[ 嚴佳維 ]——(2007-1-4) / 已閱20299次
從“民政局為遇難流浪漢索賠案”探討我國當事人適格制度
嚴佳維
一、問題的提出
2006年4月，江蘇省高淳縣民政局為遇難流浪漢索賠案（以下簡稱“高淳案”）引起了世人廣泛的關注，被法學界和新聞界稱之為政府為流浪漢打官司討說法的“中國第一案” 。 時隔8個月之久，江蘇省南京市高淳縣人民法院于06年12月18日作出了一審判決：因主體不適格，裁定駁回民政局起訴。
盡管該案已暫時告一段落，但這個一審判決并不意味爭議問題得到徹底解決。由該案引發的對民政局作為原告主體是否適格的爭論，以及倘若民政局不可以作為原告，那么死亡流浪漢是否是撞了白撞，他們的合法權益到底該由誰來維護等諸如此類的問題仍有待研究解決。適逢我本學期主修民事訴訟法，于是我結合相關案情、立法，針對上述案件原告是否適格問題深入進行了研究思考。
二、案件背景資料的收集
因為我只是在課堂上聽老師提起過這個案子，所以我對該案的始末和細節情況不甚了解，故我首先通過上網及查閱相關報紙報道搞清楚案件的基本情況。
1、“高淳案” ：
2004年12月4日，李某酒后駕車，在南京高淳縣境內將一名躺在馬路上的流浪漢碾軋身亡。多方聯系后，死亡男子身份仍然無法確定，交警部門在處理這起交通事故中陷入了困境。
2005年4月2日，高淳境內再次發生類似事故。司機王某駕駛車輛，將一流浪漢撞跌在機動車道內，迎面駛來的機動車從流浪漢身上碾軋而過，致使其當場死亡。這個流浪漢的身份同樣無法確定。由于肇事司機多次催促警方來處理事故，高淳交警大隊找到高淳縣檢察院咨詢解決辦法。
2006年3月8日，高淳縣檢察院向高淳縣民政局下達了兩份《檢察建議書》，提出建議：由民政局代兩名無名流浪人員提起人身損害賠償訴訟。幾天后，民政局將兩起事故中的肇事方和保險公司訴上法院，要求賠償兩流浪漢的死亡賠償金、喪葬費等30多萬元。
2006年12月18日，高淳縣人民法院作出了一審判決：因主體不適格，裁定駁回民政局起訴。
在查詢本案相關資料的時候，我驚訝地發現今年在其他地方也發生了類似的案件，只是未受到媒體太多的關注而已，并且當地的人民法院也都已經作出了相關的判決，我認為這對研究所要討論的問題有很高的價值。故也摘錄如下：
2、“湖南臨湘救助站為遇難流浪漢索賠案”（以下簡稱“臨湘案” ）：
2005年11月12日晚，一名流浪漢在107國道1419KM界碑羊樓司附近遇車禍身亡，當地交警部門在規定期限內公布消息尋找死者家屬，至今無人上門認領。
2006年4月12日，在當地交警部門和檢察院的支持下，臨湘市民政局救助站以職能部門的身份將肇事車輛所屬的運輸有限公司和投保的財產保險公司告上法院，并提出了25萬元的索賠金。
2006年7月21日，臨湘市人民法院一審判決兩被告向原告民政局救助站支付賠償款15萬余元。
3、“浙江桐廬縣民政局為遇難流浪漢索賠案”（以下簡稱“桐廬案” ）：
2005年10月31日晚，在桐廬縣境內的省道上，司機姚某駕駛一輛輕型貨車，因疲勞駕駛打瞌睡，車輛失去控制，撞上迎面走來的一男子，造成該男子重傷，經搶救無效死亡。交警部門認定姚某負這起事故的全部責任，但是死亡男子的身份卻一直無法查明。
2006年9月，桐廬縣檢察院以交通肇事罪對姚某提起公訴。引人注目的是，桐廬縣民政局作為附帶民事原告人的身份出現在法庭上，為無名氏索賠33萬余元。
桐廬縣法院審理后認為，根據《中華人民共和國道路交通安全法》及浙江省實施該法有關規定，身份不明之人在道路交通事故中遭受傷亡的，損害賠償金由社會救助基金管理機構提存保管。而身份不明之人是有關行政法規規定的“三無人員”，屬社會救助對象，民政局是負責處理社會救助事務的部門，由其代為被害人主張權利并無不妥。
據此，法院一審判決：姚某犯交通肇事罪，判處有期徒刑1年、緩刑1年，同時賠償刑事附帶民事訴訟原告人（即桐廬縣民政局）33.8萬余元。
三、背景資料的剖析
從上述三個類似案件中，我們可以很明顯地看出各地法院對民政局能否為遇難流浪漢索賠這一問題的立場是不同的。在“高淳案”中，當地人民法院認為民政局作為原告主體不適格；而在“臨湘案” 和“桐廬案”中，當地人民法院顯然認同民政局或其下屬機構救助站具有合法的原告資格。
