[ 張宇杰 ]——(2006-11-21) / 已閱14374次
淺議綜合性港口行政綜合執(zhí)法模式的構(gòu)建
張宇杰 王繼榮
Research on Establishing Comprehensive Administrative Law-Enforcement Mode For Integrative Ports
Zhang Yujie，Wang Jirong
Ningbo Maritime Safety Administration
【摘要】為解決綜合性港口現(xiàn)行水上交通安全行政執(zhí)法模式中存在的諸多執(zhí)法體制弊端，提出了構(gòu)建行政綜合執(zhí)法模式的設想，并從理論基礎和法律依據(jù)兩方面對此模式的構(gòu)建進行了可行性論證。在此基礎上，結(jié)合水上交通安全管理特點和監(jiān)管體制現(xiàn)狀，從行政立法、機構(gòu)設置、職能配置等主要環(huán)節(jié)提出了構(gòu)建綜合性港口水上交通安全行政綜合執(zhí)法模式的基本思路和做法。
【Abstract】This paper puts forward the basic idea of establishing comprehensive administrative law-enforcement mode for integrative ports, and proves the feasibility based on theory analysis and law gists, in order to solve some disadvantages existing in current administrative law-enforcement mode for water carriage safety transportation. Further more, this paper points out the practical operative method in administrative legislation, organization setup and function division, combining the analysis on current water carriage safety transportation management features.
【關鍵詞】港口 安全 行政綜合執(zhí)法
【Keywords】port, safety, comprehensive administrative law-enforcement
一、綜合性港口水上交通安全行政執(zhí)法模式現(xiàn)狀以及存在的執(zhí)法體制弊端
綜合性港口系指同一港口中既有以商船和客貨運輸為服務對象，提供船舶靠泊、上下客貨、供應燃（物）料和修理船舶等服務，又有以漁船和漁業(yè)輔助船為服務對象，提供漁船靠泊、魚貨裝卸、冷藏加工、修補漁網(wǎng)和漁船補給等服務的港口。綜合性港口中，既有商業(yè)碼頭，又有漁業(yè)碼頭，商船與漁船往往共用同一進出港航道和港內(nèi)錨地。如浙江的石浦港、沈家門港，兩者均為全國著名漁港，港內(nèi)漁業(yè)碼頭星羅棋布，漁船穿梭往來，同時港內(nèi)分布著眾多的客運碼頭、危險品碼頭、散雜件碼頭，屬典型的綜合性港口。
根據(jù)《海上交通安全法》、《內(nèi)河交通安全管理條例》、《關于水上交通安全管理分工問題的通知》（農(nóng)（漁政）字[1989]19號）等規(guī)定，對綜合性港口水上交通安全的監(jiān)督管理，若以商業(yè)為主的，由海事部門負責管理，但漁業(yè)專用的碼頭、水域、錨地由漁監(jiān)部門負責管理；反之，若以漁業(yè)為主的，由漁監(jiān)部門負責管理，但交通專用的碼頭、水域、錨地由海事部門負責管理。鑒此，在綜合性港口中，目前除商業(yè)碼頭和進出港商船較少，或漁業(yè)碼頭和進出港漁船較少的港口未專門設置外，一般均設有基層海事和漁監(jiān)部門，港口水上交通安全執(zhí)法模式是海事、漁監(jiān)兩部門共同行使水上交通安全管理職能。兩部門看似“和平共處、雙管齊下”地履行各自管理職能，實則暴露出諸多管理弊端，在體制方面主要體現(xiàn)如下：
