[ 何寧湘 ]——(2006-11-12) / 已閱16026次
(一)、適用：
對(duì)于基本法律、行政法規(guī)、司法解釋、地方性法規(guī)，人民法院在審理人事爭議案件的適用是沒有任何問題的，對(duì)于行政仲裁過程中的法律適用，依據(jù)我國社會(huì)主義法制原則，也應(yīng)當(dāng)沒有太大問題，最多的是一種人事行政機(jī)關(guān)工作人員的個(gè)人認(rèn)識(shí)問題，應(yīng)當(dāng)不難得到解決。
問題在于，對(duì)于行政部門規(guī)章、對(duì)于國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位內(nèi)部的規(guī)章制度以及來自人事部門以及各級(jí)政府制定的人事政策如何適用。如果人民法院不參照，或者人民法院參照，而仲裁委員會(huì)不適用，同一案件的行政仲裁與審判就會(huì)有不同裁判結(jié)果，這種情形是不符合我國社會(huì)主義法制原則的。
其次，對(duì)于法釋[2003]13號(hào)司法解釋，它對(duì)于行政仲裁沒有直接意義，它僅僅是一個(gè)適用于人民法院審判人事爭議起訴案件的“人事爭議訴訟程序性”司法解釋。它沒有從根本上解決法律適用問題，只解決了人民法院的受案范圍、明確了仲裁前置兩個(gè)問題，這兩個(gè)問題對(duì)行政仲裁具有參考意義。
而各地省高院所作的司法文件，是在最高人民法院司法解釋以及司法文件之后所制定的，因此在適用法律方面，法院系統(tǒng)的規(guī)定要明確得多，除由省人事行政機(jī)關(guān)與省高級(jí)法院共同制定相關(guān)規(guī)范外，地方法院司法文件對(duì)行政仲裁沒有法律適用的指導(dǎo)意義。
(二)、適用效力：
根據(jù)行政訴訟法和立法法有關(guān)規(guī)定，人民法院審理行政案件，依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，參照規(guī)章。在參照規(guī)章時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進(jìn)行判斷，對(duì)于合法有效的規(guī)章應(yīng)當(dāng)適用。根據(jù)立法法、行政法規(guī)制定程序條例和規(guī)章制定程序條例關(guān)于法律、行政法規(guī)和規(guī)章的解釋的規(guī)定，全國人大常委會(huì)的法律解釋，國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的部門公布的行政法規(guī)解釋，人民法院作為審理行政案件的法律依據(jù)；規(guī)章制定機(jī)關(guān)作出的與規(guī)章具有同等效力的規(guī)章解釋，人民法院審理行政案件時(shí)參照適用。
考慮建國后我國立法程序的沿革情況，現(xiàn)行有效的行政法規(guī)有以下三種類型：一是國務(wù)院制定并公布的行政法規(guī)；二是立法法施行(2000年7月1日)以前，按照當(dāng)時(shí)有效的行政法規(guī)制定程序，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、由國務(wù)院部門公布的行政法規(guī)。但在立法法施行以后，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、由國務(wù)院部門公布的規(guī)范性文件，不再屬于行政法規(guī)；三是在清理行政法規(guī)時(shí)由國務(wù)院確認(rèn)的其他行政法規(guī)。[3]
人事管理角度上，人事政策文件太多，在這些政策文件中部分屬于規(guī)章以下的規(guī)范層次、大部分屬于政府部門文件(即俗稱“紅頭文件”)、一部分屬于規(guī)范性文件。按《紀(jì)要》的劃分，絕大部分不能列為行政法規(guī)，即不能作為人事爭議處理的適用范圍。最多屬于參照、參考之列，而在缺少法律的現(xiàn)狀下，不適用法律，而參考政策文件的情形在所難免，這種情形著實(shí)讓人尷尬。
2004年4月30日最高人民法院下發(fā)了·法函[2004]30號(hào)《關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復(fù)》，對(duì)于審理人事爭議案件適用《勞動(dòng)法》問題上答復(fù)為，這里“適用《中華人民共和國勞動(dòng)法》的規(guī)定處理”是指人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件的程序運(yùn)用《中華人民共和國勞動(dòng)法》的相關(guān)規(guī)定。人民法院對(duì)事業(yè)單位人事爭議案件的實(shí)體處理應(yīng)當(dāng)適用人事方面的法律規(guī)定，但涉及事業(yè)單位工作人員勞動(dòng)權(quán)利的內(nèi)容在人事法律中沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國勞動(dòng)法》的有關(guān)規(guī)定。
