[ 朱向陽 ]——(2007-7-23) / 已閱35075次
人民法院執行員試行警官化初探
朱向陽
論文提要: 在人民全力法院攻克執行難的今天,如何最大限度地發揮執行人員的主觀能動性?如何加強和深化執行隊伍建設?如何對執行人員進行法律定位?是目前新形勢下我們需要解決的重點課目。本文從目前執行工作的思想誤區和存在的弊端為突破口,結合法警的職業特性,提出了執行工作警務化、執行人員警官化的論點,全文共分六個部分: 一.強制執行工作的思想誤區; 二.目前執行人員結構現狀及存在的問題; 三.執行工作警務化的必要性; 四.執行人員警官化的實踐效果; 五.執行權三權分離及內涵; 六. 執行人員警官化的運作模式。全文共6100余字。
在人民法院全力攻克執行難的今天,如何最大限度地發揮執行人員的主觀能動性?如何加強和深化執行隊伍建設?如何對執行人員進行法律定位?是目前新形勢下我們需要解決的重點課目。本文從目前執行工作的的思想誤區和存在的弊端為突破口,結合法警的職業特性,提出了執行工作警務化、執行人員警官化的論點,以探索攻克執行難的新途徑。
一.強制執行工作的思想誤區
所謂強制執行,就是法院按照法定程序，運用國家強制力量，根據執行文書的規定，強制民事義務人完成其所承擔的義務，以保證權利人的權利得以實現。執行文書包括發生法律效力的民事判決書、裁定書以及依法應由法院執行的其他法律文書。它們一經確定，義務人即應自動履行。如拒不履行，權利人可申請法院強制執行。由此可見,強制執行具有如下主要特征: 一是強制性。民事強制執行具有明顯的強制性特征，強制執行機關可以行使法律已經規定的強制執行措施，債務人必須服從。二是對抗性。在執行工作中,情、理、法的交融,執行員與被執行人的斗智斗勇、采取拘傳、拘留、查封、扣押等措施,都形成了鮮明的對抗性特點。誤容置凝, 全國各級法院執行工作在各級黨委的領導下，以科學發展觀為統領，按照“公正司法，一心為民”指導方針, 執行干警愛崗敬業，忘我工作,積極探索強化執行工作的有效途徑，努力克服執行工作中遇到的問題，不斷創新工作思路與方法,執行工作取得了良好成績和寶貴的經驗,為維護社會穩定、構建和諧社會提供了強有力的司法保障和法律服務。但在目前的執行工作中,仍然存在一些思想誤區:
(一)重教育輕強制，曲解了“強制執行”的理念。在執行過程中,說服教育是手段，強制執行是目的。美國學者克拉克教授說，“有關執行的第一手和第二手資料顯示了一個驚人的事實：（中國的）法院和其他行使國家權力的機構極端的不愿意在民事案件的處理中采取強制手段，尤其當被告在道德上并非一無是處時更是如此。”過多的重復的甚至是無用的說服教育,導致被執人錯誤地認為法院怕用、不敢用強制措施,使強制執行與說服調解相提并論,造成被執行人怨聲載道, 造成執行難,難執行。
(二)重調解,輕制裁，曲解了”和諧穩定”的內涵。錯
誤認為強制執行與維護社會穩定和構建和諧社會相矛盾，從而將執行和解與強制調解混為一談,一味地注重調解,少用拒不執行法院判決、裁定罪,妨害查封、扣押、凍結財產罪執行等刑事打擊手段,造成執行不力。這些傳統執行理念長期根植于人們頭腦之中，錯誤地認為強制執行就是影響破壞了和諧,思想和行動都綁住了執行人員的手腳，制約了執行改革的順利發展，使法院長期以來蒙受著“執行難”和“執行亂”的責難。
二.目前執行人員結構現狀及存在的問題
執行人員是是強制執行的踐行者,擔負著實現法律確定的權利與義務的職責。建立一支與時俱進、求實創新、素質高、素養好、作風優的執行隊伍，是推進執行工作改革和發展、實現執行公正與效率的基本條件。目前,各級法院的執行員由審判員、書記員組成,司法警察是在必要時參與執行。由審判員、書記員組成的執行隊伍,在從事執行工作中存在如下問題:
(一) “文官”執行, 導致了“執行工作審判化” 。審判是對當事人訟爭的事實和權益進行居中裁判，執行則是對已經由生效法律文書確定的義務進行強制給付。在老百姓心目中,審判員、書記員是文官,扮演是審判角色。事實上,執行程序一經啟動，就開始了強制（強制給付），所有的執行都是強制執行。當事人自愿履行也是迫于司法行為的威懾力，基于國家強制力這個后盾。文官執行,本質上并沒有審執分離，導致了“執行工作審判化”，造成審判有說服力,執行無震懾力。
(二) 文官不能使用戒具、槍支,難以應對暴力抗法事件。按照《人民警察法》、《槍支管理法》、《人民警察使用警
械和武器條例》規定，只有人民警察才有資格使用警械和武器，其他人員無權使用。身著法官服的執行人員，遇到需要采取強制措施時無權使用手銬等戒具,遇到暴力抗法事件時,沒有槍支防范和處置,自身安全無法保證,血肉之軀難敵暴力抗法的囂張氣焰。2007年9月2日，云南省昭通市昭陽區人民法院執行局5名干警2日在執行一起故意傷害案的民事賠償時，遭遇嚴重暴力抗法，被執行人及家屬用木棒、鐵鏟、鋤頭等毆打法院執行干警，致使執行人員被打昏、打傷。昭陽區公安局目前正調查此案。當天,昭陽區法院執行局副局長鄧尚云帶領4名干警來到被執行人劉存德家宣讀執行決定時，劉存德及其家屬10多人手持木棒、鐵鏟、鋤頭一擁而上，對執行干警大打出手：鄧尚云副局長被木棒當場打昏；執行員崔汝波被亂棒打落2顆門牙；執行員金榮輝右眼被打傷，大腿被劉存德的妻子咬傷，血流不止；執行員馮全彪頭部被擊傷，肩部被劉存德的妻子咬傷，背部被踢傷；執行員代躍宏軟組織嚴重受傷。1像這些暴力抗法的事件在一些法院時有發少,不僅對執行人員的人身安全造成威脅,而且褻瀆了強制執行的威嚴。
三.執行工作警務化的必要性
當前,執行工作存在法律空白、執行措施軟弱、全社會執行合力不強等內外部諸多問題,筆者認為,應從改變執行隊伍人員結構入手,創新執行管理體制, 試行執行工作警務化,執行人員警官化,才能收到立竿見影的效果.
試行執行工作警務化，執行人員警官化,就是利用現有編制，新任用一批司法警察,將執行實施主體由法官變更為司法警察，以強化執行工作的強制性和威懾力，全力攻克“執行難”。
(1)真正做到“法” “執”分離。目前審判工作與執行工作相分離，但法官和執行員未分離。法官行使的是審判權，而執行員行使的是國家的強制權。現行的立法對執行員的資格、任免沒有明確界定和規范。對執行員的定位，可以試行由司法警察擔任,這樣才能真正做到“法” “執”分離。
（2）司法警察隊伍是一支具有武裝性質的準軍事化力
1. TOM新聞網:http://news.tom.com/1002/3291/200597-2453881.htm
量，是人民法院唯一的一支“武裝部隊” 。最顯著的特征就是具有強制力。而執行工作的基本特征之一就是“強制性”和“對抗性”，用具有強制力的司法警察去開展強制性執行工作，將體現出強大的的威懾力。
（3）法官、書記員不能使用警械武器，只有司法警察才能依法使用警械武器。這樣有利于強制權的實現和保障執法人員人身安全。
（4）執行機制與法警管理機制相吻合。《人民法院司法警察暫行條例》第十三條規定：司法警察隊伍實行“雙重領導，編隊管理”。司法警察作為一個整體，能做到“三統一”：統一指揮，統一協調，統一出警。這與建立統一管理、統一協調、統一指揮的執行工作新體制相吻合。
(5)試行執行工作警務化，一方面能夠優化審判資源；另一方面能夠在不增編的前提下，用法院現有的編制，將一批符合條件的執行員任用為司法警察，將執行力量與司法警察隊伍強強聯合,有效整合。筆者認為此舉是增加人民法院司強制執行警力的最直接、最快捷的重要途徑。
四.執行人員警官化的實踐效果
縱觀國外法院的強制執行運作模式,可以與我國國情相結合,走出一條中國特色的強制執行之路.執行實踐證明, 每遇執行“急、難、險、重”的案件，沒有司法警察的參與，是很難完成任務的。
