[ 梁柏彬 ]——(2006-7-27) / 已閱33868次
我國加入WTO面臨的法環境和政府法制建設
內容提要：本文從法治建設即法環境和政府法制建設是“數百萬計的專業化工人和其它投入的有效合作”、“獲得真心財富”的制度保證入題，通過論述建設法治市場經濟要解決的兩大問題、法治造就有限政府與有效政府、違背有限政府的兩類情況、有效政府與政府監管、推動法環境建設和政府法制建設的力量等方面，闡述了建設有效政府、有限政府是我國加入WTO面臨的法環境和政府法制建設的必由之路。
關鍵詞：法治、有效政府、有限政府。
我國加入WTO的目的是旨在全球化經濟一體化的大餐桌上分得一杯羹。但是尚待健全完善的法環境和政府法制建設，像左手牽制右手一樣阻礙了經濟的發展。
生前為美國馬里蘭大學經濟學教授的曼庫爾.奧爾森在他的《為什么有的國家窮有的國家富》一書中，用排除法論證了文化、人口密度、資本和勞動等諸多因素不是決定一個國家窮富的根本原因，論證出窮富邊界是國界——即國界勾勒出不同的經濟政策和制度。曼庫爾.奧爾森教授在文中寫道：“問題在于無序的個人行動并不能獲得真正的巨額財富。只有通過數百萬計的專業化工人和其它投入的有效合作，也就是說，只有專業化和貿易收益得以實現，它們才能被獲取。雖然低收入社會能獲得大部分自我實施交易的好處，它們仍未能獲取大部分最大的專業化和貿易收益。”其原因是，其一“它沒有公正地執行合同制度，從而失去了大部分此類需要公正的第三方實施的交易收益（如在資本市場上的交易）”；其二“它們沒有在長期中保護產權的制度，從而喪失了大部分資本密集型生產的收益”；其三“這些社會中的生產和貿易還受到蹩腳的經濟政策和私人或公共掠奪行為的損害”。曼庫爾.奧爾森教授文中提出的三個方面需要的制度保證，就是需要一個高效率的服務于經濟發展的法環境和政府法制建設。
無論是在對市場與法治關系的探討上，還是在評判市場經濟的標準上，政府這一角色都占據著關鍵的地位。政府所以說是市場與法治關系中的核心紐帶。在當前中國經濟發展和改革的實踐到了以實現“全面建設小康社會”為目標的時刻，推動政府角色在市場和法治的背景下的轉變，是我們面臨的現實問題。
建設法治市場經濟要解決的兩大問題
在經濟發展的法環境中的兩個重要角色是政府和經濟人（企業和消費者）。政府的行為和經濟人的行為從本質上說都可以是利已的和機會主義的。只有約束政府和經濟人的行為，才能使他們的行為達到好的效果。
首先，經濟人的天性是機會主義的，只要有可能，總想擴大自己的利益，即使這樣做會損害其他經濟人的利益。如果搶東西、偷東西不受懲罰，搶和偷就有吸引力。如果違反承諾不受懲罰，守信就沒有吸引力。自由競爭能解決問題嗎？不一定，因為競爭可以提高福利，也可以減少福利，關鍵是看產權和競爭規則的確定。
因此，為了實現市場的功能，市場經濟必須解決的一大問題是經濟人必須被約束。這種約束至少包括三項內容：產權的界定和保護、合同的實施、適當的監管。沒有這些，經濟人的行為不受到約束，市場就是無序的，經濟人的為自己利益的努力將互相傷害，而不是互相有利。
由誰約束經濟人？一種可能是經濟人自己，經濟人為了自己的利益也許會遵守秩序，比如他在乎自己的“聲譽”，因為壞的“聲譽”導致將來別人的不合作，喪失圖利的機會。如果短期的利益小于長期帶來的損失，經濟人基于聲譽考慮會遵守秩序。另一種可能是社會的非正式習俗，比如“誠信”。它是一種“社會資本”或共享的信仰。在現代市場經濟中，雖然個人聲譽和社會誠信起很大作用，但它們對維持大量的復雜的交易是遠遠不夠的。產權的保護、合同的實施、適當的監管需要一個執行規則的第三者，這個第三者就是政府。
人們習慣對政府的“守夜人”職責輕描淡寫，實際上，政府要做到使市場有秩序是非常不容易的。它要保護產權不受侵害，特別是不受強勢的侵害；它還要保障合同的實施，公正地實施；它還要做適當的監管，保障競爭的秩序。