非常遺憾的是，這一《答復(fù)》不無避免地帶來了新的、更加復(fù)雜、更加棘手的法律適用問題。《答復(fù)》將法律適用人為的分成了程序法適用與實(shí)體法適用兩個(gè)相互獨(dú)立的部分，在沒有“人事法律”的情形下，程序法上適用《勞動(dòng)法》，而在實(shí)體法上適用“人事法律”，這似乎也沒有什么問題，而問題的關(guān)鍵在于最高人民法院創(chuàng)造性的“人事法律”一詞，發(fā)明一個(gè)詞、一個(gè)術(shù)語可能不太難，難的是建立一個(gè)“人事法律”體系，人事爭議司法解釋已施行三年，“人事法律”體系尚無一個(gè)基本架構(gòu)，對(duì)于事業(yè)單位人事爭議處理而言，可以說沒有一部具體的法律。如果說原本就存在“人事法律”，那么哪些具有具體載體(規(guī)章、規(guī)范性文件、人事行政文件、人事政策)屬于這一抽象術(shù)語所想象的范圍呢？何為“人事法律”？發(fā)生人事爭議往往就是這些“人事法律”不公，或者具體貫徹執(zhí)行“人事法律”對(duì)于某個(gè)案中的具體當(dāng)事人不公，甚至是侵權(quán)所導(dǎo)致的爭議，能否適用這樣的“人事法律”來處理？能否正確適用？這將是否能使用其保護(hù)人事爭議當(dāng)事人合法權(quán)益，這一社會(huì)主義法制原則的重大問題。故該《答復(fù)》仍未能解決工作在審判一線法官們的法律適用問題，因此各地法院也只好制定地方法院司法文件來解決所遇到的各種實(shí)際問題。這樣又引出了一個(gè)重要法律問題，需要提出來討論。
(三)、各級(jí)法院司法文件的效力：
我國法律形式中的司法解釋，是依據(jù)全國人大的規(guī)定，最高人民法院以及最高人民檢察院對(duì)審判工作如何具體適用法律所作出的說明、具體指導(dǎo)與規(guī)范，即司法解釋屬于法律范疇，其法律效力是因國家立法機(jī)關(guān)授權(quán)而獲得的。但司法文件只是法院內(nèi)部的行政文件，應(yīng)當(dāng)不具有法律效力與適用效力。近年來，最高人民法院出臺(tái)的各項(xiàng)司法解釋，雖有基本法律為依據(jù)但也多多少少都有“立法”行為在內(nèi)，如證據(jù)規(guī)則司法解釋有《民事訴訟法》作為基本依據(jù)，人身損害賠償司法解釋有《民法通則》作為基本依據(jù)，而完全沒有基本法律作為依據(jù)所作出的司法解釋，就是審理人事爭議訴訟案件這項(xiàng)司法解釋，可謂開創(chuàng)以司法解釋完全替代立法之先河。且該司法解釋過于簡單與原則，無法達(dá)到指導(dǎo)基層法院審判實(shí)踐的需要與目的，更無法面對(duì)人事部門的對(duì)抗，最高人民法院以下達(dá)法函[2004]30號(hào)文，來作為對(duì)人事爭議司法解釋的解釋的情形足以證明這一狀況。有關(guān)人事爭議處理在立法上存在的程序法、實(shí)體法的空白，法官們?cè)趯徟邪讣䲡r(shí)常常對(duì)“摸著石頭過河”，“接一個(gè)案子向上級(jí)匯報(bào)一個(gè)案子”狀況常常犯難，各地法院只好作出司法文件來作進(jìn)一步闡明具體作法，此舉雖說實(shí)出無奈，但它具有中國特色以及較強(qiáng)操作性，故其合法性也就退其次，公眾反映不突出也就無人細(xì)察考究了，但這不能表明以司法文件來規(guī)定審判中的法律適用具有合法性。
如果說地方法院司法文件或稱地方法院內(nèi)部文件，同法律或司法解釋的規(guī)定一致，當(dāng)事人自然無話可說。如果其與法律、或與司法解釋存在著沖突，那么其效力、其“適用”效力以及當(dāng)事人向何機(jī)關(guān)投訴，同樣是一個(gè)盲點(diǎn)。解決這一問題的最好變通措施，即地方高院應(yīng)與地方政府、人事部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，制定統(tǒng)一的地方文件，并報(bào)當(dāng)?shù)厝舜蟆⒆罡呷嗣穹ㄔ号鷾?zhǔn)后執(zhí)行。
(四)、地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的效力關(guān)系：
在省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)，從法律效力角度上講，省級(jí)人大制定審議通過的地方性法規(guī)其法律效力最高，人民法院也應(yīng)適用。地方政府規(guī)章，如江蘇省人事爭議處理暫行辦法、常州市人事爭議處理暫行辦法以及甘肅省人事爭議仲裁暫行辦法，人民法院可以參照而不具有適用效力。同時(shí)值得注意的是：地方政府人事管理規(guī)章不得違反或地方性法規(guī)，同時(shí)各級(jí)地方政府的人事管理規(guī)章之間也不能下位規(guī)章與上位規(guī)章不符。
參考法律、規(guī)范性文件以及文獻(xiàn)
[1] 淺析最高人民法院法函[2004]30號(hào)文存在的有關(guān)問題 何寧湘
[2] 保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益促進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系和諧穩(wěn)定 --最高人民法院負(fù)責(zé)人就《關(guān)于審理勞動(dòng)爭議案件適用法律若干問題的解釋(二)》答記者問(下)
[3] 法[2004]96號(hào)《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》
四川精濟(jì)律師事務(wù)所 何寧湘律師
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