⑴英美法系國家的執行員多由司法警察擔任。健全的法制、執行警官執法如山的品質、威嚴凜凜的警容警姿、現代化的警用設備,使得被執行人不敢藐視執行警官，因此執行工作能收到事半功倍的效果。如《俄羅斯聯邦司法警察法》規定, 俄羅斯聯邦司法部組建司法警察體系,司法警察體系包括兩個獨立的分支機構:一是司法警察—警衛系統,二是司法警察—執行員系統。第一個分支機構保障各級法院的活動程序，包括警衛法院、保障法官和訴訟程序參與人的安全,必要時拘傳證人到庭,向執行同事提供支持。第二個分支機構保障各級法院的執行。司法警察人員都要在俄羅斯聯邦司法部所屬俄羅斯法學科學院及地方分院中學習或者在地方院校中學習,取得司法警察—執行員資格證書后才能上崗。2
⑵而在我國，一些思想解放,真抓實干、敢為人先的法院,用好用活用夠了司法警察這支敢打善打硬仗的”準軍事化力量”,全力攻克執行難,經濟效益和社會效益雙豐收。河南省夏邑縣人民法院率先在全國成立了第一家司法警察局，
2.法律出版社,2005年最高人民法院執行工作室編《強制執行指導與參考》第15集,程麗莊《俄羅斯聯邦強制執行制度改革述評》第189頁
實行執行分權運作，將執行命令權交給立案庭的法官行使；將行使實施權交給授予執行員資格的司法警察運作，將執行裁判權、監督權交給專司司法權的法官實施，可以說是開了法院執行工作先河。2003年, 湖南長沙縣率先成立司法警察局 ,法官不再搞執行.湖南省長沙縣法院成成立司法警察局，把執行行使權全部交給法警。2002年年9月14日，長沙縣黃花法庭5名民警（其中3名法官，2名法警）在黃花鎮金甲村王自強家執行時遭圍攻、毆打。后來法院和公安部門出動100多名警力才把被困達11個小時的5名干警解救出來。事后，長沙縣法院決定實行改革，新成立的司法警察局便應運而生。司法警察局下設執行大隊、警務大隊、直屬大隊。執行大隊行使執行實施權，擔負執行任務；警務大隊擔負警政、警訓、值庭押解等職責；直屬大隊作為一處置突發事件及安全保衛的職責。司法警察局成立后，使法直機動力量，擔負律文書的執行得到強有力的保證。3
五.執行權三權分離及內涵
執行權應分為命令權、實施權和裁判權,這三權要分離. 執行中的行政決策權稱作命令權，更能體現民事強制執行工作的權威性、統一性和高效性。執行命令權是命令主體對執
3. 搜狐網http://news.sohu.com/2003/12/30/95/news217609562.shtml
行實施主體采取執行措施、進行執行活動所作出的要求、指示的權力；執行實施權是實施主體對執行命令具體落實、操作、實現的權力。這些命令的具體落實過程體現了實施權。裁判權包括:①審查處理案外人的異議、裁定駁回案外人異議的；②依職權或當事人申請變更、追加被執行主體；③對仲裁機構提交人民法院的財產保全和證據保全申請進行審查和裁定；④審查仲裁裁決書和調解書是否存在不予執行理由，并作出不予執行裁定；⑤審查具有強制執行效力的公證授權文書，是否存在不予執行事由，并作出不予執行裁定；⑥對妨礙執行民事執行行為作出制裁決定等。
（一）執行命令權要層級化。就是把原來分散在每個執行員手中的命令權集中到執行長、庭長、局長和院長手中，分層次、級別高低，按照集體領導下的行政首長分工負責制原則，分別配置，行使相應的指揮命令權。上級指揮命令下級，下級無條件地服從上級的指揮命令。執行命令由執行長提出，按照層級權限，逐級請示審批，重大案件要請示院長，疑難案件要經局務會或審委會研究決定。命令文書由執行長制作并署名，局長審核、院長簽發，使執行命令權始終有效地控制在各級領導手中。層級化體現了執行的行政規律，有別于審判中的合議制，可以充分保障執行命令的快速、準確和暢通。
（二）執行實施權要警務化。目前，執行員著法官服行使實施權，弊端很多，一是不能體現國家強制力，執行實施工作效率不高，甚至事半功倍，得不償失；二是執行實施活動點多面廣、機動性強，人員難以管理，容易出現問題，影響執行形象。解決這些弊端的辦法就是實施權的警務化。 司法警察是法院直接指揮下的武裝力量，其編隊管理，具有儀表威嚴、令行禁止、步調一致、紀律嚴明、行動迅速、措施有力的特長，是理想的實施權主體，其在執行長的統一指揮命令下，按照警務規律操作、行使執行實施權，一定會大幅度提高執行實施效率。
