[ 鄭超峰 ]——(2007-8-11) / 已閱22904次
芻議我國選舉組織的改革與完善
鄭超峰
（中國政法大學研究生院 北京 100088 ）
摘要：作為主持選舉的選舉組織機構的公正與獨立是選舉公平公正開展、公民選舉權得以保障的一個重要因素，但目前我國法律對于選舉組織方面的規定十分簡單，實踐中已暴露出我國選舉組織機構存在著種種消極問題，亟待進一步規范。對于選舉組織的改革與完善應在當前政治體制下，從現實出發，在各級人大常委下設立具有較高獨立性的常設選舉組織機構。通過選舉組織的改革，推進我國選舉制度的發展。
關鍵詞：選舉 選舉組織 改革
選舉是民主政治的基石，而選舉的公正、客觀及其民主性是否能夠充分得以體現，在相當程度上取決于選舉制度的設計，其中一個十分重要的問題就是——選舉由誰組織和怎樣來組織選舉。我國現行的《選舉法》對選舉組織的規定十分簡單，沒有對選舉機構和選舉原則、程序作專門規定，法律過于模糊和原則的規定難以有效地規范選舉機構權力的行使，這為選舉中的暗箱操作、腐敗和濫用職權留下了空間。本文擬就我國選舉組織所存在的問題作淺略分析，并在借鑒西方國家選舉機構方面規定基礎上，提出改革和完善我國選舉組織的路徑與方案。
一、 我國現行法律關于選舉組織機構的規定：
我國目前對于選舉組織的規定，主要集中在《選舉法》第七條：“全國人民代表大會常務委員會主持全國人民代表大會代表的選舉。省、自治區、直轄市、設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會主持本級人民代表大會代表的選舉。不設區的市、市轄區、縣、自治縣、鄉、民族鄉、鎮設立選舉委員會，主持本級人民代表大會代表的選舉。不設區的市、市轄區、縣、自治縣的選舉委員會受本級人民代表大會常務委員會的領導。鄉、民族鄉、鎮的選舉委員會受不設區的市、市轄區、縣、自治縣的人民代表大會常務委員會的領導。省、自治區、直轄市、設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會指導本行政區域內縣級以下人民代表大會代表的選舉工作�！�
（一）選舉組織的組成：在直接選舉中，在縣鄉兩級設立的選舉委員會是組織辦理本級人大代表選舉事宜的臨時機構，其組成人員由本區域內有關人員組成，由縣級人大常委會任命。在實際操作中，選舉委員會的成員主要是黨委、人大和政府的有關負責人，特別是黨委中的組織、宣傳、統戰，政府中的民政、財政部門，還有工會、婦聯、共青團等部門的負責人。據有關調查顯示，鄉鎮一級的選舉委員會絕大多數由鄉、鎮黨委書記擔任、個別由副書記擔任，委員一般四至六人，大多由黨委組織委員、宣傳委員、武裝部長、婦聯主任、團委書記、人大秘書擔任。
（二）選舉組織的職能：
在縣級以上的選舉組織，也即是縣級以上各級人民代表大會常務委員會主持本級人大代表的選舉。這里的主持，主要是確定選舉時間、分配代表名額、提出選舉工作要求、審查代表資格等。具體主持提名、醞釀、確定代表候選人以及投票、計票等工作，則由作為選舉單位的下一級人民代表大會主席團負責。同時，省、自治區、直轄市和社區的市、自治州人大常委會還承擔著指導本行政區域內縣、鄉人大代表選舉工作。所謂指導，實踐中實際上也是領導。
對于縣、鄉的選舉委員會，根據1983年全國人大常委會《關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規定》，選舉委員會具有以下職權：（1）主持本級人大代表的選舉；（2）進行選民登記，并做出決定；（3）劃分選舉本級人大代表的選區，分配各選區應選代表的名額；（4）根據較多數選民的意見，確定和公布正式代表候選人名單；（5）規定選舉日期；（6）確定選舉結果是否有效，公布當選代表名單。
除了法定選舉組織機構外，實際中，我國還存在著一套黨內的選舉機構，這是黨為實現對選舉工作的領導而設立的選舉機構。各級人大換屆選舉時，同級黨委都相應設立選舉領導機構。黨內的選舉領導機構，主要負責人事安排和選舉工作的宣傳、部署、協調等工作。這一實存內部機構是由我國的政治制度決定的，體現了黨對選舉工作的領導 。
