[ 閆海 ]——(2000-8-1) / 已閱29149次
中央銀行獨立性的法律思考中央銀行獨立性的法律思考
閆海 石桂峰
2000年8月11日，日本銀行金融政策委員會經過八個小時激烈爭論，決定將銀行間無擔保隔夜拆借利率從0.02—0.03%誘導至0.05%。①
鑒于本次利率調升范圍與幅度不大，經濟層面影響相當有限，因此決定自身的象征意義更值得思考，這不僅結束了自1999年2月起已實行18個月零利率政策，為日本十年來地首次加息，而且是1882年日本銀行成立百年來第一次獨立行使貨幣政策決定權。如果再考慮該項決策背景，即日本政府要員和部分自民黨高層頻頻露骨施壓，要求日本主銀行不要結束零利率政策，那么日本銀行在與政府較量中頂住壓力，達成其總裁速水優宣稱地“決定利率的是我們”的目標，艱難地捍衛1998年新日本銀行法賦予的中央銀行獨立地位的行為具有重要歷史意義——8月11日堪稱日本銀行的“獨立日”。筆者也因此思考中央銀行法律地位，即獨立性問題，并試圖對我國中央銀行獨立性的法律制度進行反思。
一、 中央銀行獨立性的國際比較
與中央銀行制度建立、發展、完善的歷程相一致，關于中央銀行獨立性的認識也存在從無到有，去異趨同的演進。初期的中央銀行大多數具為政府提供資金的政府銀行和擁有乃至壟斷貨幣發行權的發行銀行雙重性格，因此人們擔心，一個被政府控制中央銀行可能無節制供應貨幣以滿足政府的貪夢的需求。歷史證明這不是杞人憂天，第一次世界大戰中，中央銀行為向政府提供戰爭資金而濫發紙幣，引發嚴重通貨膨脹，金本位制也因此一度停止運行。于是1920年布魯塞爾國際金融會議作出決議：“中央銀行必須不受政府壓力，應依據審慎的金融路線而行動。”1922年熱那亞國際金融會議，重申上述宗旨，但是由于金本位下中央銀行職能和影響的局限，獨立性的認識也停留于較低水平。②三十年代經濟危機席卷全球，主要資本主義國家相繼實行凱恩斯的國家積極干預政策，主要手段是財政政府，相應地貨幣政策則是從屬財政政策的配套措施，于是中央銀行獨立性也無從讀起，二戰爆發，各參戰國中央銀行再次成為戰爭政策的工具，其獨立性也就喪失貽盡。直至戰后，各國總結經驗教訓逐漸感悟到保持本國幣值穩定以及長期經濟穩步發展，必須存在一個相對獨立的中央銀行，并形成大致以下四種模式：
（一）
中央銀行直接對國會負責，具有較強獨立性，德國、美國等最為典型。《德意志聯邦銀行法》規定德意志聯邦銀行是公法意義上的聯邦直接法人單位（第2條），聯邦銀行的中央銀行理事會和執行理事會，享有最高聯邦政府職能機構地位（第29條），并明確規定聯邦銀行與聯邦政府的關系，在對其職責的執行不受侵犯條件下，德意志聯邦銀行必須支持聯邦政府總的經濟政策，在行使本法律賦予的權力時，聯邦銀行可以不按聯邦政府的指示（第12條）。
美國中央銀行制度頗具特點，由于分權制衡的法律政治理念和聯邦制的憲政架構，聯邦政府的1811年、1836年兩次組織設立中央銀行先后失敗，于是形成現在的通貨監理署、聯邦儲備系統、聯邦存款保險公司的聯邦一級的三大機構分享中央銀行職能，其中依據1913年《聯邦儲備法》建立的聯邦儲備系統行使制定貨幣政策和實施金融監管的雙重職能最類似于中央銀行。依據有關法律規定美聯儲作為與政府并列機構直接向國會負責，除個別情況下總統可對其發號示令外，任何機構或部門均無權干涉。此外美聯儲享有資金和財務獨立權，并且獨立自主制定和執行貨幣政策，進行金融監管，具有極大地權威性，并且因為貨幣政策制定的技術性和不透明性，美聯儲實際擁有不受國會約束自由裁量權，而成為立法、司法、行政之外“第四部門”，其總裁亦被稱之為“第二總統”