1、管理主體不明。對某項行政事務所歸屬的行政主體必須明確，主體不明確，行政機關相互間容易產(chǎn)生扯皮或相互推諉責任。如對綜合性港口以及專用水域、航道、錨地的管理主體定位問題，由于國家有關部門目前對“以商為主”還是“以漁為主”沒有一個明確的認定標準，事實上國內(nèi)眾多港口確實也存在“商、漁”地位彼此不分主次的現(xiàn)象，再者在眾多綜合性港口中，商業(yè)和漁業(yè)碼頭交叉布于其中，商船和漁船共用水域、航道、錨地，客觀上也很難劃定商船或者漁船專用的水域、航道、錨地，因此，實踐中有關部門對眾多綜合性港口未作明確定性，導致相應的安全管理主體無法落實，這一問題的存在同樣影響到船舶防污染管理主體的落實。
2、管理職能交叉。管理職能交叉指某項行政事務涉及兩個或兩個以上行政主體的管理。在綜合性港口中，依然存在行政主體管理職能交叉的現(xiàn)象，如對港內(nèi)漁供船的管理，以石浦港為例，港內(nèi)有漁供船約150艘，其功能主要是為港內(nèi)錨泊漁船補給、漁民上下漁船、魚貨卸運提供服務，按照國家有關法規(guī)應視為漁業(yè)輔助船，由漁監(jiān)部門負責管理，但是這類船舶又參與島際間貨運、島上村（漁）民進出客運，以及上附近島嶼進行觀光旅游等活動，這又涉及到海事部門的管理職能，當?shù)赜嘘P部門采用“日查夜堵”的方法打擊過該類船舶參與客貨運輸，由于目前島際間客貨運輸交通工具沒完全解決，現(xiàn)階段要徹底取締難度很大，再者其本身處于監(jiān)管的“中間地帶”很難鑒別其某一航次經(jīng)營行為的性質(zhì)，這客觀上造成了水上交通安全管理中的管理職能交叉，管理中容易導致濫用權(quán)力、責任不清等現(xiàn)象的產(chǎn)生。
3、管理要求不統(tǒng)一。海事、漁監(jiān)兩部門設置在同一綜合性港口中并對外行使行政執(zhí)法職能，由于存在階段性管理側(cè)重點不同步、行政管理和執(zhí)法工作內(nèi)容和要求不一致、執(zhí)法中所適用的依據(jù)和標準不相同，對某項行政事務的管理容易造成“一嚴一松”現(xiàn)象，影響了執(zhí)法的權(quán)威性、連貫性。如對石浦港內(nèi)油供船的管理，由于當?shù)睾Ｊ虏块T對油供船的管理根據(jù)法規(guī)要求從船舶狀況、船員配備、航行作業(yè)等各個環(huán)節(jié)都作了規(guī)范要求，導致原由海事部門實施安全監(jiān)管的一定數(shù)量的港內(nèi)油供船繼而轉(zhuǎn)向由漁監(jiān)部門實施管理，掛上了漁業(yè)油供船的“頭銜”，但又從事為商船的供油作業(yè)，而日常監(jiān)管中海事部門對漁業(yè)油供船從事為商船的供油作業(yè)行為無法做到根本性的控制，這對該類船舶的規(guī)范管理造成了一定的難度，影響到管理的權(quán)威。
4、管理協(xié)調(diào)機制難以有效形成。海事、漁監(jiān)雖歸口不同的管理部門，但行政管理和執(zhí)法的性質(zhì)、內(nèi)容以及相關要求等有諸多共同之處，特別是在綜合性港口的水上交通安全管理秩序的維護等眾多管理領域需要兩部門的通力合作、密切配合，才能將安全管理工作做實做好。實踐中，在船舶登記、船員持證、動態(tài)監(jiān)管、搜尋救助等諸多方面由于種種原因未能做到資源共享、信息互通，特別是在搜救中往往存在搜救指令不暢通、派艇時找理由推諉、現(xiàn)場通信聯(lián)系困難等現(xiàn)象。在國內(nèi)眾多綜合性港口中，海事、漁監(jiān)兩部門也未形成定期或不定期的聯(lián)席會議等協(xié)調(diào)制度，直接影響到監(jiān)管的效率。
二、綜合性港口構(gòu)建水上交通安全行政綜合執(zhí)法模式的理論基礎和法律依據(jù)
