題是事實的前提下，劉浩巖知悉這個事實，并在抽查黨風廉正建設座談會的這個場合下告知其他與會的人員，是行使其知情權的體現，也是滿足其他人員知情的需要，而且，嚴孝奎作為一名領導干部，其生活作風足以反映其個人的品質和道德水準，也足以說明嚴孝奎是否稱職，這已經是嚴孝奎的個人隱私，而成為知情權的對象。因此，在嚴孝奎的生活作風問題是事實的前提下，劉浩巖反映其生活作風的言行沒有侵害嚴孝奎的隱私權。當然要是嚴孝奎的社會作風問題不是事實，但劉浩巖是基于憲法規定的公民對國家工作人員的批評建議權。在特定的范圍內反映其生活作風問題，目的是正當的，也不侵害嚴孝奎的名譽權。換個角度來說，嚴孝奎作為一名普通公民，劉浩巖在掌握證據的情況下，就不能對嚴孝奎的事實進行揭發。雖然我國憲法規定，每個人都有報案的自由，但也必須在掌握一定證據足以證明有違法犯罪的事實，否則就可能對別人的人身名譽權進行侵害，將得到法律的制裁。本案中，劉浩巖對嚴孝奎的事實進行揭發，并不侵犯嚴的名譽權，足以體現了國家工作人員必須受到人民群眾的監督。
四、隱私權與知情權之間沖突的協調
我國學者提出，在處理隱私權與知情權的關系上，應遵循三個原則：
（一）社會政治及公共利益原則。個人隱私原則上受法律保護，但如果涉及社會政治利益及公共利益，則要區別情況加以對待。社會政治及公共利益原則并不是對官員隱私權的剝奪或限制，而是為了保障社會政治和公共利益，犧牲個人某些隱私權。為嚴格保護私權空間，公權介入私權空間前，應當履行比較嚴格的手續
（二）權利協調原則。在隱私權與知情權發生一般沖突時，應進行某種適當的協調，而通過在較小的范圍內公開隱私，以滿足知情權的需要。遵循這一原則，對某些現象需要訴諸社會，但如果不是十分必要則不宜公開具體當事人及其依據，如果公開必須公開的當事人，也不要牽涉或影射與此無關或關系不大的其他人。
（三）人格尊嚴原則。對社會不良現象的揭露，涉及某些人的隱私時，不得以傷害其人格尊嚴為目的。完全私下的、與案件并不發生直接聯系的個人私生活則不應受到侵擾。低級、下流的公眾興趣是不應該得到滿足的，傳媒不應靠宣傳高官的隱私來取悅公眾，以提高媒體的發行量或收視率。對于公眾人物的與社會不發生直接聯系的個人信息、私人領域和家庭生活，除非本人同意，媒體不得隨意公之于世。否則，就可能構成對其隱私及尊嚴的侵犯。
依照上述原則，筆者認為實踐中應如此解決解決國家工作人員的隱私權和社會公民知情權沖突:當公民對國家機關工作人員的知情權和國家機關工作人員自身的隱私權發生沖突時，應以社會公共利益為先，對國家機關工作人員的隱私權進行適當的限制。政府官員應當是社會的表率,就一般社會公眾而言屬個人隱私的內容,諸如：年齡、學歷、經歷、健康狀況、財產來源等,對于政府官員而言,這些個人情況是他們能否恰當履行職責的必要條件。人們有理由認為,一個道德敗壞或精神有缺陷的官員,是難以代表公眾,為公眾謀福利的。對政府官員隱私權限制的目的是為了公共利益,在此,公共利益的價值高于政府官員部分隱私利益的價值。正如美國一位法官所指出的，“公職候選人私生活狀況對選民公開，乃為公共利益所必需，在此情況下，隱私權并不存在。獻身公共事業，其私人生活就無法與其所從事之事業完全分開者，則該權利亦不存在”。而對歌星、影星等各種公眾人物，這位法官認為，“一個人一旦成為公眾人物，便永遠為公眾人物”，其隱私權始終受到知情權的限制。此話有些絕對，但在理解政府官員及政府官員候選人的隱私權時，給我們提供了一個明確的思路，限制政府官員、公眾人物隱私權的標準一個是公共利益，一個是公眾的合理興趣。在現實生活中，實行政府官員任前公示制度和財產申報制度，實際上就是為滿足公眾的知情權，而對政府官員隱私權的一種限制。
參考文獻：［１］案件來源 《中國審判案例要覽 民事審判案卷（1996年）》 中國人民出版社1997年出版
［２］ 王利明主編《人格權法新論》 吉林人民出版社1994年版
［３］張寶新主編《隱私權的法律保護》 群眾出版社1997年出版
［４］ 《馬克思恩格斯全集》第18卷 第591頁
［５］ 郭衛華主編《人身權法》 人民法院出版社2002年第1次版
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