[ 姚俊 ]——(2007-5-24) / 已閱23461次
憲政理念下的行政補(bǔ)償制度價(jià)值定位
作者：姚俊
南昌大學(xué)法學(xué)院
摘要：在以人權(quán)保障和權(quán)力限制為核心的憲政理念下，行政補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值在于它是作為財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)化和人權(quán)保障的平衡機(jī)制，二者矛盾沖突的協(xié)調(diào)機(jī)制。我國的行政補(bǔ)償制度應(yīng)該在這種價(jià)值定位下，予以完善。
關(guān)鍵詞： 憲政 行政補(bǔ)償 價(jià)值
引言
行政補(bǔ)償是指為公共利益，行政主體合法的運(yùn)行行政權(quán)力而給公民帶來的損失給予補(bǔ)償?shù)闹贫取Ｋ婕皣倚姓䴔?quán)與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、效率與公平、公益與私益之間的關(guān)系。因此，它不僅僅是政府行使公權(quán)力的一種具體行政行為，更體現(xiàn)了國家公共權(quán)力與私人權(quán)利尤其是財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系這一憲政的根基性主題。在以人權(quán)保障和政府權(quán)力限制為核心的憲政理念下，它的價(jià)值就在于平衡了財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)與限制的矛盾沖突。一方面，行政補(bǔ)償制度肯定了行政征收征用的必要性；另一方面，行政補(bǔ)償制度保障了公民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。本文分四個(gè)部分來論證此題。第一部分闡述憲政理念的內(nèi)涵。第二部分從個(gè)人權(quán)利和社會(huì)責(zé)任兩個(gè)方面來論述財(cái)產(chǎn)權(quán)的雙重性。第三部分結(jié)合憲政理念論證行政補(bǔ)償?shù)钠胶鈨r(jià)值。第四部分回歸本文主題。
一、 憲政內(nèi)涵——以保障人權(quán)為核心的一種政治形態(tài)或過程
在今天，憲政在國際上是一個(gè)普遍承認(rèn)的，不受批評(píng)的，沒有爭議的東西。實(shí)現(xiàn)憲政是當(dāng)今世界所有立憲國家的目標(biāo) 。那么，憲政到底是指什么？目前，我國大多數(shù)的學(xué)者都認(rèn)為:憲政是以憲法為前提 ,以民主政治為核心 ,以法治為基石 ,以保障人權(quán)為目的的政治形態(tài)或政治過程。[1]從一定意義上講，憲政實(shí)際上就是一個(gè)社會(huì)反復(fù)出現(xiàn)的按照憲法的條文與精神而展開的政治運(yùn)作及其習(xí)慣，是一個(gè)民族長久以來形成的文化傳統(tǒng)與道德觀念在政治層面的折射，是人類社會(huì)政治智慧和經(jīng)驗(yàn)的積累與結(jié)晶，它所賴以建立的基礎(chǔ)不是一部完美的成文憲法，而是一個(gè)民族、一個(gè)社會(huì)由來已久所形成的對(duì)法治的信仰與崇拜、對(duì)權(quán)力的警惕與防范、對(duì)人權(quán)的尊重與珍視等政治經(jīng)驗(yàn)和文化基因。大眾化的、社會(huì)普遍認(rèn)知的憲法文化是憲政國家形成的前提。[2]由此可見，憲政是基于文化傳統(tǒng)而生的一種現(xiàn)象，是沿著文化的發(fā)展脈絡(luò)而形成的關(guān)于政治運(yùn)作的一種思想。它是在法治基礎(chǔ)上以保障公民權(quán)利和限制國家權(quán)力為內(nèi)核的。主張民主政治、法治和人權(quán)保障的密切結(jié)合融為一體 。憲政作為一種合理的制度，是近代西方資產(chǎn)階級(jí)革命的產(chǎn)物，體現(xiàn)著西方基本的價(jià)值準(zhǔn)則和觀念，蘊(yùn)含著他們對(duì)人與社會(huì)、人與國家關(guān)系的理解，對(duì)諸如自由、民主、平等等價(jià)值的體現(xiàn)，也包容著人們對(duì)憲政本身的感知、了悟、信念和忠誠。[3]筆者認(rèn)為，憲政至少包含以下基本理念：
（一） 憲法至上