但是，引進一個強大的政府馬上引入另一個問題：當這個政府用它的權力去保護產權，實施合同，并做到有利于市場的監管時，這個政府也可以用它的權力破壞產權，不公正地實施合同，做不利于市場的管制。有兩個基本原因使人們對政府的濫用權力極為憂慮。第一，政府的壟斷性強制權力。本來，賦予政府壟斷的“守夜人”職責是為了節省成本，但是這一壟斷性強制權力自然使經濟人受到政府的威脅。第二，政府并不是由一個人組成的，而是一個龐大的組織，即使有些官員是為了公共利益的，卻不能保證所有官員都這樣。
法治造就有限政府與有效政府
如何較好地解決這一兩難問題呢？即約束經濟人又發揮政府的作用，但同時又約束政府呢？沒有完美的制度，但目前人類發明的最好的制度就是法治。所謂法治，就是經濟人和政府都置身于法治的框架之下，都受到法律的約束。法律通過政府保護產權，實施合同，維持市場秩序，但同時法律也約束政府。
法治的約束政府的作用是區別“以法治國”（或稱“法制”）與“法治”的試金石。“以法治國”是政府以法律為工具來管制經濟人，但是政府自己在法律之上，不受法律約束。因此，“以法治國”下的政府本質上是無限政府。法治的第一個作用是約束政府，第二個作用才是約束經濟人，是針對常見的誤區提出的。重要的是，法治造就一個有限與有效的政府。因此，法治是建設好的政府，好的市場經濟的制度保障。在法治下，政府與經濟人是一種“保持距離型”關系。
法治通過預先制定的規則來劃分政府和個人的權利范圍，建立決策和解決糾紛的程序。通過這種方式，政府受到約束。當然，法治并不是約束政府的唯一方式。公民社會和民主是約束政府的另外兩種方式。公民社會通過非政府組織輿論、媒體等渠道約束政府。民主是以投票的方式，根據少數服從多數的原則確定政府人員，決定事情，從而約束政府。
在三種約束政府的機制——法治、公民社會和民主——中，我們特別強調法治建設，并不是否認公民社會和民主的作用，而是指出制度建設中的一種適當程序。在我國目前的經濟發展階段，法治建設可以比較直接而且效用比較高地推動好市場經濟的建立。用法治來約束政府應該排在優先順序上。法治是獨立于公民社會和民主的約束政府的形式，并不是不先建立民主就不能在法治建設上有建樹。雖然三者之間確實有聯系，但是這種聯系并不能推導出沒有民主，沒有公民社會，就不能去建設法治。實際中存在很多的空間，努力推動法治建設是可以有所作為的。
違背有限政府的兩類情況
法治下的政府是有限政府，法治的一個重要作用是約束政府。為什么要把約束政府放在首要位置，這跟我國的歷史和現狀有關。因為我們的歷史是從計劃經濟走過來的，我們的現狀是一個發展中國家。在職能和體制上來講，政府習慣的是無所不包，而且我們的歷史上沒有有限政府的概念，沒有政府行為要受到約束的概念，所以約束政府應該作為法治建設的重點。
在現實中，違背法治的突出表現正是法治沒有約束政府，即政府沒有能成為真正的有限政府。
這里有兩類情況：第一類情況是政府頒布的限制經濟人活動空間的法律太多。有法律的國家并不一定是法治國家，立法多并不意味朝法治國家邁進。事實證明，眾多的限制經濟人活動的法律，往往是造成了很多壞的市場經濟的主要原因。這在中國雖然是新出現的問題，但是在其它國家是老問題了。法律多并不是法治。相反，通過一系列法律、法規來捆綁經濟人，是打著法治的旗號，實施以法治國。
法治國家不是法律國家，以法律的形式約束、窒息經濟的發展是壞的市場經濟的一大原因。在其它發展中國家，早已發生了這種情況，非常值得我們借鑒和警惕，比如所謂的“拉美病”和“印度病”。同中國相比，拉美各國和印度不能不說是法律“健全”，但是我們不認為他們是法治國家。拉美國家在19世紀20年代就獨立了。秘魯人迪索托在1989年出版的《另一條路》一書中，生動地記載了在秘魯過多的法律和法規，賦予政府種種權力對民營企業的建立和進入市場制造種種障礙，窒息了秘魯經濟發展的活力。申請一個個體戶的營業執照需要經過無數道手續，拜訪無數個機構，花費幾年時間才能辦下來。太多的法律完全阻礙了人們進入生產性的經濟領域，迫使企業家轉入地下。印度最初的法律體系是從英國移植來的。獨立后印度的勞動立法對勞動市場有極強的管制。在我國國有企業曾經是鐵飯碗，但后來國有企業用工制度也比較靈活了。在印度，有法律規定，即便是私人企業，在雇傭人數達到50人后也不得解雇工人。印度勞動力市場的繁瑣法律對經濟發展很不利。這種情況現在正在改變。
