[ 徐軍 ]——(2007-6-4) / 已閱13609次
論地市級檢察院在法律監督中的突出作用
作者：徐軍（黑龍江省雞西市人民檢察院檢察長）
檢察機關作為國家的法律監督機關，肩負著樹立社會主義司法理念，監督和保障國家法律的統一正確實施，維護和鞏固在全社會實現公平正義的歷史使命。因此，加強檢察機關建設，特別是提高檢察機關的執法能力和監督水平，具有重要的現實意義。
地市級檢察院在各級檢察機關中處于承上啟下的重要位置，它既是貫徹落實高檢院和省院指示精神的二傳手，又是具體組織和指導基層檢察院工作的龍頭，尤其在幫助協調解決基層檢察院遇到的各種實際問題和困難方面，充分發揮著一線指揮部的關鍵作用。全國372個地市檢察院管轄著3222個基層院和201435名檢察干警，占全國檢察干警總數的95％。檢察工作的主要業務量和工作難點，主要成績和問題都在地市級以下兩級院中體現，而能否把握方向、服務大局、提高執法水平、確保案件質量，正確履行法律監督職能，維護公平正義又主要依賴于地市級檢察院的工作態度、工作素質、工作能力和工作效果。在法律規定的法律監督的形式和內容中，地市級檢察院體現的也最全面，它既擁有比省級檢察院數量更多的案件，又擁有比基層檢察院更大的受案權限；它既是二審終審的主要層級，又扮演著主要的法律實踐部門和辦案主體的重要角色。它是上級政策落實的主要實施者、是辦案力度和案件質量的主要控制者、是地方執法形勢和個案的具體了解者，更是及時獲取情況拍板解決問題的主要責任者。正是因為地市級檢察院在司法體系中所處非同尋常的法律地位決定了地市級檢察院作用的發揮，直接影響著整個檢察事業的成敗。因此，只有全面地加強地市級檢察院的領導班子建設、檢察業務建設和檢察官隊伍建設，才能確保檢察事業健康發展，才能在維護國家穩定、保障公司公正、服務經濟建設和構建和諧社會過程中全面發揮法律監督的職能作用。
按照我國法律的有關規定，檢察機關的法律監督方式主要有四種：一是偵查權，即對國家工作人員貪污賄賂、瀆職侵權犯罪進行偵查；二是逮捕權，即對公安(安全)機關和自偵部門提請批準逮捕的案件批準或不批準逮捕；三是公訴權，即對移送起訴的案件決定起訴或不起訴；四是訴訟監督權，即對立案、偵查活動，刑事、民事和行政審判活動以及刑罰執行活動是否合法進行法律監督。根據法律賦子檢察機關檢察權的范圍，具備上述全部功能的是地市級以上檢察院。而在所有法律監督活動中，地市級檢察院所占有的比例最大，功效也最明顯。
一、地市級檢察院承載查處職務犯罪的主要工作
查辦職務犯罪案件，是法律賦予檢察機關的重要職責，也是檢察機關獨立行使檢察權的主要手段。當前，我國正處在市場經濟建設并逐步完善的重要歷史時期，在體制轉軌、結構調整、社會變革過程中，誘發貪污賄賂等職務犯罪的客觀因素很多，在某些地方和部門還很嚴重。職務犯罪案件頻發、涉案金額巨大、涉案人員職位特殊等表明，檢察機關面臨的查辦職務犯罪案件的任務十分艱巨，特別是地市級檢察院肩負的任務更為重要。
從立案查處職務犯罪的數量上看，高檢院和省級院雖然也直接指揮、參與查處一批職務犯罪的大案、要案，但就其辦案總量，地市級檢察院及所管轄的基層院辦理的案件則占絕大多數。據統計，2003至2005年，全國檢察機關共立案查處職務犯罪案件111170件，其中，地市級檢察院和基層院立案110444件，占立案總數的99％，在這些案件中，地市級檢察院直接立案12031件。許多基層院在查辦案件時，受體制、人力、物力、層級等多方面因素制約，所以，基層院查辦的絕大多數案件都是在地市級檢察院的直接指揮、支持和參與下完成的。
從職務犯罪的主體范圍看，絕大多數在地市級檢察院的管轄之內。我國的行政區劃具有以縣、區為基礎單位，以地、市為基本單位的特點。中央、省直機關、企事業單位、人民團體等均座落于地、市的地域管轄之內，按我國法律規定的屬地管轄原則，其發生的職務犯罪問題，均應由地市級檢察院予以查處。