憲法是公民權(quán)利的保障書，是對(duì)一國民主事實(shí)的確認(rèn)。憲法是憲政的規(guī)范表現(xiàn)形式，憲政是憲法規(guī)范在實(shí)踐中的實(shí)現(xiàn)。 在憲政的理念下，要有最高權(quán)威的憲法的存在和實(shí)施。有憲法不一定有憲政，但是有憲政肯定有憲法。憲法作為一國的根本法或基本法，在內(nèi)容上，規(guī)定了國家最根本、最重要的問題；在法律效力上，具有最高性。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得與憲法的精神和原則相違背。它是普通法律制定的依據(jù)，任何的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、組織和個(gè)人都必須遵守，任何違反憲法的行為都應(yīng)當(dāng)受到制裁。這就要求憲法必須真實(shí)有效、穩(wěn)定持續(xù)。建立違憲審查制度，維護(hù)憲法的最高權(quán)威。使國家權(quán)力在憲法的規(guī)范范圍內(nèi)發(fā)揮行使。為了使社會(huì)公約不至于成為一紙空文，他就默契的包含著這樣一種規(guī)定——唯有這一規(guī)定才能使得其他規(guī)定具有力量——即任何人不服從公意的，全體就要迫使他服從公意。[4]
（二） 民主政治是核心
民主政治是一種奉行多數(shù)人統(tǒng)治的政治制度，是與君主制、寡頭制和獨(dú)裁制相對(duì)立的一種比較完整、崇尚理性的國家體制和政治制度。 憲政與民主政治有著緊密聯(lián)系。可以說，沒有民主政治的建立和實(shí)現(xiàn)，就不會(huì)有憲政的出現(xiàn)。憲政就是民主政治，就是用憲法規(guī)定國家的體制、政治組織以及政府和人民相互之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，從而使政府和人民都在這些規(guī)定之下，享受應(yīng)享受的權(quán)利，負(fù)擔(dān)應(yīng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)，無論誰都不許違反和超越這些規(guī)定自由行動(dòng)的一種政治形態(tài)。[5] 這樣，將國家權(quán)力和公民權(quán)利放在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)，限制國家權(quán)力以保障公民權(quán)利。現(xiàn)代民主政治的宗旨就在于：建立可以容納各社會(huì)階層、各利益群體代表的政治體制，既實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員之間公開、理性的自由競爭，又滿足他們對(duì)平等的一般期待，從而在制度方面為長期政治穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造基本條件。[6] 君主的統(tǒng)治意志就只是，或者只能是公意或法律，他的力量只不過是集中在他身上的公共力量罷了；只要他想使自己獲得某種絕對(duì)的、獨(dú)立的行為，整體的聯(lián)系開始渙散。[7]民主政治的關(guān)鍵在于確立主權(quán)在民的原則。主權(quán)在民原則意味著國家權(quán)力來源于人民，國家權(quán)力是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的手段。國家權(quán)力存在的唯一目的在于保障對(duì)公民權(quán)利的有效實(shí)施。
（三） 確立法治原則
法治，是指嚴(yán)格依照法律治理國家的政治主張、制度體系和運(yùn)作過程。它包含一個(gè)國家以憲法為基礎(chǔ)的法律和法律制度由靜態(tài)到動(dòng)態(tài)的運(yùn)行過程。[8] 它是與人治相對(duì)應(yīng)的一種政治主張。任何個(gè)人的意志都不能超越法律，都必須在法律的框架內(nèi)發(fā)揮作用。它倡導(dǎo)社會(huì)的公平正義、對(duì)專斷權(quán)力的否定和對(duì)民主政治的維護(hù)，這與憲政的內(nèi)涵是相一致的。民主和法治是憲政的兩個(gè)重要方面，二者不能偏廢，否則，憲政價(jià)值就難以實(shí)現(xiàn)。民主可以保證大多數(shù)人的意見得到實(shí)現(xiàn)，但是沒有法治就很難保障那少數(shù)人的利益，也很難保證所謂的民主不是“專制民主”。憲政與法治是密不可分的。
（四） 人權(quán)保障