那么為什么類似的案件，人民法院會作出不同的判決呢？進一步深究，我發現“臨湘案”較之“桐廬案” ，與“高淳案”更具可比性。理由是：
在“桐廬案” 中，由于06年3月底，浙江省人大通過了《浙江省實施<中華人民共和國道路交通安全法>辦法》，其中第61條有這樣的表述：“道路交通事故社會救助基金管理機構有權向賠償義務人追償” ，“交通事故死亡人員身份無法確認的，參照城鎮人口賠償標準，其損害賠償金由道路交通事故社會救助基金管理機構提存保管”。而目前浙江還沒有一個真正的“道路交通事故社會救助基金管理機構” ，但可以將其廣義理解為政府相關部門。民政局與無名流浪漢之間正好是救濟與被救濟的關系。這樣，法院通過這個地方法規認定桐廬民政局的維權名正言順。
但“臨湘案” 和“高淳案”中，湖南和江蘇并沒有制訂和浙江類似的地方法規以使民政局的主體資格得到法律法規上的確認，所以接下來我主要是針對這兩個案子進行比較分析。但值得注意的是，“桐廬案”對所提問題的解決有著很大的啟發意義。
四、問題核心的理論介紹
“臨湘案” 和“高淳案”所反映的問題核心就是民政局原告主體是否適格，抽象到民事訴訟法學研究上就是有關當事人適格的問題。那究竟民政局是否為適格主體，以下我就帶著這個問題對民事訴訟當事人適格制度進行論述和思考。
（一）當事人的概念
民事訴訟的當事人，是指為保護民事權益，以自己的名義進行訴訟，引起訴訟程序發生、變更、消滅的人。當事人有廣義與狹義之分：狹義當事人只包括原告（起訴的人）和被告（被訴的人），廣義當事人除原告和被告外，還包括共同訴訟人、訴訟代表人和第三人。當事人在民事訴訟中具有極其重要的地位，無當事人即無民事訴訟。
（二）當事人適格
1、當事人適格的概念
當事人適格，是指當事人在具體的民事訴訟中，能夠作為當事人進行起訴或應訴，具有訴訟實施權的資格。
當事人適格和民事訴訟權利能力不同，當事人適格是就具體案件而言的，當事人適格表明該當事人是正當當事人（正當當事人是指對特定的訴訟，有資格以自己的名義成為原告或被告，因而受該案判決拘束的當事人）。而民事訴訟權利能力是針對抽象訴訟而言的一種資格，有民事訴訟權利能力未必是正當當事人。
2、判斷當事人適格的標準
傳統民事訴訟法理論認為，適格當事人應具備以下兩個條件：一是具有民事訴訟權利能力（當事人能力）；二是對訴訟標的所涉權利義務關系具有訴訟實施權。判斷當事人適格的標準，關鍵就在于有無訴訟實施權。根據當事人對特定的訴訟標的有無訴訟實施權，日本和我國臺灣地區的學者將當事人分為適格當事人和非適格當事人，我國學者又稱為正當當事人和非正當當事人。
在不同的法律關系中，訴訟實施權的基礎是不同的。主要有以下兩種情形：
（1）對實體權利有處分權或管理權
一般來說，實體法上的民事法律關系或者權利義務主體，即直接的利害關系人，對訴訟標的具有訴訟實施權，是適格的當事人。這是傳統的利害關系當事人觀念的主要依據，也是我國民訴法規定的起訴要件之一。爭議的實體法律關系主體如原告對自己的權利有處分權或管理權，他們當然具有訴訟實施權，可以就爭議的法律關系提起訴訟，從而成為正當的當事人。
（2）訴訟擔當
在某些情況下，法律關系主體之外的某些特定主體雖然不是權利義務主體，但其基于法律規定或當事人約定對訴訟標的享有管理權或處分權，也是適格當事人。對于上述情形，民訴法理論上稱為訴訟擔當。所謂訴訟擔當，是指實體法上的權利主體或民事法律關系主體以外的第三人，對他人的權利或法律關系有管理權，以自己的名義，為了他人的利益或代表他人的利益，以正當當事人的地位就該法律關系所產生的糾紛提起訴訟，法院判決的效力及于原民事法律關系主體。
根據訴訟擔當產生的依據不同，訴訟擔當分為法定的訴訟擔當和任意的訴訟擔當。法定的訴訟擔當是指基于法律規定而對他人的權利或法律關系享有訴訟實施權，如破產管理人、遺囑執行人、遺產管理人、失蹤人的財產代管人、為保護死者利益提起訴訟人等；任意的訴訟擔當是根據民事法律關系主體的意思而承認的訴訟實施權，如我國的代表人訴訟中，代表人基于被代表人的授權而擔任訴訟代表人。
3、適格當事人的確定
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