（三）執行裁判權要公開化。公正是執行裁判的本質要求，而只有公開才能保證實現公正。因此，應該做好以下幾項工作：１．做好庭前準備工作。案外人或者當事人對執行命令及實施行為提出異議的，由執行長指導當事人舉證、交換證據，達成共識的可以調解處理，繼續執行；調解不成的移送專門的執行裁判庭；２．排期開庭。裁判法官審查案卷，如果證據不足可要求原執行長補充證據；由司法警察局長決定開庭日期；開庭時要當庭舉證、質證、認證，有把握的可以當庭裁判；３．裁判組織由獨任審判員或者合議庭組成，決定裁判事項，重大疑難的可報局務會或審委會；４．改進異議裁定書的制作方式。異議裁判的裁定書應按照判決書的格式制作，只有寫透、寫全，才能以理服人。4
六. 執行人員警官化的運作模式
1999年, 中共中央中發（1999）11號文件:《中共中央關于轉發〈中共最高人民法院黨組關于解決人民法院“執行難”問題的報告〉的通知》, 是各級法院解決“執行難”的“尚方寶劍 ” 。中央11號文件明確指出，切實解決“執行難”的問題，既是人民法院充分發揮審判職能作用，更好地為改革、發展、穩定服務的客觀要求，也是加快依法治國進程、促進社會主義市場經濟體制建立的需要。各級法院特別是領導干部一定要從全局的高度，從依法治國和建立市場經濟體制的高度，從講學習、講政治、講正氣的高度，充分認識解決“執行難”問題的重要性，把認識統一到中央11號文件精神上來，增強信心，明確方向，真抓實干，最大限度提高執結率，全力爭取在解決“執行難”問題上有所突破。只有建設一支一流的執行員隊伍，才能確保取得一流的執行工作成效。
筆者認為,真正意義上的突破,就是要顛覆現在的運作模式,借鑒國外強制執行運作方式,總結國內法院執行工作警務化經驗,繼而在全國試行執行人員警官化,用實踐來檢驗這一運用模式的科學性及可操作性.
(1) 最高人民法院已設立司法警察總局,各高級法院、中
4. 王軍:《執行權三權分離及其運行模式》
http://www.liuyongls.com/Article/2007/200705/4978.html
級法院、基層法院也相應成立司法警察局,構建新的執行機構. 形成自上而下的“雙重領導，編隊管理”、“統一指揮，統一調度”的半軍事化管理體制。
(2) 司法警察局內設機構及職能。根據級別和工作實際,
司法警察局可內設押解大隊，執行大隊,送達大隊和辦公室，其級別 與院內庭室相同。其中押解大隊的職能是押解刑事被告人,警衛法庭,傳遞證據,保障訴訟活動的順利進行; 執行大隊的職能是：按照立案庭下發的執行命令，分區域執行民事案件、刑事附帶民事案件、行政案件、非訴行政執行案件及 法律規定應由法院執行的其他法律文書。送達大隊的職責是送達法律文書；辦公室負責司法警察局的文秘、教育訓練、機關和人民法庭的安全保 衛工作及綜合協調工作.處置突發事件、執行死刑等重大警務活動，由司法警察局組織所屬三個大隊及辦公室共同完成。
（3）司法警察局的人員配備。首先是對符合評授 警銜條件的，評授警銜，由最高人民法院和高級人民法院任命一批司法警察。其配套改革措施是修訂《人民法院司法警察暫行條例》，放寬司法警察任用條件。這樣一來,原從事執行工作的執行員，一部分并入法官系列，一部分并入司法警察系列。其次是實行執行員資格考試,提升執行員的政治素質和業務素質,只有通過了執行員資格考試的司法警察才能履行執行職責。執行員的任命不應太隨意、太寬松，既要有嚴格的政治審查程序，又要有嚴格的業務考核程序。因此，并非所有的司法警察都可以成為執行員，司法警察參加統一的執行員資格考試后還需要經過嚴格審查程序和法定任免程序方可擔任執行員。其他司法警察無權行使執行實施權，可以全力做好值庭、押解等服務保障工作。
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