針對上述存在的問題，理想狀態(tài)是與美國、日本、韓國等國際上大多數(shù)國家的做法一樣，由一個部門實施海上安全綜合管理，這就涉及到國務院所涉相關部委及其職能的重新調(diào)整與配置，在目前暫時實行不了的情況下，探索水上交通安全行政綜合執(zhí)法模式不失為一種好的做法。
（一）行政綜合執(zhí)法的概念及構(gòu)成要件
根據(jù)理論界的權(quán)威提法，行政綜合執(zhí)法是指在行政執(zhí)法過程中，當行政事務所歸屬的行政主體不明或需要調(diào)整的管理關系具有職能交叉的狀況時，由相關機關轉(zhuǎn)讓一定職權(quán)，并形成一個新的執(zhí)法主體，對事態(tài)進行處理或?qū)ι鐣P系進行調(diào)整的執(zhí)法活動②。它由以下幾個法律要素構(gòu)成：
1、行政綜合執(zhí)法的成立必須基于行政主體的執(zhí)法行為沒有明確的法律規(guī)范規(guī)定，行政事態(tài)的管理和管轄沒有清楚的職能承擔者，即某項行政事務所歸屬的行政主體不明確、行政主體之間存在職能交叉這一前提。
2、行政綜合執(zhí)法是一種權(quán)力轉(zhuǎn)讓型的執(zhí)法，這種權(quán)力的轉(zhuǎn)讓涉及到原有法定職能的重新調(diào)整和配置，根據(jù)職權(quán)法定原則，必須在嚴格的法律依據(jù)和程序下取得，且取得行政綜合執(zhí)法資格的行政主體必須也是行政機關。
3、取得綜合執(zhí)法權(quán)的行政機關是一種多位權(quán)力組合的執(zhí)法形態(tài)，其多位權(quán)力組合后便形成了一個相對集中的權(quán)力板塊，而該權(quán)力板塊的變更、廢止等必須經(jīng)過權(quán)力轉(zhuǎn)讓機關的共同意志表示，因此，其在法律上的效力高于其他普通執(zhí)法。
（二）構(gòu)建行政綜合執(zhí)法模式的法律依據(jù)
《行政處罰法》第十六條規(guī)定：“國務院或經(jīng)國務院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關行使。”這是我國首次在行政管理領域確立相對集中行政處罰權(quán)制度的法律規(guī)定，旨在解決行政管理領域中比較混亂的行政處罰行為，根源于行政機構(gòu)精簡和行政處罰執(zhí)法法治化的要求。而相對集中行政處罰權(quán)的行使，勢必涉及到行政機關機構(gòu)調(diào)整和執(zhí)法模式的改革，由此行政綜合執(zhí)法就應運而生，它是根據(jù)相對集中行政處罰權(quán)制度的基本原則，為解決行政管理領域長期存在的執(zhí)法主體不明、職能交叉割據(jù)及有利爭著管、無利都不管等問題的情況下而產(chǎn)生的，是實現(xiàn)相對集中行政處罰權(quán)的重要步驟。
為規(guī)范相對集中行政處罰和行政綜合執(zhí)法工作，國家有關部門相繼下發(fā)了《關于進一步推進相對集中處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)[2002]17號）和《關于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作意見的通知》（國辦發(fā)[2002]56號）、《關于推進相對集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點工作有關問題的通知》（中央編辦發(fā)[2003]4號）等有關文件，明確了各地可以在在城市管理、文化市場管理、資源環(huán)境管理、農(nóng)業(yè)管理、交通運輸管理以及其他適合行政綜合執(zhí)法的領域，組建行政綜合執(zhí)法機構(gòu)，實行行政綜合執(zhí)法。要求行政綜合執(zhí)法不僅將日常管理、監(jiān)督檢查和實施處罰等職能進一步綜合起來，而且據(jù)此對政府有關部門的職責權(quán)限、機構(gòu)設置、人員編制進行相應調(diào)整，從體制上、源頭上改革和創(chuàng)新行政執(zhí)法體制，解決執(zhí)法工作中存在的許多弊病，進一步深化行政管理體制改革。同時還規(guī)定了按有關規(guī)定經(jīng)批準成立的行政綜合執(zhí)法機構(gòu)，具有行政執(zhí)法主體資格。