人權(quán)保障是憲政的內(nèi)核，要保障人權(quán)就必須限制政府的權(quán)力，這是一個(gè)目的和手段的關(guān)系。人權(quán)是指人作為人應(yīng)該享有的權(quán)利，是一個(gè)人生存發(fā)展所必須的權(quán)利。其外延廣義地指人在社會(huì)生活中所享有的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各項(xiàng)自由平等權(quán)利的總稱。有學(xué)者提出，人權(quán)在層次劃分和范疇歸屬中具有應(yīng)有人權(quán)、法定人權(quán)和實(shí)有人權(quán)三種形態(tài)。 [9] 應(yīng)有人權(quán)是人權(quán)的應(yīng)然狀態(tài)，法定人權(quán)是法律上規(guī)定了的公民權(quán)利也稱公民權(quán)，實(shí)有人權(quán)是在現(xiàn)實(shí)生活中，在法律的實(shí)施過程中切實(shí)得到維護(hù)的公民權(quán)利。世界憲政發(fā)展史也就是人權(quán)確認(rèn)和保障的斗爭史。自近代憲法問世以來，對(duì)公民權(quán)利的確認(rèn)便成為憲法固有的一個(gè)組成部分。憲法對(duì)公民基本權(quán)利的規(guī)定實(shí)際是對(duì)應(yīng)有人權(quán)的一種選擇確認(rèn)；憲法的深化和發(fā)展過程的表現(xiàn)之一，就是這種選擇確認(rèn)的范圍不斷擴(kuò)大、層次不斷加深的過程。但被憲法確認(rèn)為公民基本權(quán)利的人權(quán)也僅僅是作為法定權(quán)利中具有普遍性、基本性和母體性的人權(quán)。盡管憲法賦予了基本人權(quán)以最高的法律意義，設(shè)立了各具體部門法對(duì)公民權(quán)利進(jìn)一步保護(hù)的最高法律依據(jù)。但經(jīng)驗(yàn)表明，在許多情況下，真正的關(guān)鍵問題并非基本權(quán)利是否得到倫理道德的應(yīng)然認(rèn)可，也不是它能否在憲法上得到規(guī)定，而是它能否在實(shí)際上得到承認(rèn)和保障。只有當(dāng)人們真正地享有權(quán)利時(shí)，它才是現(xiàn)實(shí)的、有意義的權(quán)利。應(yīng)當(dāng)權(quán)利再神圣，法定權(quán)利再完備，如果得不到實(shí)現(xiàn)，都是一句空話，而實(shí)有權(quán)利的完成或?qū)崿F(xiàn)卻離不開憲政。憲政實(shí)踐的目標(biāo)之一就是促成法定人權(quán)向?qū)嵱腥藱?quán)的轉(zhuǎn)化、發(fā)展，憲政是法定人權(quán)與實(shí)有人權(quán)之間的樞紐和中介。沒有憲政，人權(quán)保障僅僅停留在憲法條文的靜態(tài)之中，而不可能表現(xiàn)為公民的實(shí)際享有。[10]
綜上，不難得知在憲政的理論框架內(nèi)人權(quán)保障是目的，政府權(quán)力限制是手段，只有通過憲法和憲政對(duì)政府權(quán)力的約束和限制，才能保障人權(quán)。由此可見，基于建構(gòu)憲政制度，對(duì)于憲政的終極價(jià)值訴求之人權(quán)保障是不得不考慮的。而在當(dāng)代隨著社會(huì)發(fā)展，作為個(gè)人權(quán)利核心的財(cái)產(chǎn)權(quán)越來越具有雙重性。
二、 財(cái)產(chǎn)權(quán)的雙重性——個(gè)人權(quán)利和社會(huì)責(zé)任并存
（一）財(cái)產(chǎn)權(quán)——個(gè)人權(quán)利的核心
一般意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)指的是一種個(gè)人權(quán)利，即公民對(duì)其財(cái)產(chǎn)可自由擁有（即排他性的和永久性的控制）、使用、管理（決定由誰使用以及怎樣使用財(cái)產(chǎn)）、收益（從個(gè)人使用或他人使用中獲得利益）或處分（包括轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、遺贈(zèng)、消費(fèi)、浪費(fèi)、改變以及銷毀等）。[11]人們對(duì)財(cái)產(chǎn)的排他性的和永久性的控制既反映了人與物之間的關(guān)系，也實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了人與人之間的關(guān)系。憲法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)和民法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)是有區(qū)別的。憲法中的財(cái)產(chǎn)權(quán)乃屬于憲法上的一種基本權(quán)利，與憲法上的其他權(quán)利一樣，均是公民針對(duì)國家而享有的一種權(quán)利，即公民所享有的、為國家權(quán)力所不能不法侵害的一種權(quán)利，直接的反映了公民與國家權(quán)利之間在憲法秩序中的關(guān)系；而民法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)主要屬于公民對(duì)抗公民、或私人對(duì)抗私人的一種權(quán)利，由此形成了作為平等主體的私人之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系。[12]財(cái)產(chǎn)權(quán)作為憲法上的基本權(quán)利是有其歷史淵源的。
