[ 李克垣 ]——(2006-8-22) / 已閱11465次
論人民調解委員會的民主選舉
李克垣
人民調解是一項具有中國特色的法律制度。我國《憲法》《民事訴訟法》《人民調解委員會組織條例》等法律、法規對人民調解工作都有明確的規定。近幾年來，我街道各個社區的人民調解委員會在化解人民內部矛盾、維護社會穩定、加強民主法制建設發揮了重要作用，做出了積極了貢獻。2003年底，為推進社會主義政治文明建設，我街道各個居民委員會進行了實質意義上的換屆選舉，使居民委員會真正成為法律規定的自治組織。與此同時，還成立與每個居民委員會相對應的社區事務所，這樣，在一個居民區就形成黨支部、居委會、事務所三個機構并存的局面，這就使我們的社區人民調解工作面臨新的局面，也給人民調解工作提出新的挑戰。隨著上一屆居委會使命的完成，原有的人民調解委員會也自然終止了，但由于新的居委會與事務所的雙重架構以及目前社區自治運轉的不成熟，新的調解委員會遲遲難以產生。在新形勢下，如何合法地有效地建立起人民調解組織，既能促進社區群眾自治，又能有效的開展好人民調解工作，是面臨的新課題。我們根據法律法規的有關規定，結合社區工作的實際情況，設想通過一定程序選舉產生人民調解委員會，并對人民調解員進行法律法規、調解技巧的培訓，以實現人民調解工作在社區的正常有效地運作，打開人民調解工作的新局面。
一、新形勢下建立人民調解組織面臨的雙重困境
雖然《憲法》 、《城市居民委員會組織法》 都規定了居民委員會應設立人民調解委員會，承擔調解民間糾紛的職能，但換屆選舉后人民調解組織的成立面臨著現實與理論的雙重困境，遲遲不能成立，人民調解工作也不能有效開展。新一屆居民委員會成立后，由于各項配套制度還沒有相應地配套，所以居委會的辦公場地、辦公經費、工作機制均沒有落實；由于社區發育不成熟、居民自治意識比較淡薄以及當選的委員在社區沒有利益相關 ，所以新當選的居委會委員是否開展工作以及愿意在多大程度上開展工作是完全取決于其自身奉獻精神的大小，所以這就不能保證法律規定的居委會需要辦理的各項事務的落實。這也導致了人民調解組織的無法建立，人民調解工作的無法開展。這是人民調解工作面臨的現實困境。
居委會換屆后，我區建立了與居委會對應的社區事務所，事務所內也設了負責調解工作的干部，但是這并不是人民調解委會員組織，也不能代替人民調解委員會，因為社區事務所與人調解委員會的性質不同，“社區事務所的工作人員受政府聘用” ，明顯具有政府公職性質；而法律規定的人民調解委員會是群眾自治組織 。事務所調解干部可以承擔有關調解的具體事務性工作，但并不適合以人民調解委會員的名義主持調解、制作人民調解協議書，因為事務所調解干部既不是人民調解委員會委員，也不是受人民調解委員會聘任的調解員。這是人民調解工作面臨的理論困境。如果不破解這雙重困境，歷經幾十年發展完善的、被西方國家喻為“東方一枝花”的人民調解制度就有可能在社區逐步萎縮，甚至消亡，這是我們所不愿看到的。
二、破解難題，選舉產生人民調解委員會
如何突破困境尋求人民調解工作的出路？面對現代政治文明和民主政治的發展大潮，不可能退回原路。發展所產生的問題需要用發展的辦法解決，改革所產生的困境仍需通過改革來破解。解決人民調解委員會成立面對困境，仍需從法律入手，結合現實情況，通過繼續深化社區政治文明建設、拓展群眾自治的領域來解決，也就是貫徹《人民調解委會員組織條例》 ，在社區選舉產生人民調解委員會，把事務所調解干部選入調委會或者由調委會進行聘任 。這樣，一方面保持了人民調解委員會群眾自治組織的性質，做到了調解工作的主體合法，使事務所調解干部名正言順地以人民調解委員會的名義開展工作；另一方面由事務所調解干部作為人民調解委員會的成員，承擔調解的事務性工作，解決了自治組織沒有拿薪的日常工作人員的問題，避免了自治組織的虛化，保證調解工作的日常運轉。
三、人民調解委會選舉的程序和操作步驟
