[ 周永坤 ]——(2007-4-30) / 已閱8116次
城管嚇死人的制度性反思
周永坤
蘇州大學王健法學院博士生導師
2007年4月24日傍晚，南京奧體中心附近的牡丹江街上某建筑工地門口，一名賣水果婦女看見城管執法車開過來，擔心占道經營受處罰，慌忙跨上三輪車，騎了就走，不料剛走出十幾米，一頭栽倒在地，猝然身亡。曹盧杰、任國勇：《賣水果婦女掉下三輪車猝亡》，《揚子晚報》2007年4月25日。
城管始于何年何月，它由誰首創似已不可考，但是城管近年成為社會批評的對象卻不容置疑。前次小販崔英杰案尚未最終結案，又有此次南京“城管嚇死人”事件，再次促使人們思考城管問題。
城管是我國社會轉型中的產物，它的產生與發展有相當復雜的原因。它的直接原因當有三：現代化過程中城市人口的膨脹，單位社會解體所帶來的社會失序，由于前兩者所造成的警力不足。 第一個原因不必多說，大家都看得見，第二個原因得說幾句。改革開放前的中國社會可以稱為“單位社會”，它的最大特點是“人是單位的一員”，每一個單位就是一個小社會，單位承擔著大部分的社會功能，包括對成員的管理職能與糾紛解決職能。作為一種社會管理形式，它是非常成功的。但是，但的最大問題是公民對單位及其領導的依附所帶來的人的依附性。改革開放以后，它在種種改革面前無法存在，逐漸解體。單位社會的解體使人成為真正意義上的“社會的人”，而這是公民社會的必要前提，因此這無疑是社會的一大進步。但是由于平等、法治的社會管理機制的滯后，不同程度的社會失序接踵而至。人口膨脹加上社會失序，增加了警力的需求，這本來很正常，需要增加警察。但是由于以下這兩個原因的介入，這一社會原因才導致了“城管”的產生。其一是經濟的考慮，由于警察的成本相對高，有些地方無能力或不愿意支付這一較高的成本，于是想出了城管，由他們行使相當一部分警察職能。二是為了權力的便捷行使。警察權的行使有較多的法律限制，而城管這一新的組織形式很少、在起初幾乎沒有法律限制，而它幾乎可以什么事都管，特別是帶有強制性的行為。說白了，城管的興起是權力為了規避法律而催生的一種組織。可以這樣理解，城管正是“單位人”思維在新社會中的形態化，人們試圖用單位的管理模式（非法治模式）來管理“自由人”的城市，他們將城市當成了他們原來管理的單位。
既然如此，城管的行為就帶有相當程度的非法性。最為代表性的行為有兩種，一是對公民的財產與身體所采取的種種“即時強制”措施，二是對公民財產的“罰沒行為”。這兩類行為都是最為嚴重的“侵害性”行政行為，當受到行政法上的嚴格規制。如果由警察來行使，很容易導致訴訟，并可能引起“眾怒”，對于權力來說，這就顯得很麻煩。而城管就可以規避之。這是城管繁榮背后的真正的原因。
因為城管對公民權利構成嚴重的侵犯，而在現制下又沒有合適的救濟途徑，因此可以說，城管與人民之間的關系具有相當的“自然狀態”意義，它導致民眾的反感甚至反抗是自然的。正是在這個意義上，我在上面的博文中說，崔英杰案其實是一個“悲劇”，一個制度性的悲劇。社會應當反思，在這一事件中，社會應當有什么責任，不要老是將犯罪分子魔鬼化。一個過分依仗暴力而較少規范的組織，它在民眾中必然產生恐懼，恐懼可能帶來過度反應：崔英杰是其代表；恐懼可能帶來心理上的重壓而產生不測，那個我至今不知姓名的45歲的女性是代表。我相信在這一悲劇中，城管隊員是無辜的，我估計（僅僅是估計）死者可能有某種沒有察知的疾病，由于過度驚嚇導致急性發病猝死；或者可能由于過度驚嚇倒地，繼而導致腦損傷而不幸身亡。
城管隊員與公民的對立狀態與情緒不是個別城市的現象，它帶有普遍性。但是可惜的是，我們缺乏反思能力，我們只知強化它，這表現在各地城管裝備的“現代化”上，有的地方甚至提出城管要帶槍。我奉勸不要這樣做。我們需要反思的是這一制度本身的合法性如何，或者如何對它加以法律規制，以保障公民的權利，而不是進一步使它暴力化。在一個法治的社會里，暴力只能由警察行使，而警察在法院的監視之下。
昨天，我看到美國的校園槍擊案竟然這樣落幕：他們將兇手趙承熙也列為悼念對象。表面上這一做法是如此的不合邏輯，其實，這正是進步社會的邏輯。一個健康的社會正是建立在社會的反思之上的，正是這一反思是社會合理化的動力。美國人從“殺人魔鬼”身上尚且能反思他們自己對于移民的行為，我們難道不應當從城管接二連三的制度性悲劇中反思點什么嗎？
來源于“平民法理”法律博客http://guyan.fyfz.cn/blog/guyan/