洛克在《政府論》中指出，不論我們就自然理性來說，人類一出生即享有生存權(quán)利，上帝既將世界給予人類共有，亦給予他們以理性，讓他們?yōu)榱松詈捅憷淖畲蠛锰幎右岳茫恋睾推渲械囊磺校际墙o人們用來維持他們的生存和舒適生活的。財(cái)產(chǎn)權(quán)的思想源頭在自然法思想中可以找到，近代資產(chǎn)階級(jí)革命始終充斥著財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的斗爭。隨著近代國家的產(chǎn)生，封建歷史的終結(jié)，統(tǒng)治權(quán)和土地所有權(quán)開始分離，分別歸屬于國家和個(gè)人。特別是經(jīng)過近代資產(chǎn)階級(jí)革命，財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保障得以確立。1789年法國《人權(quán)宣言》第17條把財(cái)產(chǎn)權(quán)宣稱為一種“神圣不可侵犯的權(quán)利”。 被作為人類歷史上第一部憲法性文件的《自由大憲章》,其核心內(nèi)容就是關(guān)于自由和財(cái)產(chǎn)的保障：“未經(jīng)全國公意許可，國王不得征收任何免役稅和貢金”，“凡自由民 ,非經(jīng)其具有同等身份的人依法審判或者依照王國的法律規(guī)定 ,不得加以扣留、監(jiān)禁、沒收其財(cái)產(chǎn)”。“財(cái)產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯原則”是 17、18 世紀(jì)資產(chǎn)階級(jí)革命的產(chǎn)物，它強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民作為人所固有的權(quán)利 ,或作為一個(gè)人與生俱來的。不允許國家權(quán)力的任何侵犯。
財(cái)產(chǎn)權(quán)是一項(xiàng)極其重要的權(quán)利，它與經(jīng)濟(jì)、政治以及個(gè)人發(fā)展都具有密切聯(lián)系，應(yīng)當(dāng)成為憲法上的一項(xiàng)基本權(quán)利。
1、在經(jīng)濟(jì)方面，財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障和市場經(jīng)濟(jì)的要求是一脈相承的。經(jīng)濟(jì)要繁榮，就必須對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)。人類的生存和發(fā)展有賴于財(cái)富的擁有和積累，沒有明確的財(cái)富歸屬關(guān)系，任何人也就沒有積極性去充分的利用它或防止被侵犯。在私有制社會(huì)產(chǎn)生以后 ,財(cái)富與個(gè)人之間才有了固定的歸屬關(guān)系 ,這種具體明確的歸屬關(guān)系 ,為人類的生存和發(fā)展 ,為社會(huì)進(jìn)步和財(cái)富積累帶來了自發(fā)的不息的動(dòng)力 ,也帶來了國家和法律對(duì)這種財(cái)富歸屬關(guān)系的確認(rèn)和保護(hù)的責(zé)任和權(quán)力 ,從而使財(cái)富在法律上變成了財(cái)產(chǎn) ,財(cái)富歸屬關(guān)系變成了法律上的財(cái)產(chǎn)權(quán)。[13]只有這樣，才能在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，保障公民具有對(duì)國家權(quán)力進(jìn)行限制抗衡的物質(zhì)基礎(chǔ)。