（二）
中央銀行名義隸屬財政部，但具有相對獨立性，英國最為典型。素有中央銀行鼻組之稱的英格蘭銀行是由倫敦城一個商人集團于1694年出資設立，成立伊始為英國國王威廉三世提供貸款、籌集軍費和政府開支，并且為了延長貨幣發行的營業特許證而與政府建立密切聯系，充當政府資金提供者。1844年《銀行特權法》（又稱Peel’s
Act）始賦予其中央銀行部分職能，直至1946年《英格蘭銀行法》將其收歸國有，才完成英格蘭銀行由私營銀行向中央銀行演變，并且在財政部指導下享有統治銀行系統的權利，《1919銀行法》則正式將銀行監管職能權授予英格蘭銀行。盡管法律上英格蘭銀行隸屬于財政部，但是實踐中，財政部一般尊重英格蘭銀行決定，英格蘭銀行也主動尋求財政部支持，而互相配合，幾乎未發生“獨立性”危機。1997年5月《英格蘭條例》修改，又在法律上承認英格蘭銀行的事實上地獨立地位，使之向第一種模式轉化。
(三）
中央銀行隸屬財政部，獨立性較小，韓國以及1998年以前日本較為典型。韓國的中央銀行職權受到財政部較大干涉，無法實現對商業銀行有效監管，這也造成韓國金融危機一個重要因素。
日本是高度行政集權國家，日本政府擁有較大經濟管理、調控職能和權限，日本銀行成立之日起一直絕對服從政府，聽命于大藏省的指令，大藏大臣對日本銀行享有業務指令權、監督命令權、官員任命權以及具體業務操作監督權，金融政策委員會對存款準備金設立、變更和廢止城市中利率最高限額調整要聽從大藏省管理。③但1995年日本住專危機以及大和銀行事件暴露該體制弊端，因此1998年4月日本國會通過《改正日本銀行法》，以法律形式確認中央銀行獨立地位，實現向第一種模式轉化，這也是文首日本銀行和政府零利率政策之爭的肇端。
（四） 中央銀行隸屬于政府，與財政部并列，我國中央銀行制度為該類型，見下文的詳細剖析。
二、 我國中央銀行獨立性的法律制度
我國中央銀行——中國人民銀行是1948年2月1日新中國成立前夕，在石家莊合并華北銀行、北海銀行和西北農民銀行基礎上成立的，隨著全國解放，各解放區的原有銀行以及舊中國的“四行二局一庫”先后改組為中國人民銀行分支機構。其后在長達30多年大一統銀行體制下，中國人民銀行執行中央銀行和商業銀行雙重職能，無獨立性的規定，甚至“文化大革命”期間一度被并入財政部。1977年11月國務院決定恢復成立中國人民銀行，1983年9月17日，國務院發布《關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，中國人民銀行作為我國中央銀行，原中國人民銀行辦理地工商信貸和城鎮儲蓄結算業務均由新成立的中國工商銀行承辦。1986年國務院《中華人民共和國人民銀行管理條例》第一次以行政法規形式賦予人民銀行作為中央銀行的法律地位，即中國人民銀行是國務院領導下管理全國金融事務的國家機關，規范還明確了“三個獨立”，即獨立于財政、獨立于經濟計劃和主管部門、獨立于當地政府。④隨著市場化改革推進，為配合金融體制改革，更好發揮金融在國民經濟宏觀調控和優化資源配置的作用，1995年3月18日八屆人大三次會議通過《中國人民銀行法》，第一次以國家基本法的形式明確了中國人民銀行法律地位，即第二條規定地“中國人民銀行在國務院領導下制定和實施貨幣政策，對金融業實施監督管理”，并且法律從不同角度對此進行深入闡述。因為中央銀行獨立性是央行職能運作基礎，而中央職能的界定是獨立地位的合理性依據，筆者主要從中央銀行職能角度對其獨立性進行分類剖析，通常將中央銀行職能分為發行銀行，國家銀行和銀行的銀行⑤,但筆者認為陳曉學者關于中央銀行職能因貼近現代銀行特征，更值采信，即公共服務、宏觀調控和金融監管⑥：
（一）
公共服務與中央銀行獨立性。公共服務是指中央銀行作為公法人和特別銀行，即要為政府提供服務，又要為金融機構和社會提供金融服務。《人民銀行法》第四條，確定了中國人民銀行應履行的11項職責。其中（六）、（七）、（八）、（九）、（十）都屬于公共服務范疇，而且其中持有管理、經營國家外匯儲備、黃金儲備，管理國庫，負責金融的統計、調整、分析和預測，作為國家中央銀行從事有關國際金融活動等都屬于為國家政府提供金融服務；維護支付、清算系統的正常進行則屬于為金融機構和社會提供金融服務。上述業務的特殊性，要求一個體系完整，地位超脫的機構來提供，中央銀行是當然的選擇。但從事公共服務，也可能導致中央銀行獨立性的侵害，因此法律規定中央銀行在向政府、金融機構和社會實施公共服務時必須保持資金獨立，即⑴獨立于財政，我國舊的財政金融體制下，資金高度集中于財政部門，結果是國民經濟運行出現問題，表現在財政收支不平衡，而財政與銀行之間資金運動沒有嚴格界限，財政赤字自動通過“透資”來進行禰補，于是1995年《人民銀行法》第二十八條規定“中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券”，第二十九條限制人民銀行向地方政府，各級政府部門提供貸款以及信用擔保；⑵與信貸收支的分離，依據1983年國務院決定中國人民銀行不再辦理為工商存款與貸款業務，《人民銀行法》第二十五條規定中國人民銀行只有根據執行貨幣政策需要對商業銀行貸款，但期限不超過一年，第二十九條規定不得向非銀行金融機構以及其他單位和個人提供貸款，國務院決定除外，不得向任何單位和個人提供擔保，上述關于資金獨立的規范以及獨立財務預算體制的設計構成中央銀行獨立性的物質基礎。
（二）
宏觀調控與中央銀行獨立性，宏觀調控是中央銀行利用其擁有各項金融手段對貨幣和利率進行調節和控制，核心內容就是貨幣政策的制定和執行。計劃經濟體制下，國民經濟主要依靠實物計劃和調節，銀行的貨幣發行計劃和信貸計劃要服從于實物計劃安排和調節，銀行實際上是計委和財政部的會計和出納機構，不存在貨幣政策的空間。1978年改革開放以來，社會主義市場經濟體制確立，貨幣政策的重要作用日益凸現，中央銀行制定和執行貨幣政策的獨立性逐漸得到承認，但在制度設計上《人民銀行法》的規定存在矛盾，一方面第六條要求人民銀行向全國人大常委會提交有關貨幣政策的工作報告，另一方面第七條則規定中國人民銀行在國務院領導下依法獨立執行貨幣政策，第五條規定貨幣政策的重要工具貨幣供應量、利率、匯率和國務院規定的其他重要事項的決定，報國務院批準后執行，這種人民銀行在制定和執行貨幣政策時受國務院直接領導，同時對人大、人大常委會直接負責的權利結構，反映制度轉軌時期的特點。基于當前行政主導的現實，貨幣政策與財政政策可以統一和諧、相得益彰，但鑒于政治體制改革，行政職能調整，人大功能拓展可能構成府院之間沖突的隱患。
此外，各國大多設立獨立的委員會等機構享有貨幣政策制定的權限，而我國依據《人民銀行法》第十一條設立的貨幣政策委員會，僅是咨詢議事機構，擁有有限的貨幣政策建議權，且人員構成按1997國務院頒布《中國人民銀行貨幣政策委員會條列》規定由人民銀行行長、副行長二名、計委副主任一名、經貿委副主任一名、財政部副部長一名、外匯管理局局長、證監會主席、國有獨資商業銀行行長二人、金融專家一人組成，其中人民銀行行長、外匯管理局局長、證監會主席為當然委員，這些決定人民銀行貨幣政策的制定必然反映太多行政系統的要求，而缺乏必要地獨立性。
（三）
金融監管與中央銀行獨立性，金融監管是指金融主管當局依法行使職權對金融機構和金融活動實施規制和約束，促進其依法穩健運行的系列活動。⑦中央銀行因為具有無可比擬的技術、信息、人才優勢，同時擁有金融調控手段，在一國金融體制中居特殊地位，成為金融監管的當然主體。《人民銀行法》設專章確定中國人民銀行依法對金融機構及其業務實施監督管理，維護金融業合法穩健運行，并賦⑴審批、監督管理金融機構；⑵監督管理金融市場；⑶發布有關金融監督管理和業務的命令和規章等三項監管職權。然而因為貫徹金融分業經營、分業管理的原則，中央銀行的金融監管權出現分化，諸如證監會負責對證券機構、證券市場以及期貨市場的監管；保險會負責對保險機構和保險市場的監管。人民銀行僅對除上述領域外的包括銀行、信托等金融業務實行監督。即使在該范圍中人民銀行也不是絕對權威，例如國家外匯管理局對銀行外匯經營和外債業務的管理；審計機關依據《審計法》授權對金融機構財務收支的監督；財政部門通過制定、執行會計準則、財務規章和代行國有資產所有者角色對銀行尤其國有銀行的管理。人民銀行缺乏必要的監管權威，事實上的多頭管理，協調不暢，是現在監管困境的重要原因之一。
人民銀行金融監管的獨立性要求不局限于中央一級，各地分支機構也是金融監管體系的關鍵，為避免分支機構地方化與本位化的傾向，確保其在一定轄區范圍內獨立履行監管職責，《人民銀行法》規定分支機構設立的兩項要求⑴明確各地人民銀行分支機構為中央銀行的派出機構，由人民銀行進行統一領導和管理，各分支機構沒有獨立主體資格，不享有獨立權利，一切職能必須經總行授權才能行使；⑵分支機構由人民銀行根據履行職責需要設立，改變依行政區劃設置的格局，1999年人民銀行撤銷省級分行，建立若干跨省的大區分支機構，則將該立法藍圖付諸于現實。
三、 完善我國中央銀行獨立性若干法律建議
綜上所述，我國中央銀行歷經五十余年風風雨雨，其權威性和獨立性逐步抬升，但現有法律框架內僅具有有限獨立性，這與世界金融現代化的發展趨勢有一定差距，而且面對進入WTO后的新經濟環境的挑戰，必須進一步完善中央銀行法律制度，進行法律地位重新定位，強化權威性和獨立性，對此筆者有下列不成熟地立法建議：⑴人民銀行直接接受人大或人大常委會監督，對其負責，并報告工作；⑵重新界定貨幣政策委員會的職能，負責根據國民經濟運行情況獨立制定貨幣政策，執行人大以及常委會的相關決議；⑶貨幣政策委員會的人員選任報請人大常委會任命，并限制行政官員比例；⑷在堅持獨立性的基礎上建立與國務院及綜合經濟部門新型溝通機制；⑸在分業經營架構內，在人民銀行內部設立與證監會、保監會的協調機構，確立人民銀行在全面金融監管中的主導地位。
① 袁躍東：如何看待日本銀行結束零利率[EB/OL]. http://www.drcnet.com/xinzhuye/jinrong.html
.2000-8-27b
② 陸澤峰：金融創新與法律變革[M].北京：法律出版社,2000年.pp235-236
③ 郭銳、王立國：最新金融法通則[M].遼寧：大連理工出版社,1997.p7
④ 王史華、胡珩：法人與金融法律制度[M].重慶：重慶出版社,1992.p18
⑤ 張貴樂、艾洪德：貨幣銀行學教程[M].遼寧：東北財經大學出版社,1995年.pp194--198
⑥ 陳曉：中央銀行的法律制度[M].北京：法律出版社,1997年.p142
⑦ 張忠軍：金融監管法論——以銀行法為中心的研究[M].北京：法律出版社,1998.p2