雖然法規規定了人民調解委員會由選舉產生，但選舉形式、選舉方式、選舉程序等細節問題都沒有規定。參觀其他形式的選舉（主要是居民委員會的選舉），結合社區實際，不難設計出調委會選舉工作的程序。其中最重要的選舉產生方式問題，調委會的產生可以有以下三種方式：
（一）由居民委員會選舉產生。由于居民委員會是由居民或居民代表選舉出來的，所以應該能夠代表本居民區居民意見，其選舉產生的調委會可以具有合法性。這是一個程序最簡單的選舉辦法，操作起來最省力，但選舉的基礎最薄弱。
（二）由居民代表選舉產生。在原來居委會換屆選舉中基本上是采取的這種形式，可以由選舉居民委會員的原代表選舉產生調委會。這樣節省了選民登記、產生代表等選舉的前期程序，減少了工作量，操作起來相對比較容易，但也具備了較廣泛的民意基礎。
（三）由居民直接選舉產生（即直選）。由本居住地區全體有選舉權的居民或者由每戶派代表選舉產生調委會。這種選舉方式代表的民意基礎最為廣泛，但操作起來也最復雜、工作量也最大。
我們設想以第二種選舉方式為主，在少數條件比較成熟的社區實行第三種直選方式，在少數條件比較差的小區實行第一種方式。
關于調委會組成，根據《人民調解委員會組織條例》的規定 ，由7-9組成，設主任一名，副主任一名。主任、副主任均實行等額選舉，委員實現差額選舉。關于人民調解委員會委員候選人的產生，我們設想由一名居委會成員作為主任候選人，事務所調解干部作為副主任候選人，委員由居委會每個塊或大的社區單位推選一名。
在選舉工作的操作步驟上，我們設想先選2-3個社區進行試點，積累出經驗后再在全街道推開。
四、對人民調解員開展培訓，提高調解工作水平
根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》 《人民調解委員會組織條例》 的規定，街道司法科負責對人民調解委員會指導工作。新的人民調解委員會成立后，一方面要加強調委會的規范化建設，如制作調解委標志牌、印章、格式文書等；另一方面加強對調解人員的培訓，提高其業務素質，對于新當選調委會主任、副主任，由街道司法科組織開展常用法律法規、調解工作技巧、調解文書制作等方面業務培訓，然后由調委會主任、副主任對其本調委會的委員、調解員進行培訓。
文獻資料:
1.《憲法》第一百一十一條第二款規定：“居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛……”
2.《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第十三條規定：“居民委員會根據需要設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會……”第三條規定：“居民委員會的任務：（三）調解民間糾紛……”
新一屆居委會委員沒有薪水或津貼即是明證之一，當然這不是最主要的利益相關，居委會決策開展的事務影響不到居民（包括居委會委員）的利益是主要原因。
3.見上海市靜安區社區建設指導委員會辦公室編：《社區建設知識問答（一）》，第18頁。
4.《人民調解委員會組織條例》第二條規定：“人民調解委員會是村民委員會和居民委員會下設的調解民間糾紛的群眾性組織……”司法部《人民調解工作若干規定》第二條第一款規定：“人民調解委員會是調解民間糾紛的群眾性組織�！�
5.《人民調解委員會組織條例》第三條第二款規定：“人民調解委員會委員除由村民委員會成員或者居民委員會成員兼任的以外由群眾選舉產生，每三年改選一次，可以連選連任�！�
6.司法部《人民調解工作若干規定》第二條第二款、第三款規定：“人民調解員是經群眾選舉或者接受聘任，在人民調解委員會領導下，從事人民調解工作的人員�！薄叭嗣裾{解委員會委員、調解員，統稱人民調解員�！�
7.《人民調解委員會組織條例》第三條第一款規定：“人民調解委員會由委員三至九人組成，設主任一人，必要時可以設副主任�！�
