[ 張碧波 ]——(2007-10-27) / 已閱16672次
司法人員瀆職行為法律監督機制研究
隨著我國社會主義民主法治建設的推進，特別是司法體制改革的推進，民主司法、公開司法、公正司法、文明執法等觀念日益深入人心，執法不嚴、司法不公現象大為減少。但不可否認，這些現象仍未根除，極少數司法人員貪贓枉法、徇私舞弊、濫用職權，放縱犯罪分子，甚至成為黑惡勢力的“保護傘”，為害一方。盡管這只是少數，但它動搖了社會公眾對司法機關的信任，影響了黨的執政地位的鞏固，危害十分嚴重，人民群眾反映強烈。中央司法體制改革領導小組明確指出，要改革和完善檢察監督體制，完善人民檢察院對訴訟活動的法律監督制度，加強對司法工作人員瀆職行為的法律監督。 2006年，最高人民檢察院將“完善對司法人員瀆職行為的法律監督機制”作為三項重點檢察工作機制改革之一。現筆者就其中的若干問題作膚淺的探討。
一、司法人員瀆職行為的內涵
司法人員瀆職行為是指司法機關工作人員在立案、偵查、批捕、起訴、審判、執行和監獄、看守所管理等司法活動中違反法律規定，實施的刑訊逼供、枉法裁判、徇私舞弊、以權謀私等侵害當事人合法權利，妨害司法活動依法、公正進行的訴訟違法行為或者職務犯罪行為。2003年1月到2007年3月，全國檢察機關共立案查辦瀆職侵權犯罪案件29351件35011人，其中涉及司法機關工作人員瀆職侵權犯罪的有11484人，占總數的32.8%。
（一）瀆職行為的主要類型。從近年來全國檢察機關查辦的司法人員職務犯罪案件來看，司法人員瀆職行為主要有：⑴徇私枉法、徇情枉法，對明知是沒有犯罪事實或者其他不應追究刑事責任的人而立案、偵查、起訴、審判的，或者對明知是有犯罪事實需要追究刑事責任的人而故意包庇使他不受立案、偵查、起訴、審判，或者在審判活動中故意違背事實和法律作出枉法判決、裁定的； ⑵違反法律規定的權限或者審批程序，非法剝奪他人人身自由，或者對明知是沒有犯罪事實的人而非法拘禁的； ⑶對明知是與涉嫌犯罪無關的人身、住宅非法進行搜查的； ⑷對犯罪嫌疑人、被告人或者證人使用肉刑、變相肉刑或者威脅方法逼取口供、證言的；⑸侵吞或者違法處置被查封、扣押、凍結的款物的；⑹違反法律規定的拘留期限、偵查羈押期限或者辦案期限，對犯罪嫌疑人、被告人超期羈押，情節較重的；⑺私放在押的犯罪嫌疑人、被告人、罪犯，或者嚴重不負責任，不履行或者不認真履行職責，致使在押的犯罪嫌疑人、被告人、罪犯脫逃的；⑻徇私舞弊，對不符合減刑、假釋、暫予監外執行條件的罪犯，違法提請或者裁定、決定、批準減刑、假釋、暫予監外執行的； ⑼在執行判決、裁定活動中嚴重不負責任或者濫用職權，不依法采取訴訟保全措施、不履行法定執行職責，或者違法采取訴訟保全措施、強制執行措施，致使當事人或者其他人的合法利益遭受損害的；⑽對被監管人進行毆打或者體罰虐待的； ⑾收受或者索取當事人及其近親屬或者辯護人等的賄賂的； ⑿其他嚴重違反刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法和刑法規定，不依法履行職務，損害當事人合法權利，影響公正司法的訴訟違法行為和職務犯罪行為。