由此可見，綜合性港口構(gòu)建行政綜合執(zhí)法模式符合其構(gòu)成要件，也有充分的法律依據(jù)，此模式的構(gòu)建是可行的。
三、結(jié)合水上交通安全管理特點和監(jiān)管體制現(xiàn)狀，科學構(gòu)建水上交通安全行政綜合執(zhí)法模式
海洋資源立體分布，各種海上活動相互影響和制約，由行業(yè)分散型向綜合協(xié)調(diào)型轉(zhuǎn)變是今后海洋管理的發(fā)展方向③，綜合性港口水上交通安全實施行政綜合執(zhí)法符合這一發(fā)展趨勢，如何科學構(gòu)建行政綜合執(zhí)法模式，筆者認為應充分考慮水上交通安全管理特點和監(jiān)管體制現(xiàn)狀，著重把握好以下幾個環(huán)節(jié)：
1、加強行政立法。在國家目前尚無綜合性港口行政綜合執(zhí)法法規(guī)的情況下，首先應本著切合實際與大膽突破相結(jié)合的原則，在充分調(diào)研、論證的基礎上通過立法途徑制定綜合性執(zhí)法法規(guī)，做到有法可依。在制定法規(guī)時應注意以下幾點：一是可先選擇綜合性港口進行試點，并在積累成功經(jīng)驗的基礎上制定法規(guī)。二是根據(jù)憲法、組織法的有關規(guī)定，對行政機構(gòu)的設置有權(quán)作出調(diào)整的只有省（自治區(qū)、直轄市）級以上人民政府，這就意味著法規(guī)只能由�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級以上人民政府、人大頒布或批準。三是從制定法規(guī)的內(nèi)容來看，應包括機構(gòu)的設置、編制及職責范圍、行政執(zhí)法處理（含處罰、強制等）程序、經(jīng)費保障、執(zhí)法監(jiān)督等主要內(nèi)容。
2、合理設置機構(gòu)。機構(gòu)設置主要包括機構(gòu)運作模式的選擇和機構(gòu)管理體制的定位這兩部分內(nèi)容。從管理實踐來看，綜合行政執(zhí)法機構(gòu)運作模式主要有授權(quán)新建專門機關行使、授權(quán)現(xiàn)有職能部門集中行使、授權(quán)現(xiàn)有職能部門的下設機構(gòu)或代管機構(gòu)集中行使等三種，管理體制的定位也主要有垂直領導、垂直與橫向雙重領導、橫向領導等三種。這三種運作模式的選擇和管理體制的定位各有利弊，基于海事部門實行的垂直管理和漁監(jiān)部門實行的由地方政府橫向管理的體制現(xiàn)狀、權(quán)力和利益的平衡與折衷等因素考慮，綜合性港口綜合行政執(zhí)法模式采用授權(quán)新建專門機關行使和實行垂直與橫向雙重領導為宜，即產(chǎn)生一個新的綜合行政執(zhí)法部門由上級海事部門與所在地方政府實施雙重領導，名稱可以是“××港口水上交通安全綜合行政執(zhí)法局（處、大隊）”。另外，為充分調(diào)配港口資源、加強監(jiān)管力度、理順各方面關系、提高工作效率，亦可考慮進一步拓展監(jiān)管領域，將交通、港口、邊防等部門的相關職能也納入其中，實行港口“大安全”行政綜合執(zhí)法。
3、科學配置職能�？茖W配置職能就是要充分利用現(xiàn)有資源和條件，科學劃定管理范圍、執(zhí)法權(quán)限。水上交通安全行政執(zhí)法包括動態(tài)執(zhí)法和靜態(tài)執(zhí)法，綜合行政執(zhí)法主要是動態(tài)執(zhí)法。綜合性港口在配置動態(tài)管理職能時，應著重解決好以下兩方面問題：一是解決上述提到的綜合性港口水上交通安全執(zhí)法中存在的體制弊端問題，如對航道、錨地和其他通航水域水上交通秩序的日常管理，對處于“中間地帶”船舶的日常監(jiān)管等等。