2、從財(cái)產(chǎn)權(quán)與政治的關(guān)系來講，財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民享有自由，免受國家任意干涉的必要條件。米爾頓.弗里德曼曾寫道：當(dāng)財(cái)富為眾多的所有者所分享的時(shí)候，獨(dú)立行動(dòng)的各個(gè)所有者就難以對(duì)特定的個(gè)人的命運(yùn)和自由進(jìn)行獨(dú)斷性的決定，為此，從比較政治的觀點(diǎn)而言，個(gè)人的經(jīng)濟(jì)自由得到廣泛保障的國家，一般也存在相對(duì)廣泛的政治自由。[14]憲法保障公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，一方面保護(hù)了市民社會(huì)形成壯大的物質(zhì)條件，有益于社會(huì)秩序的穩(wěn)定，防止來自公共權(quán)力對(duì)人民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害；另一方面，也有益于保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，使公共財(cái)產(chǎn)更加充分有效地為公民謀福利。
3、財(cái)產(chǎn)權(quán)是個(gè)人權(quán)利的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)其他權(quán)利的前提。如果財(cái)產(chǎn)權(quán)沒有得到充分的保障，公民個(gè)人的其他權(quán)利也就喪失了實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)得不到保障時(shí)，個(gè)人不僅不可能對(duì)自己的行為承擔(dān)責(zé)任，更不可能產(chǎn)生通過自己生產(chǎn)性的勞動(dòng)來創(chuàng)造新的財(cái)富的動(dòng)機(jī)，整個(gè)社會(huì)中人與人之間的關(guān)系就將處于混亂無序的狀態(tài)。沒有財(cái)產(chǎn)權(quán)作為依托的其他權(quán)利和自由只是空洞的權(quán)利和自由，不僅個(gè)人的生存失去了動(dòng)力和條件，而且個(gè)人的自由也失去了保障。[15]可以說，沒有財(cái)產(chǎn)權(quán)的充分有效的保障，個(gè)人的自我發(fā)展、人格健全就很難得以實(shí)現(xiàn)，文明社會(huì)的狀態(tài)就遲遲不能進(jìn)入。
另外，從政府的產(chǎn)生、職責(zé)來看，財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民的極其重要的始源性的個(gè)人權(quán)利。創(chuàng)制政府的行為決不是一項(xiàng)契約，而只是一項(xiàng)法律；行政權(quán)力的受任者絕不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他們，也可以撤換他們。[16]政治權(quán)力就是為了規(guī)定和保護(hù)財(cái)產(chǎn)而制定法律的權(quán)利，判處死刑和一切較輕處分的權(quán)利，以及使用共同體的力量來執(zhí)行這些法律和保衛(wèi)國家不受外來侵害的權(quán)利；而這一切都只是為了公共福利。[17]人民在自然狀態(tài)種享有那種權(quán)利，但這種權(quán)利享有是很不穩(wěn)定的，有不斷受別人侵犯的威脅。對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的享有就很不安全、很不穩(wěn)妥。這就使他們?cè)敢夥艞壱环N盡管自由卻是充滿著恐懼和經(jīng)常危險(xiǎn)的狀況；因而他并非毫無理由地設(shè)法和甘愿同已經(jīng)或有意聯(lián)合起來的其他人們一起加入社會(huì)，以互相保護(hù)他們的生命、特權(quán)和地產(chǎn)，即我根據(jù)一般的名稱稱之為財(cái)產(chǎn)的東西。因此人們聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)。[18] 可見，政府的唯一的目的在保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，其存在的唯一的合理性基礎(chǔ)乃是為公眾福利。
財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障有其歷史淵源，對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)以及個(gè)人的發(fā)展都具有重要作用，政府成立的目的是為增進(jìn)公共福祉的。各國憲法對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障都有明確規(guī)定，但也同時(shí)規(guī)定財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使范圍，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行合理的限制。