（二）瀆職行為的基本特征。綜觀各種媒體披露的司法人員瀆職案件，可以發現當前司法人員瀆職行為的基本特征主要有：①從瀆職行為的性質來看，以非法拘禁、刑訊逼供和徇私舞弊居多。這與司法機關的工作性質密切相關。特別是公安機關掌握刑事犯罪案件的偵查權，一些干警在履行職責的過程中，往往濫用職權或者不正當行使職權。②從職業分類上看，以公安警察居多。公安機關所接觸的多為刑事案件的犯罪嫌疑人，他們文化程度比較低，法律意識比較低，對于公安機關偵查活動往往不予配合，用常規的辦法一般不會奏效，辦案人員特權思想還沒有徹底清除掉，往往出現留置被調查對象時間過長，用刑訊逼取口供的情況。③從工作表現來看，多數都是單位的骨干力量。這些人因為工作表現突出多次受過各種表彰獎勵，但是這些人普遍不重視加強自身修養，不注重學習，法律知識也知之甚少。由于他們工作在第一線且工作比較勤奮，直接接觸當事人的機會多，因而瀆職的機會也比較多。④從思想動機上看，絕大多數的職務犯罪行為都是出于徇私徇情，有的是為個人工作出成績，有的是為小集體謀利益，有的是受親友所托，有的純屬是為了一已私利。見利忘義、徇情枉法是他們的共同的特點。
（三）瀆職行為的形成原因。仔細分析司法人員的瀆職案件，造成司法人員瀆職的原因主要是：①特權思想嚴重，法制意識淡薄。有些司法人員特權思想嚴重，缺乏法律意識，認為自己是警察，是法官，利用國家賦予的權力，肆意妄為，最終走上違法犯罪道路。②見利忘義，貪贓枉法。在徇私舞弊、枉法追訴、徇私舞弊不移交刑事案件以及部分濫用職權、玩忽職守案件中，集中特點是司法人員為了獲取賄賂，得到好處，不惜出賣法律與正義。③缺乏健全完善的監督制約機制。國家法律明確規定，辦理案件，訊問犯罪嫌疑人至少要有兩名偵查人員，可是在事實上，許多案件都是一人進行偵查、審訊，這就為徇私舞弊、收受賄賂、貪贓枉法大開了方便之門。④對司法人員瀆職犯罪行為打擊不力。由于司法人員職務犯罪具有極大的隱蔽性，除非法拘禁，刑訊逼供等比較敏感的案件當事人能到檢察機關進行舉報、控告外，多數案件很難被發現。就是在已經立案偵查的案件中，也有很大的一部分沒能起訴到法院，即使起訴到法院的瀆職案件，一般判決也都很輕，多數判處緩刑，極少有判實體刑的。這種打擊不力，也使得一些司法人員不惜鋌而走險，以身試法。
二、對司法人員瀆職行為法律監督機制的現狀
（一）法律監督機制存在缺陷。目前，檢察機關對司法人員瀆職行為的法律監督制度還存在一些缺陷，主要有：①法律監督的手段和措施不足，難以及時發現、核實和糾正司法人員在訴訟活動中的瀆職行為。如對于公安機關應當立案而不立案的行為，缺乏依職權及時發現違法的渠道。對于偵查、審判、執行人員違反法律的職務活動，缺乏調查核實違法的必要措施。對于司法人員的訴訟違法行為，雖能提出糾正違法意見，但缺乏對尚未構成犯罪的嚴重違法行為的追究措施。偵查司法人員的職務犯罪，缺乏技術偵查措施和對于相關聯的刑事犯罪的并案偵查措施。②法律監督的程序不完善，使法律賦予檢察機關的一些訴訟監督職能無法順利行使。如對于以刑事手段非法插手經濟、民事糾紛，不應當立案而立案偵查的行為，缺乏進行監督的明確規定和糾正違法的程序。對于司法人員權力集中、重大而必須受到監督的死刑復核活動，缺乏及時介入開展監督的具體程序。對于減刑、假釋、暫予監外執行以及民事審判、行政訴訟活動，缺乏同步監督程序，即使是事后監督，其程序也很不完備。對于人民群眾反映最多的民事執行活動中的違法行為，由于法律缺乏明確具體的規定，以致檢察機關無法開展法律監督。③法律監督缺乏應有的效力。主要是法律雖然對檢察機關有監督授權，但是沒有規定相關部門接受監督的義務和責任，實際上是將法律監督的成效寄望于相關部門司法人員接受監督的自覺性上。以致實踐中，一些司法、執法部門通過種種積極或者消極的方式抵制檢察監督，使檢察機關履行監督職能困難重重，無法充分發揮防止和糾正司法人員瀆職行為、維護社會公平正義的作用。由于訴訟監督制度的不完善，也導致檢察機關很難及時發現司法人員瀆職犯罪的線索，影響查處司法腐敗的力度。
