[ 李志剛 ]——(2007-7-12) / 已閱14848次
關于制定《人民調解法》的建議
矛盾糾紛的處置方式分為訴訟方式和非訟方式。非訟方式包含了仲裁和調解。調解是具有東方民族文化特色的糾紛處理方式，基本可以分為人民調解、行政調解和司法調解等三大類。司法調解可以稱為法庭內調解，人民調解和行政調解可以稱為法庭外調解。我國民事訴訟法對人民調解和司法調解均作出了相關規定。
調解是帶有世界東方文化特色的糾紛解決模式，可以稱為糾紛解決的“第三條道路”和“綠色”糾紛處理機制。歐美一些發達國家，如日本等，也相繼采用了這種模式。調解在我國的歷史比較悠遠，主要淵源于儒家的“德主刑輔”和息訟思想，早在元明之際就得到了比較廣泛的應用。人民調解也是我黨的優秀傳統之一，早在蘇維埃革命政權時期、抗日戰爭時期和解放戰爭時期，我黨就制定了相關法制文件，在戰爭年代迅速解決各類民事糾紛，為革命統一戰線奠定了堅實的基礎，為我國的革命解放事業作出了較大的貢獻。1954年3月22日，我國中央人民政府政務院又公布了《人民調解委員會暫行組織通則》，以國家法律的形式肯定了人民調解在社會主義建設中的作用，初步明確了在城市居民委員會和鄉村村民委員會中發展人民調解組織，使人民調解工作初步走向法制化的軌道。1989年5月5日，我國國務院又頒布了《人民調解委員會組織條例》，明確了在企業、事業單位發展人民調解組織，使人民調解工作進一步走向法制化的軌道。2002年，司法部又制定了《人民調解工作若干規定》，逐步完善人民調解工作程序，并提出在街道設立人民調解委員會，使人民調解工作進一步走規范化。2002年9月，我國還發布了《最高人民法院關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》的司法解釋，明確了人民調解協議的性質和法律效力，使人民調解工作逐步趨近成熟。
新時期，人民調解是解決社會矛盾糾紛、維護社會穩定的有力手段，在社會主義和諧社會的構建中發揮著越來越重要的作用。《最高人民法院、司法部關于進一步加強新時期人民調解工作的意見》指出，在各級黨委和政府的關心支持下，人民調解組織每年調解民間糾紛600多萬件，為加強社會主義法制建設、維護社會穩定和保障社會經濟發展做出了重要貢獻。人民調解的優點在于，一是比較快速地解決地民間糾紛，節省糾紛解決時間；二是合理、優化配置糾紛解決資源；三是可以通過對雙方當事人的調解，達到政治思想教育、公民意識教育和普法、法制教育的目的，提高廣大人民群眾的法律意識；四是可以促進糾紛當事人盡快取得諒解，減少雙方的敵對情緒，防止矛盾激化；五是可以減少集體上訪事件和重復信訪、越級信訪等問題，促進社會和諧；六是可以通過主動調解，防止人們的過激行為，防止對社會的工作、生活產生不良影響，實現人民調解的預防矛盾糾紛的功能，充分發揮“第一道防線”作用。因此，加強人民調解立法工作尤其顯得必要。
人民調解工作經過長期的探索，在理論和實踐上取得的一定的成就。我們認為，當前我國制定人民調解法的立法時機已經成熟，建議全國人民代表大會及其常務委員會制定《中華人民共和國人民調解法》。主要理據如下：
1、制定人民調解法是提高人民調解工作法律權威性的迫切需要。目前，雖然我國民事訴訟法已將司法調解納入訴訟程序，并認可了人民調解的合法地位。但是，我國基本法體系在人民調解方面沒有建立系統的制度和程序，社會認知力不夠，對糾紛當事人也難以拖入人民調解程序，而民事訴訟法對人民調解的規定也太簡略，僅規定了人民調解組織的設立和業務指導等內容，非常不完整，因而造成人民調解工作的法律權威性不夠，缺乏強有力的法律支撐。
2、制定人民調解法是對各種聯動調處機制實現有效整合的迫切需要。黨的十六屆六中全會強調，要實現人民調解、行政調解和司法調解的有機結合。近年來，深圳在全國率先開展了警民聯調工作，深圳福田區香蜜湖街道辦事處也在全國率先提出了綜司聯調機制，這些都是新時期適應社會主義市場經濟發展形勢要求的人民調解工作的新發展，對構建社會主義和諧社會、保障社會平安穩定起到了一定的積極作用。然而，由于缺乏人民調解法，造成人民調解與行政處置之間缺乏有力的銜接，影響了社會矛盾的及時、快速調處。
3、制定人民調解法是拓廣人民調解工作領域的迫切需要。西方發達國家對調解工作也比較重視。ADR是非訴訟非仲裁的選擇性爭議解決方式的概括性的統稱，其主要類型包括有調解、中立聽者協議、小型審理、租借法官等，也適用輕微刑事案件，是人文法治的新成就。據有關資料顯示，西方發達國家有80%以上的糾紛是通過ADR方式解決的，大大節約了訴訟資源。聯合國新近發展起來的恢復性司法活動，雖然屬于刑事領域，但也借鑒了調解的一些工作手段和方法。在當前刑事案件數量不容樂觀的情況下，我國更加適合在輕微刑事案件和刑事附帶民事案件中使用人民調解工作方法，可以大大節省案件的解決時間或行刑資源。對于刑事附帶民事案件中的“附帶民事案件”部分，一般來說，如果由人民法院對其進行判決，犯罪人會認為已經對其采取了刑事處分，對民事判決往往會產生不平衡心態，不愿意及時履行民事義務，會以各種借口出現拖延等現象，使受害人及其親屬難以得到及時有效的民事賠償，使他們難以獲得有效的法律救濟。如果在警方的監控下，人民法院委托人民調解組織開展調解活動，則犯罪人與受害人及其親屬在一種相對比較輕松的環境下“談判”，一方面可以使犯罪人認識到其犯罪行為對對方所造成的傷害，達到教育犯罪人的目的，另一方面也可以迅速地促使雙方達成民事賠償的調解協議，盡快履行調解協議的義務，減輕受害人及其親屬在心靈、經濟上的創傷。然而，我國立法法明確規定了刑事制度的立法權專屬于全國人民代表大會及其常務委員會，因而人民調解制度與刑事訴訟法的接軌和銜接任務還需要依靠人民調解法和民事訴訟法來共同完成。