（二）財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)責(zé)任（社會(huì)義務(wù)）
個(gè)人對(duì)其所有之財(cái)產(chǎn)擁有占有、使用、收益、處分的絕對(duì)自由，“人們聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，便是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)”。這成為財(cái)產(chǎn)個(gè)人主義、所有權(quán)絕對(duì)思想的基石。財(cái)產(chǎn)權(quán)在一般的意義上指的是政府不得任意侵犯私人對(duì)自己擁有的財(cái)產(chǎn)的自由支配，但這樣的財(cái)產(chǎn)權(quán)因保障了既得權(quán)利而與社會(huì)權(quán)背道而馳，因?yàn)橛行?shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利是需要對(duì)財(cái)富和資源進(jìn)行重新分配的。因此，財(cái)產(chǎn)權(quán)另一方面的意義是指財(cái)產(chǎn)權(quán)只能是在一定范圍內(nèi)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。[19]這種定義可以從西方早期的啟蒙思想中獲得佐證。比如說：集體的每個(gè)成員，在形成集體的那一瞬間，便把當(dāng)時(shí)實(shí)際情況下所存在的自己——他本身和他的全部力量，而他所享有的財(cái)富也構(gòu)成其中的一部分——獻(xiàn)給了集體。 [20] 社會(huì)契約使民主政治法治化的邏輯起點(diǎn)和歷史起點(diǎn)，是天賦人權(quán)的邏輯發(fā)展。社會(huì)契約論的國家學(xué)說是建立在自由合意的契約這一觀念基礎(chǔ)之上的。其要義是：自然狀態(tài)下的人們?cè)谧匀环ǖ闹敢拢谧杂伞⑵降鹊幕A(chǔ)上就某些自然權(quán)利的交換達(dá)成其協(xié)議，并依據(jù)協(xié)議建立國家，制定憲法和法律，從而得到一種確定的社會(huì)秩序以保護(hù)自己的天賦人權(quán)。[21]可見，財(cái)產(chǎn)權(quán)保障產(chǎn)生之初就已伴隨著對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，具有相對(duì)性。要求每個(gè)人在主張自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，同時(shí)應(yīng)尊重別人的財(cái)產(chǎn)，還得考慮公共利益的需要。
個(gè)人的權(quán)利自由被放大到已經(jīng)嚴(yán)重影響人們權(quán)利行使和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得資本主義私有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展引發(fā)一系列社會(huì)問題。特別是隨著工業(yè)化社會(huì)的到來，貧富分化的懸殊、市場機(jī)制的失靈、社會(huì)矛盾的加劇等一系列問題，使得國家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的大規(guī)模介入和干預(yù)不可避免。福利國、行政國成為人們不得不接受的現(xiàn)實(shí)，絕對(duì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)理論更是顯現(xiàn)出難以克服的弊端。
進(jìn)入20世紀(jì)之后，許多傳統(tǒng)的資本主義國家先后或多或少地采行社會(huì)改良主義的方式，企圖在維持資本主義私有制的前提下，相對(duì)限制私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)調(diào)公共福利，從而實(shí)現(xiàn)了從近代自由國家向現(xiàn)代社會(huì)福利國家的轉(zhuǎn)型。[22]不僅國家的積極行動(dòng)改變著財(cái)產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯的定理，而且學(xué)術(shù)界也開始對(duì)過去的私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的學(xué)說進(jìn)行了反思，形成了各種不同的理論學(xué)說。