（二）法律監督職能弱化。當前，法律監督職能被弱化的原因主要有：①立法過于原則、空泛。如民事訴訟法、行政訴訟法分別規定人民檢察院有權對民事、行政審判活動實行法律監督，但范圍只限于人民法院已經發生法律效力的判決、裁定的監督，而且這種監督也只限于按照審判監督程序提出抗訴這一形式。對于民事審判過程中發生的“暗箱操作”卻沒有手段進監督、制約。再者，就目前相對完善的刑事訴訟監督來講，雖然修訂后的刑事訴訟法規定了“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督”，但監督范圍及程序仍有諸多疏漏和缺陷。如在立案監督中，人民檢察院對公安機關在立案中發生違法行為提出糾正意見，如果公安機關不予采納、拒不糾正，檢察機關如何處理，法律就缺少與之相適應的規定。對通知立案而公安機關不立案的情形，法律也沒有具體規定檢察機關可以采取哪些措施。②缺乏剛性有力的保障措施。由于現行法律缺乏剛性有力的保障措施，致使檢察機關提出的《通知立案決定書》、《糾正違法通知書》、《檢察建議書》等監督建議、決定往往受到公安、法院的冷遇而得不到采納，造成檢察機關對此束手無策，導致檢察監督權形同虛設，嚴重影響了監督效果。③未準確定位法律監督職能。多年來，檢察機關一度把法律監督職能與打擊刑事犯罪職能、打擊經濟犯罪職能、保護職能、服務職能等相提并論，未能把法律監督放在突出、中心的位置上來，或是打擊刑事犯罪，執行“重典治亂”；或是打擊貪污、受賄，配合懲治腐敗；或是又提出以服務經濟為中心，為建立市場經濟作貢獻。法律監督職能一直沒有得到明確定格、定位。特別是在市場經濟的沖擊下，一些監督者，放松法律監督、熱衷謀求經濟實力，監督工作心灰意冷，不想辦案、不愿監督的潛流思想，一直在沖擊著檢察隊伍。
三、對司法人員瀆職行為的法律監督機制
（一）調查機制。有人認為，對于司法人員尚未涉嫌犯罪的瀆職違法行為，應由該司法人員所在單位的紀檢監察部門進行調查處理。筆者認為，檢察機關依法不僅具有對于職務犯罪的立案偵查權，而且具有對于刑事訴訟、民事審判活動、行政訴訟活動是否合法的法律監督權，這兩種職權統一于法律監督職能之中。其中，對于刑事訴訟、民事審判活動、行政訴訟活動的監督權的行使，法律雖然沒有明確規定檢察機關可以調查司法人員的瀆職違法行為，只規定可以提出糾正違法意見或者抗訴，但是并不等于說檢察機關就不能進行調查。在《人民檢察院刑事訴訟規則》中就有原則性規定，如該規則第393條規定：“人民檢察院可以通過調查、審閱案卷、受理申訴等活動，監督審判活動是否合法。”第423條規定：“人民檢察院接到批準或者決定對罪犯暫予監外執行的通知后，應當進行審查。審查的內容包括：……檢察人員可以向罪犯所在單位和有關人員調查，可以向有關機關調閱有關材料”等等。
因此，檢察機關各部門在辦理審查逮捕、審查起訴、抗訴、申訴案件以及開展訴訟監督其他方面的工作中，應當注意審查司法人員在訴訟活動中是否有瀆職行為。有線索或者有證據認為司法人員在訴訟活動中可能有違反法律影響公正司法的瀆職行為的，應當報經檢察長或者主管檢察長批準，及時進行調查。對于司法人員在訴訟活動中違反法律影響公正司法的瀆職行為，任何單位或者個人也均有權向檢察機關舉報或者控告。檢察機關接到對司法人員在訴訟活動中的瀆職行為的舉報或者控告，應當予以受理并進行審查。對于舉報或者控告的內容具有一定事實根據，需要進一步核實的，應當報經檢察長或者主管檢察長批準，由負責相關訴訟活動監督的部門及時進行調查。檢察機關內設各業務機構在履行內部制約職能中，有線索或者證據認為檢察人員可能存在瀆職行為的，應當報經檢察長或者主管檢察長批準，及時進行調查。 應當注意的是，檢察機關調查司法人員的瀆職行為，只能采取以下非強制性的調查措施：詢問有關當事人或者知情人；查閱、調取或者復制相關法律文書或者報案登記材料、案卷材料、罪犯改造材料；對受害人的傷情進行檢查等。