從檢察機關各層級的職能看，高檢院根據黨中央關于深入開展反腐敗斗爭的總體要求，制定查處職務犯罪的宏觀政策、指導方針。省級院按照高檢的部署，結合本省各地、市實際情況，落實具體工作任務、指導措施，并督促考核。而地市級檢察院則既擔負著直接查處轄區內職務犯罪、特別是大案要案的職責，又擔負著指揮和指導基層院查辦職務犯罪案件，并為其排除阻力和干擾的任務。
從偵查職務犯罪的具體對策看，針對當前系統或部門內部團伙犯罪，跨地區、跨部門的連鎖犯罪，高智能、高技術手段犯罪日益增多的情況，傳統的偵查對策和方法已不能適應斗爭的需要。近年來，檢察機關推行的大反貪格局、偵查一體化模式、“查系統、系統查”的偵查方法都是以地市級檢察院為龍頭，設計、實施并取得尚佳效果的。隨著形勢的發展，反腐敗斗爭的深入，地市級檢察院在查處職務犯罪過程中，將繼續承擔主要任務，發揮特有功能，做出突出貢獻。
二、地市級檢察院掌控打擊嚴重刑事犯罪的重點環節
嚴厲打擊嚴重刑事犯罪，全力維護社會穩定，是檢察機關的一項重要職責。檢察機關通過行使審查批準逮捕權和公訴權，使觸犯國家法律，構成刑事犯罪的人得到應有制裁。按照我國《刑事訴訟法》的有關規定，行使審查批準逮捕權和公訴權的是地市級檢察院和基層檢察院。根據《人民檢察院組織法》關于上級檢察院領導下級檢察院的規定，地市級檢察院審查批捕權和公訴權的權限高于基層檢察院。這樣，地市級檢察院完成的審查批捕和審查起訴的過程，就成為嚴厲打擊嚴重刑事犯罪的重點環節。
地市級檢察院審查批準逮捕和提起公訴的刑事案件，都是手段殘忍、情節惡劣、后果嚴重、社會影響較大的，按照《刑法》規定，犯罪嫌疑人可能判處無期徒刑以上刑罰的案件。這比基層檢察院辦理的一般刑事案件對刑事犯罪分子的震懾力更強，對遏制和減少犯罪的作用更大。
地市級檢察院可以適時介入本地區內任何重大或疑難案件的偵查活動。引導公安機關調查取證，節省訴訟時間，提高訴訟效率，增強打擊力度，使嚴重刑事犯罪分子及時得到法律的制裁，不斷提高社會主義法制的公信力和人民群眾對司法機關的信任度。對于有些跨地區的嚴重刑事犯罪案件，基層檢察院受地域管轄和訴訟力量的限制，以一己之力很難完成艱巨的訴訟任務。在這種情況下，地市級檢察院可以利用其特殊的位置，整合轄區內的訴訟資源，統籌調配辦案力量，形成打擊合力，順利完成訴訟任務。、地市級檢察院處于刑事訴訟活動監督的重要關口
檢察機關對刑事訴訟活動進行法律監督是我國刑事訴訟活動的一項基本原則。其意義在于檢察機關不是在訴訟活動的某個階段或某個局部行使某些具體的監督權力，而是檢察機關的法律監督權貫穿刑事訴訟過程的始終，包括對刑事訴訟各個階段、參與到刑事訴訟中的各方主體的訴訟活動進行法律監督。這表明，一方面，檢察機關對刑事訴訟活動包括偵查活動和審判活動有權進行監督。另一方面，檢察機關的法律監督是通過具體的訴訟權利來實現的。檢察機關通過行使立案偵查、批準逮捕、提起公訴等訴訟權利，實現懲罰犯罪分子或者保障無罪的人不受刑事追究的作用。檢察機關通過立案監督、偵查監督、審判監督、執行監督等監督權力，實現其保障國家刑事法律的統一正確實施作用。檢察機關行使具有法律監督性質的權力，使刑事訴訟中的違法行為能夠得到糾正，從而保證了刑事訴訟活動的依法、順利進行。
地市級檢察院雖然與基層檢察院同時履行對轄區內刑事訴訟活動進行法律監督的職能，但其居于核心位置，主要依據有以下幾點：
一是地市級檢察院對基層檢察院法律監督的活動，負有指導和監督檢查的責任。發現基層院的決定確有錯誤時，有權予以糾正。其糾正意見基層院必須執行。
二是對于基層公安機關認為基層檢察院的監督意見錯誤的案件，地市級檢察院經過復核后，作出維持或糾正基層檢察院意見的決定。
三是按照高檢院制定的《人民檢察院直接受理偵查案件立案、逮捕實行備案審查的規定(試行)》，基層檢察院查處職務犯罪時的立案、逮捕決定，需由地市級檢察院審查把關，這個數量占全國查處職務犯罪數量的絕大部分。
四是刑事案件二審多在中級法院進行，而對二審審判活動的監督，只能由相對應層級的地市級檢察院來完成，基層檢察院不具備該項監督權力。
