[ 項露魯 ]——(2006-8-29) / 已閱44654次
6、行政訴訟被告的范圍過窄，不利于相對人訴權的行使。
行政訴訟法所確認的行政訴訟被告，僅限于行政機關和法律、法規授權的組織，盡管《若干解釋》將行政訴訟被告的范圍擴充到規章授權的組織，但由于對法律、法規和規章授權的組織的內涵缺乏科學界定，導致實踐中大量的事實上行使某種公權力的組織不具有行政被告資格。(7)
7、行政訴訟被告的確認規則過于繁瑣。
實踐中由于授權和委托不規范，臨時機構、派出機構的設置缺乏組織法依據，以及聯合執法機構的普遍存在，致使相對人難以分辨適格被告，其受損權益將無法獲得司法救濟。
8、對第三人范圍的界定不清楚。
行政訴訟法關于第三人的規定極為簡略；《若干解釋》雖然對有關第三人的規定作了進一步的補充，但并不涉及對其范圍的界定。范圍上的模糊不清，導致了對第三人的認定非常困難這對于保護非直接利益受到被訴具體行政行為影響的公民、法人或者其他組織的合法權益，顯然是十分不利的。
總之，單一、僵化的確定被告的行政主體標準，不能適應行政分權的變化、公共行政的發展及行政主體多元化的趨勢，漸漸地引起眾多的質疑。有必要對確定行政訴訟被告的標準進行檢討。然而行政訴訟被告限定在行政機關和法律法規授權組織是不科學的，這是傳統的國家觀念下形成的。在國家行政觀念下，行政法意義的行政等于國家行政，行政權是國家的職能，反過來，行政的主體只是國家行政機關和被授權組織。(8)筆者認為應該把其他行政訴訟主體也納入行政訴訟的受案范圍，只有這樣才能形成更為完善的行政訴訟法。
（四）域外的制度及其我國行政訴訟被告資格的完善
相對于我國被告資格的復雜，易于變動而不易確定而言，在其他國家及我國臺灣地區，被告的適格較為容易，根據德國行政法院第78條規定訴訟應該針對下列為被告：（1）為系爭行政處分或不為行政處分的機關所屬聯邦，州或合法上的社團。為指明被告只需要指出機關的名稱即可。（2）為系爭行政處分或不為行政處分的機關，但以州法規定者為限。（3）第三人因為復議決定而受直接不利益時以作出復議決定機構為第（1）項所指的機關。
在日本，根據日本行政事件訴訟法第11條規定，提起撤消訴訟，若作出處分或裁決的行政機關屬于國家或公共團體時，必須按照下述訴的區別以各自規定者為被告：（1）撤消處分之訴。為作出處分的行政機關所屬的國家或社會公共團體；（2）撤消裁決之訴，為作出裁決的行政機關所屬的國家或公共團體。作出處分或裁決的行政機關不屬于國家或公共團體時，提出撤消訴訟必須以該行政機關為被告。
在法國，判例是行政法主要淵源，有關論著對被告資格幾乎沒有論述，這也說明被告在行政訴訟中并非重要與復雜的問題。在法國，提起行政訴訟必須有合格的當事人，最主要的訴訟當事人為原告和被告，國家作為當事人時，通常由有關的部長代表，省作為當事人時由市長代表，一個部長還可以對另個部長的決定提起行政訴訟。
我國臺灣地區“行政訴訟法”第24至26條規定了確定被告的三種情形：（1）撤消訴訟的被告。（2）委托行使公權力時的被告。人民與受委托行使公權力之團體或個人，因受托時間涉訴者，以受托之團體或個人為被告。（3）被告機關經裁撤或改組者以承受其業務之機關為被告；無承受其業務之機關者，以其直接上級機關為被告機關。
在上述國家和地區的關于行政訴訟被告資格的規定都比較明確，不會造成被告資格不名或是無被告的局面，這對行政相對人的訴訟帶來了保障和方便，也使司法機關有法可依，這點是我國需要參考和鑒戒的地方，只有這樣我們才能在行政訴訟法律制度上有所提高和完善。