秘魯的例子說明法律對企業進入的管制，造成企業創業的困難，窒息經濟的活力。印度的例子是講法律對勞動市場的管制，也是妨礙經濟發展的。因此，有法律的國家不等于法治國家，關鍵是法律是否有利于經濟發展。現在我國的情況是，一些政府部門學會了以法律或法規作為自己的工具來捆綁別人，規制別人，把別人捆綁起來，自己的權力就大了。以法律為工具來擴大政府的權力，符合以前的慣性，又是與現在一些政府部門的利益相一致，因此是非常值得警惕的傾向。
第二類情況是限制政府任意權力的法律太少。
在計劃經濟時代，政府說什么就是什么，政府的任意權力是無限的。現在雖然強調法治了，但限制政府任意權力的法律還遠遠不夠。政府的任意權力反映在各個方面。比如企業建立起來以后，各種騷擾、攤派、贊助等就蜂擁而至，沒有法律約束政府的這些權力。又比如執法是運動式的，像查偷稅漏稅，是搞運動式的，沒有法律程序的約束這種執法。現以2002年底中國電信調價為例，先是突然調高海外接入價格，然后迫于壓力又調低價格。它說明政府監管部門的電信定價沒有程序上的約束，政府任意權過大，想干嘛就干嘛。實際上的結果是政府的監管部門被電信公司“俘獲”，企業的目標成為了政府的目標，又沒有法律約束政府的任意權力 ，結果政府的調價決定造成了市場的無序。
政府的任意權力引起人們預期政府的政策多變，非常不利于經濟的發展。如果是一個法治環境，就有認定的程序。比如電信價格屬于被政府規制的價格，調整時需要舉行聽證會，就會有公眾的聲音，并不是僅僅是電信公司的游說。法治中非常強調的程序的作用就是對政府任意權力的限制，政府做事的時候必須遵循一定的規則，不能隨便行事。但是，目前我國限制政府任意權力的法律欠缺，比如，迄今為止尚未出臺約束行政壟斷權力、保障公平、透明決策的《行政程序法》。因此，調整程序、聽證程序和決策程序都無法可依。
這兩類情況，一個是政府給經濟人加過多的約束，一個是對政府的任意權力約束不夠。它們都會干擾有限政府的實現，不利于好的市場經濟形成。將這兩類問題區分開來是有意義的，因為它們的表現形式不一樣。但是都是反映了法治在約束政府方面的偏差。由于我們國家原有的法律很少，因此，就有一種自然傾向，似乎法律越多越好。事實上，這正是法治建設中容易出偏差的地方。法律太多已經成為許多城市發展的制度性障礙。中國也面臨這樣的危險，從法律不健全會走向頒布法律過多。中國要警惕可能走上拉美、印度的舊路。但在約束經濟人的法律過多的同時，約束政府任意權力的法律卻很不夠。因此，政府對經濟發展的不利影響往往是雙重的。一方面是法律太多的弊端，使政府干預有了法律依據，對企業生存和發展造成困難。另一方面是政府做事可以不按程序，干預的任意性仍然很大。
法律太多和政府干預的任意性是偏離有限政府的兩個方面，雖然表現形式不同，但是都反映了同一根本性的觀念誤區。這個誤區就是把法律作為政府管理經濟的工具，即法律的“政府工具論”。這種法律的政府工具論的觀念是非常普遍存在的，它是政府違背法治的兩類情況的根源。法律不是政府的工具。政府往往成為法治的障礙。法治的實質是政府和經濟人都受法律的約束。因此，只有徹底改變法律的政府工具論的觀念，才能使政府成為真正的有限政府，才能建成真正的法治。
有效政府與政府監管
在法治國家，政府的行為受到法律的約束。在此條件下，政府如何成為有效政府，是能否建立一個好的市場經濟的重要因素。
產權保護和合同實施是經濟學家一致認同的政府職責。除此以外，對經濟人在市場中的行為要不要有所“監管”則有不同聲音。
對要不要監管這一問題，有時候約束經濟人的行為僅僅靠保護產權和實施合同是不夠的。比如，在產品市場中，維持競爭秩序和保護消費者權益（如產品安全性）需要對生產者有所約束。在金融市場上，保護投資者的權益也需要對用資者有所約束。“過度監管”和監管者被“俘獲”都是說明政府并沒有在為人民謀利益。因此，對監管者——政府——要有約束，有效政府只有在有限政府的條件下才能實現。