4、制定人民調解法是開展行業性人民調解活動的迫切需要。行業性調解可以分為兩類，一是政府職能部門下屬機構的調解，如消費者委員會或消費者協會的調解；二是行業協會的調解。對于第一類調解，我們可以在勞動行政機關、國土資源行政機關、建設行政機關等國家行政機關的公益性直屬企業、事業單位設立人民調解委員會，利用專業知識和專門法律知識，開展專門化調解活動，集中處理勞資、物業管理、拆遷補償等群體性糾紛，最快、最好地解決人民群眾關心的熱點問題、難點問題。對于第二類調解，我國目前尚缺乏專門的商業調解法規，國內個別地區已開始嘗試邀請企業家擔任調解員，開展商業調解活動，社會效果也比較明顯。因此，人民調解法要采取多元化、多層次的調解方式，解決人民群眾的迫切訴求，保障人民群眾的最根本利益。
5、制定人民調解法是促進人民調解工作走向專業化、專職化的迫切需要。目前，我國一些地區的人民調解員是由居民委員會、村民委員會的干部兼任，缺乏專業的人民調解員。由于我國沒有制定人民調解法，出現了一個“怪現象”，即各級黨委、政府領導高度重視、人民調解的政治地位日益提高但法律地位仍然很低，很多同志產生了不少誤解，認為干人民調解工作既不能“發家致富”，又缺乏法律的有效保障和保護，不愿意從事人民調解工作，阻礙了人民調解工作走向專職化的道路。實際上，人民調解員是一種高尚的職業，政治思想素質要求較高，需要具備政治學、社會學、法學、經濟學、心理學、管理學以及科普常識等各方面的知識。當前，我國的人民調解員隊伍的整體素質不高，阻礙了社會矛盾的有效化解和解決，與黨的十六屆六中全會精神的要求十分不相適應。
6、制定人民調解法是加強人民調解教育、教學活動的迫切需要。目前，由于沒有制定人民調解法，我國的各大學沒有建立相應的調解專業，人民調解的教材也十分缺乏，即使是社區管理專業也沒有開設調解課程，在調解方面投入的專家、學者也十分的稀缺。實際上，在我國，當前人民調解人才的數量需求十分龐大。據統計，僅深圳市福田區的人民調解員的數量就達到了2000多名，大部分屬于兼職人民調解員，遠遠不能滿足社會形勢發展的迫切需要。調解既是糾紛解決機制的“第三條道路”，也是人們日常工作、生活的必備的基本技能。我們應當從九年制義務教育階段開始傳授調解的基本知識和基本技能，使人們更快、更好地適應社會生活，在日常工作、生活中減少和化解矛盾，大事化小、小事化了，實現自我和解，從而促進社會主義和諧社會的建設。
7、制定人民調解法是營建節約型社會的迫切需要。一般來說，訴訟和仲裁耗費的時間相對較長、費用較多，難以反映訴求處置的經濟性要求。而人民調解不收費，一個案件往往可以在幾分種、幾個小時、幾天內解決，甚至可以隨時出現、及時申請、即時解決，大大節約了信訪資源和訴訟資源，還可以引導群眾理性、合法維權，防止矛盾激化，防止對社會政治、經濟造成更大的破壞，是實現社會和諧的“友好型”途徑和“綠色通道”，客觀上直接體現著節約型社會建設的精神內涵和實質。
我們建議，人民調解法可以采取以下的立法框架結構：
第一章 總則
第二章 人民調解組織
第三章 人民調解員
第四章 糾紛當事人的權利義務
第五章 糾紛排查制度
第六章 人民調解工作紀律和人民調解庭紀律
第七章 民間糾紛的受理
第八章 人民調解協議及其履行和執行
第九章 對人民調解工作的指導
第十章 人民調解與行政調處、司法調解的銜接
第十一章 人民調解與法院訴訟的銜接
第十二章 附則
同時，建議借鑒西方發達國家的先進做法，在民事訴訟法和人民調解法中規定，民事糾紛應當先經過調解后才能向人民法院起訴（除勞動仲裁外）。這樣可以大大減少人民法院的工作量，減輕群眾的訴求負擔，減少群眾的訴求時間和訴求成本，維護社會的平安穩定。筆者還建議，在民事訴訟法和人民調解法中加強人民調解協議的執行力。
李志剛
2007年2月15日
李志剛：男，湖南長沙市人，41歲，廣東省社會科學院經濟學研究生、法學研究生畢業，中國人民大學人大經濟論壇“學者專欄”學者，中共深圳市委辦公廳信息督查處信息員，深圳市專家工作聯合會專家，湖南都市職業學院客座教授，《專家視線》雜志編委。法學主要研究方向：立法學、人民調解、消費者權益保護法、安置幫教、社區矯正、反腐倡廉法制建設。聯系電話：0755-81045860 電子郵箱：leabai@126.com