檢察機關對司法人員的瀆職行為進行調查后，應當制作調查報告，根據已經核實的情況提出處理意見，報檢察長決定后作出以下不同的處理：①對于瀆職行為可能涉嫌職務犯罪的，應當依據職能分工，就是否符合立案條件進行初查。認為有職務犯罪事實需要追究刑事責任的，應當依法立案偵查。②對于確有瀆職行為，但是尚不足以追究刑事責任的，應當依法向被調查人所在單位書面提出糾正違法意見，并將證明其瀆職行為的材料按照干部管理權限移送有關部門處理。③對于確有瀆職行為，繼續承辦案件將嚴重影響正在進行的訴訟活動依法、公正進行的，可以在提出糾正違法意見的同時，書面建議其所在單位依法更換辦案人。④對于舉報、控告不實的，應當向被調查人所在單位說明情況。調查中接觸過被調查人的，應當向被調查人本人說明情況，并采取適當方式在一定范圍內消除不良影響。同時，將調查結果及時回復舉報、控告人。⑤對于經調查確認作為案件證據材料的被告人供述、證人證言、被害人陳述系偵查人員采用暴力、威脅等違法手段收集的，應當依法予以排除，不得作為認定案件事實的根據。
（二）糾正機制。根據刑事訴訟法的規定，檢察機關可以針對司法人員的瀆職違法行為向有關辦案機關提出糾正違法意見，但是缺乏對有關機關落實糾正意見和反饋糾正情況的程序規定，常常使檢察機關提出的糾正意見落空。特別是法律對于具體實施瀆職違法行為而尚未涉嫌犯罪的司法人員，缺乏相應的追究懲戒措施，以致在實踐中有的司法人雖屢屢違法，但是卻受不到應有的追究懲戒，仍繼續辦案，甚至有的反而得到提拔重用。這顯然不利于有效糾正違法行為，阻卻司法不公后果的發生，也不利于提高司法機關公正司法、嚴格執法的水平。因此我們認為，應當進一步完善檢察機關對司法人員瀆職違法行為的糾正機制。
一是完善糾正違法的程序。檢察機關提出糾正違法意見的，有關部門應當在一定期限內進行糾正，并將糾正情況書面回復檢察機關；有關部門對糾正違法意見有異議的，應當在一定期限內將不同意見反饋檢察機關；檢察機關經復查后，如果認為有關機關意見正確，應當及時撤回糾正違法意見，如果認為糾正違法正確，應當報上一級檢察機關；上一級檢察機關審查后，認為糾正違法意見正確的，應書面要求同級有關機關督促其下級機關糾正違法；如果認為糾正違法意見不正確，應通知下級檢察機關撤回糾正違法意見，下級檢察機關應當執行。建立這樣的糾正違法程序，才能使糾正違法意見得到實際響應和落實，發揮應有的作用。
二是賦予檢察機關提出處理建議的監督措施。檢察機關作為法律監督機關，不可能對其他辦案機關的瀆職司法人員直接作出行政處理，但是可以賦予其向有關部門提出具有法律效力的處理建議的權力。即對于辦案人在辦理案件中嚴重違法，雖不構成犯罪，但是如繼續承辦案件可能影響對案件公正處理的，檢察機關可以向有關部門提出更換辦案人的建議，有關部門應當及時進行更換。如果有關部門不同意更換，可以適用前述對糾正違法意見有異議的程序，而不能置之不理。這不僅是糾正和阻斷訴訟違法行為的一種有效監督措施，也是對違法行為人進行必要制裁的一種處置措施。
建立和完善上述制度，可以使對司法人員瀆職行為的監督查處機制更加完備，形成對違法行為部門提出糾正意見、對違法行為人建議予以更換、對涉嫌職務犯罪人立案偵查等不同層次、相互銜接的監督措施體系。
（三）偵查機制。加強對司法人員瀆職行為的法律監督，既要完善檢察機關對訴訟活動的法律監督制度，又要強化檢察機關查處司法人員瀆職犯罪的偵查手段。檢察機關如果缺乏對司法人員瀆職行為的偵查權和手段，則其對訴訟活動的法律監督就會軟弱無力，失去應有效果。我們認為，當前需要通過修改刑事訴訟法著重完善以下偵查制度：