19世紀(jì)末德國學(xué)者耶林倡導(dǎo)的所有權(quán)義務(wù)論、法國憲法學(xué)者狄冀倡導(dǎo)的社會(huì)連帶主義就是其中代表。所有權(quán)義務(wù)論亦稱為所有權(quán)社會(huì)化理念，耶林在其名作《論法律的目的》一書中指出，所有權(quán)行使的目的，不應(yīng)僅為個(gè)人的利益，同時(shí)亦應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)的利益。人們的所有權(quán)之所以受到他人的尊重，是因?yàn)樗哂杏幸嬗谏鐣?huì)的機(jī)能。狄冀認(rèn)為，人在社會(huì)中生存，它永遠(yuǎn)并只能和其他同類一起在社會(huì)中生存；人類是一個(gè)原始的自然實(shí)體，絕不是人類意愿的產(chǎn)物，因而所有人無論過去、現(xiàn)在，或者將來都是人類群體的一部分。人們雖然各有所需，但此種需要絕非個(gè)人之力所能滿足，而只能通過共同生活才能獲得滿足。 由此可知，“人”，一方面是獨(dú)立的個(gè)人，另一方面則是社會(huì)中的一分子。由于其是獨(dú)立的個(gè)人，所以有其獨(dú)立的特殊性；由于其為社會(huì)中的一分子，故又具有社會(huì)連帶性。耶林的所有權(quán)義務(wù)論和狄冀的社會(huì)連帶主義法學(xué)理論打破了近代以來將財(cái)產(chǎn)權(quán)視為個(gè)人自由的基礎(chǔ)和限制政府權(quán)力手段的神話，使人們認(rèn)識(shí)到財(cái)產(chǎn)權(quán)不過是與其他權(quán)利無甚區(qū)別的法律權(quán)利，并非公民自治的淵源和對(duì)國家權(quán)力的限制。 [23]
這些理論的提出和探析不僅為我們認(rèn)識(shí)財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)化的深層原因，同時(shí)也為財(cái)產(chǎn)權(quán)形態(tài)的這種轉(zhuǎn)變提供了相應(yīng)的理論依據(jù)。與上述理論相聯(lián)系 ,憲法對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)由絕對(duì)保護(hù)轉(zhuǎn)向相對(duì)保護(hù)。以保障基本權(quán)利的存在為前提 ,以保障公共利益的實(shí)現(xiàn)為目的。
財(cái)產(chǎn)權(quán)利觀的這種劇烈變化直接反映到了憲法條文之上。自 1919 年德國魏瑪憲法以來各國憲法都拋棄了私人財(cái)產(chǎn)權(quán)絕對(duì)、不受任何限制的理念，轉(zhuǎn)而倡導(dǎo)對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行必要的限制。如魏瑪憲法第 153 條第 1 款規(guī)定：“所有權(quán)，受憲法之保障。其內(nèi)容及限制，由法律規(guī)定之”；第 3 款規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)伴隨著義務(wù)。其行使必須同時(shí)有益于公共福利”。戰(zhàn)后日本憲法第29條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)權(quán)不得侵犯”；“財(cái)產(chǎn)權(quán)之內(nèi)容，應(yīng)由法律規(guī)定以期適合于公共福利”。法國1946年第四共和國憲法序言，其第9段規(guī)定：“一切的財(cái)產(chǎn)、一切的企業(yè)的收益，都具有國家的公共義務(wù)和事實(shí)上的獨(dú)占的性質(zhì)••••••”
特別是二戰(zhàn)后各國憲法的發(fā)展更加體現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)權(quán)利觀的變化，對(duì)私有財(cái)產(chǎn)給予了更多的限制或課以更多的義務(wù)。從各國憲法規(guī)定來看，在現(xiàn)代社會(huì)國家里，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)要受到以下一些限制：第一，財(cái)產(chǎn)權(quán)“伴隨著義務(wù)”，即財(cái)產(chǎn)所有人有使用其財(cái)產(chǎn)的義務(wù)，否則得由有使用能力之人使用其財(cái)產(chǎn)。