與國外相比較我國行政訴訟被告資格的完善應該從以下幾方面去完善：第一，簡化，健全被告制度。國外行政訴訟被告制度多是出于訴訟便利，存在大量的形式被告，一般由作出行為的機關或官員作被告，無法確定時由行政主體作被告。我國行政訴訟被告與行政機關對應，被告制度過于煩瑣，不利于相對人訴權的行使。筆者認為，我國的被告確認制度也可采取形式被告的作法，讓原告選擇由作出行為的機關或機構作被告，或由同級政府作被告；在被告無法確定的情況下，由同級政府作被告。這樣就可以避免在訴訟中確定被告的困難和無被告局面的出現，而且行政機關行為的責任歸屬于同級政府，也便于強化政府對下設部門的監督。這無疑是一種有效的地方。
第二，加強我國的行政訴訟被告的程序問題，實行簡易程序和普通程序區分制度，目前我國法律規定行政訴訟案件一律適用一般程序，采用多種程序并行有利于行政訴訟案件的處理，這樣做法比較浪費國家人力資源。
第三，從學術理論上提出了行政訴訟的被告不應僅限于行政機關，而應從解決社會糾紛和保護相對人訴權的目的出發，將行政訴訟被告的范圍擴充至公務法人。
第四，堅持誰行為、誰負責的原則，只要某個法律上的主體具有行政職權，且在行使行政職權過程中是以自己名義作出的行政行為，他就應當成為行政訴訟的被告而對自己的行為負責。
筆者認為要完善我國行政訴訟被告資格要從不斷實踐里總結經驗，這樣才能不斷完善制度。筆者以為我們目前的行政訴訟被告問題的種種爭議和確定被告的困難也必須以從理論上重新建設我們的行政主體理論和從立法上明確行政機關權限為突破口。具體而言，我們的行政主體理論必須從目前以單個的行政機關和組織為分析單位的微觀視角，轉向從整個行政組織建設的宏觀視角來分析，以行政活動的連續性和統一性為出發點，來重新考慮中央與地方的關系、行政機關與行政機關之間的關系，構建新的大行政主體理論。在此理論指導下，制定統一的行政組織法體系，明確各行政機關的權限，理順行政主體與行政主體之間、行政主體與行政機關之間、行政機關與行政機關之間的關系。在完善行政主體理論和行政組織法體系的前提下，可以借鑒國外的經驗，從訴訟方便出發來確定行政訴訟被告，由法律明確規定不同情況下由作出決定的行政機關為被告的具體情形；同時還必須規定在被告不能確定或無法確定時，由行政行為應歸屬的行政主體作被告。只有這樣才能從根本上解決我國行政訴訟被告中存在的問題。
（五）總結
我國行政訴訟法的研究和探索還沒有多少年的光景，有許多制度上、程序上的問題有待今后的不斷研究和探索，這是個艱巨和光榮的任務，是國家法制的重要途徑，在我國經濟發展的今天，特別是近幾年我國加入WTO，迫切需要完善行政法律環境，最近有法律專家指出：“WTO的規則實際上是國際行政法，如果違反WTO規則而又處理不當，就很可能上升為國與國之間的爭端。”在各種“處理不當”中，因司法本身的原因而導致的違反公平、公正原則現象，也同樣有可能導致國與國之間的爭端。因此，為了保證中國政府向WTO各成員方所做承諾的嚴肅性，維護司法公開、公平、公正的原則，就成了必需的保證手段。同時我們不妨進一步設想，如果我們確實能夠在經濟糾紛和行政訴訟中，依據WTO的有關規則，實現了司法公開、公平、公正原則，那么，它所秉承的法律觀念、司法原則和進行的司法實踐，也將向其他司法領域滲透和影響，將有可能對我國整體法制環境的改變起到促進作用。
我們為了迎接和適應WTO而改變我們的法律環境，但改變法律環境的作用卻并不僅限于WTO。
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