一是賦予檢察機關技術偵查措施。司法人員不僅熟諳法律，而且往往了解或者掌握偵查技能，因此一旦涉嫌犯罪，都具有較強的反偵查能力。但檢察機關的偵查手段卻單一、落后，一些重大案件難以突破。特別是賄賂犯罪極少留下物證、書證，而對嫌疑人進行傳喚、拘傳持續的時間不得超過12小時，這就要求強化傳喚、拘傳前的秘密調查，通過電子監聽等技偵措施獲取相關證據。現行法律對檢察機關運用技術偵查沒有作出規定，不利于突破職務犯罪大案要案，因而有必要通過修改刑事訴訟法作出明確授權和規范，允許檢察機關使用特殊偵查手段。
二是改革監視居住措施。司法人員瀆職犯罪特別是他們涉嫌賄賂犯罪具有許多不同于普通刑事犯罪的特點，如物證少、主要靠言詞證據定案、主體特殊等。檢察機關在接觸受賄犯罪嫌疑人前，往往只有行賄方的證詞和某些間接證據。按照現行法律，傳喚、拘傳12小時后，就要作出拘留、逮捕或者釋放的決定。但是不少嫌疑人在12小時內拒絕供述，使案件證據達不到拘留、逮捕條件，只能采取取保候審、監視居住措施，而目前這兩項措施均缺乏應有的強制力，難以防止嫌疑人串供、毀證。因此，需要設置一種既能有效防止嫌疑人串供，強制程度又低于拘留的強制措施。建議修改刑事訴訟法關于監視居住地點和期限的規定，允許偵查機關根據辦案需要對犯罪嫌疑人指定居所進行監視居住，同時規定指定居所監視居住的，最長不得超過一個月，并且要保證被監視居住人有正常的生活空間，嚴禁變相羈押。
（四）整合機制。當前對司法人員瀆職行為的法律監督力度還不夠大，既有客觀上法律監督制度還不夠完善的原因，也有檢察機關自身的因素，如檢察機關內部對于法律監督職能的配置還不盡科學、合理。多年來，我們過于強調職務犯罪偵查的專業化，使偵查職能與訴訟監督職能脫節，沒有形成對司法人員瀆職違法犯罪行為進行法律監督的合力。具體表現為負責訴訟監督的部門雖然容易發現司法人員瀆職犯罪線索，但是深挖和移送查處的積極性不高，將監督停留在糾正違法、抗訴等措施上；而職務犯罪偵查部門雖然有偵查權，但是由于它不直接參與日常訴訟活動，難以自行發現司法人員瀆職犯罪的線索，加之司法人員的職務犯罪往往比較隱秘，群眾反映的線索一般只是某種表面現象，很難提供具體違法犯罪事實和證據，造成檢察機關對司法人員瀆職行為知情難。解決這一問題的關鍵，是要更新工作思路，整合法律監督力量。
法律賦予檢察機關的訴訟監督職能與職務犯罪偵查職能，盡管各有不同任務要求，但都是統一的法律監督職能的有機組成部分。因此，在檢察機關內部，既要合理配置、劃分不同部門所承擔的具體職能，又不能將這些具體職能完全割裂開來，而應形成一個相互銜接呼應、協調配合的整體，從而提高整個法律監督體系的效能。因此，要適當賦予偵查監督、公訴、民事行政檢察等訴訟監督部門一定的初查權，使之既有責任又有措施深挖訴訟監督中發現的司法人員瀆職犯罪的線索；同時建立健全訴訟監督部門同職務犯罪偵查部門對司法人員瀆職犯罪線索的移送、審查、初查、立案偵查、信息反饋等工作銜接、配合機制。對于訴訟監督中發現的涉嫌職務犯罪的線索，訴訟監督部門要進行深挖，認為有犯罪事實的，應及時移送職務犯罪偵查部門；職務犯罪偵查部門接到犯罪線索后應及時進行審查、初查，符合立案條件的依法立案偵查，不符合立案條件的要將情況反饋移送線索的部門；對于適合于訴訟監督部門偵查的案件，經檢察長批準后訴訟監督部門可以直接立案偵查，或者配合職務犯罪偵查部門進行偵查。這樣，就形成了訴訟監督與職務犯罪偵查職能的有機結合，既有利于及時發現和查處司法人員瀆職犯罪案件，又有利于增強訴訟監督的法律效力，從而有利于切實維護司法公正。（廣東省五華縣人民檢察院 周鐵偉 張碧波）