第二，財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容和范圍“由法律規(guī)定”，即有關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)在一般狀態(tài)下的邊界，由立法機(jī)關(guān)在合理的自由裁量范圍內(nèi)通過具體的立法來創(chuàng)設(shè)。第三，在一定條件下，國家行為可依照一定程序直接限制乃至剝奪私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，如各國憲法中規(guī)定的征收、征用、國有化、沒收、財(cái)產(chǎn)刑等。當(dāng)代各國普遍存在一種“私法公法化”現(xiàn)象，最明顯的表現(xiàn)便是“所有權(quán)的行使日益受公法的限制”。[24]
因此，當(dāng)財(cái)產(chǎn)權(quán)神圣、絕對(duì)的神話被打破時(shí)，憲法便賦予政府基于公共利益的需要對(duì)私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收征用的權(quán)力。基于這種憲法授權(quán)，無論財(cái)產(chǎn)所有者是否愿意，政府均可按照法律規(guī)定的條件強(qiáng)制取得私人之財(cái)產(chǎn)。這樣，政府基于社會(huì)公益的需要享有的征收權(quán)構(gòu)成了對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)性的制約，反過來為了保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)，憲法又對(duì)政府的這種征收設(shè)置種種限制。從來沒有哪個(gè)制度否認(rèn)過政府的征收權(quán)，重要的是征收的法律限制。[25]因?yàn)檫@種限制是在以人權(quán)保障為核心的憲政理念下和財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)化的背景下所必須的。
從以上的闡述我們可以知道，財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民的基本權(quán)利 ，是公民個(gè)人權(quán)利的核心、基礎(chǔ)，要保障公民真正的自由和尊嚴(yán) ，國家必須對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)予以最大限度的維護(hù)與尊重。同時(shí)，由于財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)性被法律所確認(rèn)，公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)具有促進(jìn)公共利益實(shí)現(xiàn)的義務(wù)，必須為實(shí)現(xiàn)為公共福祉作出應(yīng)有的犧牲，受到各種各樣的限制。正如學(xué)者張千帆所說：財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念包含了個(gè)人權(quán)利與社會(huì)責(zé)任這兩個(gè)相互矛盾的要素。財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵，應(yīng)從個(gè)人權(quán)利和社會(huì)責(zé)任這對(duì)矛盾的協(xié)調(diào)中來把握，應(yīng)從限制國家干涉財(cái)產(chǎn)權(quán)的角度來把握。財(cái)產(chǎn)權(quán)中的個(gè)人權(quán)利與社會(huì)責(zé)任的沖突與協(xié)調(diào)，集中體現(xiàn)在一個(gè)國家的財(cái)產(chǎn)征收或征用制度上。 [26]那么，如何在保護(hù)與限制之間取得平衡呢？行政補(bǔ)償制度應(yīng)運(yùn)而生，發(fā)揮平衡價(jià)值。
三、 行政補(bǔ)償制度價(jià)值的定位——一種平衡機(jī)制
行政補(bǔ)償或稱行政損失補(bǔ)償或公法上的損失補(bǔ)償，是指為了實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)公共利益而合法地給特定人的財(cái)產(chǎn)帶來特別損失時(shí)，基于保障財(cái)產(chǎn)權(quán)和平等負(fù)擔(dān)的原則，對(duì)該損失予以彌補(bǔ)的行為和制度。[27]
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