二是本著充分利用資源、提高監(jiān)管效率的原則，科學地剝離并轉(zhuǎn)讓一些分屬海事、漁監(jiān)兩部門的既不屬管理主體不明又不屬管理職能交叉的監(jiān)管職能，可剝離并轉(zhuǎn)讓的職能主要有以下三類：一是兩部門的日常監(jiān)管項目，如船舶的一般性檢查；二是許可、核準后的現(xiàn)場監(jiān)管項目，如水工作業(yè)、港內(nèi)安全作業(yè)、防污染作業(yè)的現(xiàn)場監(jiān)管；三是某些具體行政行為的前期性調(diào)查取證工作，如海事調(diào)處的初步證據(jù)收集等，但需要說明兩點：一是綜合執(zhí)法主要是對違法行為、人員進行及時制止、糾正，不可無限擴大處理的權(quán)力。二是根據(jù)理論界的觀點，綜合性港口行政綜合執(zhí)法權(quán)應包括行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)以及附屬在這兩項權(quán)力之中的行政檢查權(quán)，而行政許可權(quán)、收費權(quán)等權(quán)力并不能轉(zhuǎn)讓。
4、健全保障體系。行政綜合執(zhí)法工作，涉及面廣、震蕩大、矛盾多，健全和完善各方面的保障機制尤其重要。一是要切實加強對該項工作的組織保障，對有關問題進行深入調(diào)查和潛心研究，從而作出科學的決策，同時應密切關注實施過程中的各種情況和問題，加強信息反饋，及時協(xié)調(diào)、解決有關問題。二是要重視制度建設和程序規(guī)范，通過完備的配套制度，統(tǒng)一規(guī)范行政綜合執(zhí)法各環(huán)節(jié)事項，加強對行使具體職能的單位的法律監(jiān)督，保障行政綜合執(zhí)法的各項工作納入依法運作、依法監(jiān)督的軌道。三是執(zhí)法機構(gòu)所需經(jīng)費必須由財政予以保障，可以通過協(xié)議的方式根據(jù)執(zhí)法人員構(gòu)成由海事與地方財政按比例承擔，在嚴格收支兩條線管理的前提下，禁止從罰沒收入中返還作為經(jīng)費來源或補充，真正做到權(quán)力與利益完全脫鉤。四是加強后勤保障，整合現(xiàn)有部分海事、漁監(jiān)執(zhí)法船艇、車輛，減少重復投資。
5、規(guī)范隊伍建設。執(zhí)法機構(gòu)的新設立勢必要建立一支新的執(zhí)法隊伍。在執(zhí)法隊伍的建設上，為保持水上交通安全行政執(zhí)法的連貫性，運行之初首先要抽調(diào)現(xiàn)有部分海事、漁監(jiān)執(zhí)法人員并進行有機整合，加強業(yè)務培訓，使被抽調(diào)的海事、漁監(jiān)執(zhí)法人員互通雙方業(yè)務，然后在此基礎上按照招聘公務員的方式招收所需人才。同時，考慮到綜合行政執(zhí)法機構(gòu)與海事、漁監(jiān)有著密不可分的工作關系，也可探索建立長效的用人機構(gòu)，加強與海事、漁監(jiān)兩部門的執(zhí)法人員輪崗制度。至于在隊伍規(guī)范化建設上，與其他行政執(zhí)法機構(gòu)一樣，應建立健全執(zhí)法人員職業(yè)培訓、執(zhí)法監(jiān)督、錯案責任追究、執(zhí)法責任評議考核和末位淘汰等制度，通過制度保障和機制約束，不斷提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。
綜合性港口水上交通安全行政綜合執(zhí)法模式的構(gòu)建是一項較為復雜的跨部門系統(tǒng)工程，而這方面的理論研究國內(nèi)尚少，更無可借鑒的實踐加以論證，且由于筆者水平有限，本文所述有不妥之處在所難免，懇請專家、同行批評指正。
參考文獻：
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作者單位：張宇杰：寧波海事局，處長助理、工程師；
王繼榮：寧波海事局，副處長、工程師。
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