五是在對刑罰執行的監督活動中，地市級檢察院負責的面最寬，工作量最大，責任也最重。
四、地市級檢察院位居防止和糾正司法不公的戰略前沿
司法公正是文明和發達國家的基本特征。除刑事訴訟活動可以體現司法是否公正外，民事訴訟和行政訴訟行為是否合法、民事和行政的判決裁定是否正確，也直接影響人民群眾對司法是否公正的理性判斷。我國民事訴訟法規定，檢察機關對已經發生法律效力的判決、裁定，發現有法律規定情形的，應當按照審判監督程序提出抗訴；行政訴訟法規定，檢察院有權對行政訴訟實行法律監督，對已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴。這就賦予了檢察機關民事行政監督權。
檢察機關的民事行政監督權是通過提起抗訴來實現的。雖然絕大多數民事行政案件由基層法院審理，但按規則規定，其對應的基層檢察院沒有提出抗訴的權力，抗訴權只能由地市以上檢察院來行使。在司法實踐中，又以地市級檢察院提出抗訴為最多。若把檢察機關比作防止司法不公的戰略防線的話，地市級檢察院就處在前沿的重要位置。
從主客觀的角度來分析，產生違反法律、法規的錯誤的判決、裁定，原因主要有兩個，一是有的審判人員水平低、素質差，或者工作不負責，疏忽大意。二是個別審判人員貪贓枉法，徇私而為之。地市檢察院一方面可以通過提出抗訴的法律手段，糾正錯誤的判決、裁定，減少司法不公給當事人合法權益帶來的損害；另一方面可以揭露司法不公背后隱藏的腐敗問題，查處徇私枉法的審判人員，最大限度地避免錯誤判決、裁定的發生，維持司法公正，保護人權。
五、地市級檢察院負有加強基層檢察院建設的直接責任
基層檢察院是檢察事業的基石，在法律監督體系中居基礎位置。高檢院2002年確定的《人民檢察院基層建設綱要》是地市級檢察院領導和指導基層檢察院建設的綱領性文件。對于一個地區而言，在檢察機關的機構網絡中，基層院是網上的目，而地市級院則是綱，所謂綱舉目張。只有地市級檢察院充分發揮“龍頭”作用，切實加強對基層院的領導和指揮，高檢院《綱要》確定的基層檢察院建設目標才能夠順利實現。一方面，高檢院、省級院關于加強基層檢察院建設的各項措施需要地市級檢察院結合本地實際，采取有效辦法組織貫徹和落實；另一方面，基層檢察院建設過程中，在領導班子調整充實、人力資源補充配置、重大職務犯罪案件查處、基礎設施和裝備完善等多方面遇到的問題和困難，靠自身的權限和能力很難解決，均需地市級檢察院給予幫助和支持。上述特性是“檢察一體化”的機制所決定的。檢察一體化原則是現代法治國家通行的檢察機關司法活動原則。即：檢察官在執法活動中，在法律意義上，被視為同一的資格主體，產生的檢察權行為被視為具有整體性的行為。表現在上下級檢察機關的檢察官之間的領導與被領導的工作關系；表現在檢察機關各成員之間可以依據檢察長的指派，可以相互替代完成一個完整的檢察權行為，以此來提高檢察官行使檢察權的民主性、公正性。檢察權的這種特性和發展趨勢，揭示了現代檢察制度的內在理性，揭示了現代法治國家注重民主和法制建設的發展規律。反映在地市級檢察院和基層檢察院的關系上就是要求檢察組織系統的上下貫通，從領導體制上保證檢察機關檢令暢通，形成一個整體有合力的檢察組織系統。反映在構建和諧社會的必然要求上就是基層檢察工作是全部檢察工作的前沿和基礎，人民群眾對基層檢察院工作的滿意程度首先會反映到它的直接領導機關——地市級檢察院。因此，必須全面做好地市級檢察院各項工作，運用法律手段化解社會矛盾、維護人民群眾的合法權益、促進司法公正，努力創造轄區內和諧穩定的社會環境和公正高效的法制環境。反映在全面貫徹落實科學發展觀上，就是充分發揮地市級檢察院一線指揮部的關鍵作用，深入實踐“強化法律監督，維護公平正義”的檢察工作主題和總體要求，穩步推進檢察體制和工作機制改革，加強隊伍建設、基層檢察院建設、法律監督能力建設，為維護國家安全穩定和構建社會主義和諧社會服務。