二、 我國選舉組織存在的問題：
二十多年的實踐證明了選舉組織機構在我國選舉中起到很好的動員和組織作用，但是也暴露出不少問題，主要是以下幾方面：
（一） 關于選舉組織機構的穩定性和專業性方面：
在間接選舉中，人大常委會主持選舉工作，應該說穩定性沒有太大問題，當然它有任期的限制，一屆人大常委會也就主持一次選舉工作。問題更多的是出在直接選舉中的選舉委員會上，該組織是一個臨時機構，只是在籌備選舉時成立，選舉一結束即告解散。沒有專門固定的工作人員。這就產生了幾個問題：
一是由于選舉委員會的人員不固定，只是為了選舉的需要，臨時從其他機構抽調人員組成，同時也沒有對進入選舉委員會的工作人員的資格條進行限制�？梢哉f大多數選舉工作人員是缺乏選舉工作經驗和專業有素的培訓的，因此這些工作人員能否勝任選舉這項涉及面廣、事情龐雜、繁瑣而又意義重大的工作，是值得懷疑的。因為這其中還涉及到對選舉中產生的糾紛的裁決處理等法律專業性問題，例如對選舉資格確認、選舉的有效性和正當性認定等等。由這些人員所組成的選舉機構很難保證其運作效率及其過程的合法有序。二是由于選舉委員會是一個臨時機構，那么對于選舉中出現的一些失范甚至違法的行為，特別是其中一些需要進行較長時間的調查取證的問題，由于選委會在選舉結束后即告解散，對此類問題缺乏專門機構負責處理，有的問題因而不了了之。三是由于選委會的缺乏穩定性，對于一些選舉資料、檔案甚至都難以很好保存。
（二） 關于選舉組織機構的公正性與獨立性問題
選舉組織是組織和主持選舉的機構，必須具有其高度的中立性和獨立性，以確保其權威性和公正性。但是在我國，目前形成了各級人大常委會主持選舉的格局，這也就是人民代表由人民選舉產生，再由人民代表自己負責人民代表的選舉事宜；立法機關既制定選舉法，又具體執行其制定的法律。這在邏輯上是有些不同通順的,有學者認為這違反了二律背反規律 。而從世界范圍內來看，議會也大多是不管理自身的選舉的，因為議會的功能質體現在制定和通過法律來規范國家政治和社會生活，他們不能運用行政方式對具體的公共事務在具體程序上進行操作性規范。當然我國是實行人民代表大會制度的國家，這一點可能有別于西方國家的理論。
另外，如前文所述在選舉組織的組成方面，我國法律僅作了原則性規定，實踐中多由黨委、人大和政府及其各部門的負責人組成，而這些官員很多就是選舉的候選人,而且實踐中，選舉委員會的成員當選的比例相當之高。這種情形，顯然不符合獨立、公正的要求，明顯違反一般性的政府工作原則——“回避原則”。同時也違背“自己不能做自己法官”的法治精神，因為對于選舉中產生的糾紛和爭議，《選舉法》規定必須先由人大常委會或選舉委員會在法定期限內進行處理，也就是選舉組織還扮演了司法裁判者的角色，而一旦申訴涉及一方是選舉組織的成員，那么選舉組織無疑是自己處理自己的案子，自己監督自己、糾正自己、自己做自己的法官，這明顯是違背自然公正原則的。
（三） 關于選舉組織機構的工作透明度和對其監督問題
由于法律沒有明確規定選舉組織機構的工作程序和規范，在實踐中，不論黨內的選舉機構還是法律規定的選舉機構的工作情況都是不對外公開的，外界無法了解其運作情況，因而更談不上如何進行監督。
正是由于其不公開的工作狀態，為選舉中的暗箱操作、腐敗和濫用職權甚至違法犯罪留下了滋生的溫床。實踐中，由于選舉組織在組織和指導選舉過程中故意曲解法律、規避法律甚至直接違反法律，侵害公民選舉權的現象屢有發生 。他們往往打著為了貫徹“組織意圖”或假借“組織意圖”的旗幟謀取私利，往往對選民或代表自由行使選舉權的行為進行有傾向性的影響，他們一般不采用暴力、威脅、欺騙等非法手段，但其破壞選舉的民主性和公正性及結果的真實性可能更為惡劣。
在實踐中，選舉組織及其工作人員的違法選舉行為主要包括：（1）接受候選人或助選人的賄賂；（2）變更、涂改、損毀選民名冊獲選票，或知情不舉及未盡力制止；（3）濫用職權、妨礙選民自由投票；（4）窺探選民投票內容，妨礙選民投票；（5）縱容不合格的選民投票，知情不舉或不加以制止；（6）在選票上附加任何符號；（7）在計票前或不計票時，私自參入選票，以影響選舉結構，或故意錯誤的計算或記載；（8）非負責的選舉工作人員持有保管選票的鑰匙等。