在產品市場上，監管的重要內容之一是建立和維護競爭秩序，比如在電信航空等產業。起初，人們想到的是簡單的反壟斷。現在經濟學家開始在“對壟斷的規則”的說法上有一個轉變，因為規則很容易讓人誤解為干預，而且這種說法比較靜態。現在更多的是說政府實施“競爭政策”。這是一個更向前看的說法，更多強調的是促進市場競爭。從促進競爭這個角度來講，可是面向未來，考慮到將來的技術變化，持一種開放的態度。
金融市場的監管情況就不同。那里的問題主要是如何通過監管讓公司和金融機構（后者包括銀行、基金、券商、保險公司）的經理把“圈來的錢”掏出來還給投資者。針對的是約束不情愿把掌握在自己手里的錢還給投資者的經理。經理以圈錢、掏空和欺詐行為對待投資者是一種天性。除非他有其它的制約，不然都會這樣，全世界都一樣。對金融市場的研究經驗表明，在沒有政府監管的情況下，金融市場的發展并不成功，而捷克政府奉行的正是不監管的政策。政府的適當監管，比如強制信息披露和限制關聯交易，對發展金融市場有促進作用。
在現實中，政府監管在任何國家都不是或者是零或是一。即使在發達國家，在兩者之間也在不斷做出微調，。“鐘擺”在一個時期向加強監管擺動，另一個時期則向放松監管擺動。上個世紀八九十年代，鐘擺向放松監管的方向擺動，這是因為70年代的政府管制過頭了，壓抑了經濟的發展。進入21世紀后，鐘擺又有點往回擺了，原因在于發現了一系列的問題，包括公司治理結構的問題，電力市場的問題等等。這些問題說明我們不能假定政府退出以后的市場就可以自動解決問題，一個有效且有限的政府在此至關重要。
推動法環境建設和政府法制建設的力量。
推動法環境建設和政府法制建設即建立法治社會的動力來自哪里？不外乎來自內部利益、外部壓力和知識的力量這三個方面。
首先，內部利益可以從經濟人和政府兩方面看。
消費者和生產者從自己利益出發有對建立法治的需求。隨著經濟的發展，這種需求在上升。經濟人看到自己的長期利益，希望約束自己的同時也約束別人，盡管這樣一來短期利益會下降。經濟人也希望約束政府的行為。但法治需要通過政府實現。約束經濟人通常符合政府的利益，那來約束政府自己呢？經濟發展的結果不是零和博弈，是潛在的雙贏和多贏，因為把餅做大后經濟人和政府都受益。因此，政府從自己的角度來講，也需要固定的、可預測的、透明的制度規則，對政府自己的利益（比如稅收、經濟發展、社會穩定）也有好處。法治對經濟發展有直接效益，它要解決的一個問題是讓餅如何做大的問題。所以，我們會有所謂“權力的悖論”，約束政府的權力可以使政府受益。
第二，外部環境的壓力推動法治社會的建立。
除了上述的內部利益之外，我們不能忽視外部壓力對建立法治和有限政府的作用。中國加入WTO是非常重要的。WTO的規則是法治的規則。WTO這么多規定，幾乎全部都是用來約束政府的。開放帶來的新的競爭規則是硬道理，這就使得以前政府部門的很多做法行不通了。比如有關勞動的限制性法律，在開放的條件下，你會發現你的競爭力不夠了，因此就需要改變。
第三，知識的力量。
獨立的經濟學家和法學家更多地關注整體利益，關注較弱群體的呼聲，他們的優勢是推進人類的知識。在歷史變革中，利益問題和認識問題都是重要的。知識的力量在于提高人們的認識，就是要讓人們懂得歷史，明白周圍，知道自己的根本利益所在和目前遇到的瓶頸。也因為這些人的利益比較超脫，看問題的時候會寬一些。社會需要所謂代表“公眾利益”的聲音，它是建立一個法治社會的重要力量。雖然人人都有自己的利益，但不一定什么時候都能把自己的利益看得清楚的，因為自己的利益往往會同其他很多因素絞在一起。經濟學家和法學家經過細致的研究，有時會看得清楚一些。他們會告訴人們，法治是人類的制度創新，是約束政府和經濟人的有效方式，是好的市場經濟的制度基礎。從長期看，人們的整體利益在法治下是最大的。因此，知識也是推動法治建設的一種獨立的力量。
這三種力量——內部利益、外部壓力和知識——都是法治建設的推動力。法治建設不僅僅是法律部門和法學界的事。各政府部門、企業家、消費者、知識分子以及享有公民權利的每一個人，都應該在推動我國的法治建設上有所作為。
內蒙古鄂倫春電視臺 梁柏彬
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