三、 它山之石——西方國家關于選舉組織機構的規定
選舉是西方國家的一項十分重要政治活動，在這些國家大多由常設的中央選舉組織，他們有著相同的性質和功能，只是在稱謂和職權上大同小異。
西方國家的選舉組織主要有：聯邦選舉委員會——美國常設的中央選舉組織。他的基本職權是住持、領導和辦理聯邦選舉事務。選舉管理委員會——日本、韓國等國家設立的專門負責選舉事務的常設選舉組織。在日本，自1945年起就由選舉管理委員會的設置，分中央和地方兩個層級，兩者分工不同，中央管理委員會主要職責是負責參議院“全國選區”議員的選舉組織事宜。地方選舉管理委員會不僅要負責都道府縣等地方議會議員和知事的選舉組織事宜，還有負責眾議院議員和參議院地方選區議員的選舉組織事宜。韓國也由選舉管理委員會，并且是多級制，其職權較之日本的選舉管理委員會更大些。選區委員會——德國常設的中央選舉組織，其職責是專門負責全國的選區劃分事宜，但不涉及其他選舉事宜。
四、對我國選舉組織的改革與完善的制度設計
對于我國選舉組織如何改革和完善，有學者提出要設立全國性的高度獨立的選舉組織系統，即在中央設立全國選舉委員會，在地方各級設立相應的組織，實行垂直管理，通過這樣的制度設計以保證選舉的公正性與專業性。也有學者提出應該回歸1979年《選舉法》制定以前的規定，即縣級以下的選舉由行政機關——民政部門負責。
針對我國選舉組織現存問題，參考世界主要國家的做法，筆者認為：當前要改革與完善我國的選舉組織，首先必須結合實際情況，在現行政治體制的框架內下，做到盡量與相關的法律銜接而進行，把阻力降在最低限度。在我國，共產黨是執政黨，是社會主義事業的領導核心，因此，毋庸置疑選舉組織機構當然應該在黨的領導下；另外，假設是由一個高度獨立的機構來組織人大代表的選舉，在目前情況下是走不通的。由于縣級以上人大代表是實行間接選舉，由下一級的人代會選出上一級的人大代表，因此如果由一個第三方來組織人代會的選舉顯然是不可行的，可以想象人大難以忍受第三方對其干涉。而且人大在全國各地已經有現成的組織網絡和資源，而重新設立一個組織，無疑將會耗費巨大的人力物力，這是不經濟的、不可行的。
現在可行的方案是在各級人大常委會下設立常設的選舉組織工作機構，這一機構應該是有別于人大下面的專門委員會以及人大常委會下工作機構和辦事機構，而應是具有較高獨立性和權威性�？梢赃@樣進行制度設計：首先，該機構的負責人，一般由人大常委員會主任或同級黨委書記擔任，或者是已退休的德高望重的老同志擔任；其次，在人員組成上，為了體現廣泛的代表性和參與性，可按一定的比例分配名額給共產黨員、民主黨派和無黨派人士；其三，規定選舉機構中成員若成為候選人則必須回避，退出選舉機構；其四，選舉組織機構的任期應相對較長，同時規定非有法定事由選舉工作人員不受撤職、罷免。該組織受本級人大常委會和上一級選舉組織機構的雙重領導。同時，還應規定該機構的運作原則和規范。并且實行信息公開制度，保障公眾的知情權，接受新聞媒體和人民群眾的監督。另外，對于選舉機構及其工作人員的違規違法情形，規定相應具體而明確的制裁措施。
當然從長遠上看，設立全國性的選舉組織系統是確保選舉的公正性與客觀性的根本措施，但這有待于我國政治民主進程的發展，特別是擴大直接選舉，直至實行全國范圍內的直接選舉。推進政治體制改革的深入，建立社會主義民主政治是我黨所確定的目標，由獨立的選舉機構來主持人大代表的直接選舉，既可以擴大公民的政治參與機會，又可以保證選舉的公正性與客觀性，從而確保公民政治參與的有效性。這與我們的政治目標是相一致的。我們期待通過選舉組織的改革推動我國選舉制度的改革，進而推動我國政治體制改革的繼續深入。
參考文獻：
1、 蔡定劍.中國選舉狀況的報告.[M],北京:法律出版社，2002.9
2、 焦洪昌：選舉權的法律保障[M],北京：北京大學出版社，2005.11
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