[ 周福昌 ]——(2007-11-5) / 已閱19626次
宣威市煤炭生產引發矛盾糾紛和熱點問題分析
周福昌 朱真理
近年來隨著國家推進經濟發展的各項措施的進一步落實，全國對煤炭的需求前所未有的擴大，帶動了煤炭產業的高速發展，因煤炭生產引發的矛盾糾紛和熱點問題也呈現增多的趨勢。
宣威市位于云南省東北部，總面積6069.88平方公里，轄22個鄉鎮、4個街道辦事處，共有331個村委會、25個居委會，全市總人口1411295人，境內自然資源豐富，已探明煤炭儲量達21.8億噸，是全國100個重點產煤縣（市）之一。自2005年以來，宣威全市每年生產原煤1000萬噸左右，實現工業產值以近30%的比例增長，煤炭產業成為引領當地經濟發展的重要因素。宣威絕大部分鄉鎮都蘊藏有煤炭資源，其中倘塘、來賓、龍場、龍潭、田壩、文興、東山、海岱、樂豐、寶山、羊場、雙河、楊柳、格宜等鄉鎮儲量較大，截止2006年底全市共有煤礦201礦224井，分布于上述鄉鎮。煤炭資源儲藏覆蓋面大，煤炭生產企業分布也較為分散，與群眾農業生產區、生活區縱橫交錯，部分煤礦地處村莊附近甚至村莊中心區域，絕大部分煤礦生產企業都不同程度與當地群眾存在著矛盾糾紛，當矛盾激化得不到及時妥善處理的時候，就會形成熱點問題，甚至引發群體性事件。
一、因煤炭生產引發矛盾糾紛和熱點問題的原因
在年初，宣威市公安局組織對全市的熱點隱患進行排查，共排查出熱點隱患問題223起，其中涉及煤炭生產的共82起，占所排查熱點隱患的36.8%。由以上統計數字可以看出，因煤炭生產引發的矛盾糾紛和熱點問題，已經成為影響當前社會政治、治安穩定的重要因素。
（一）間接原因
這種間接原因主要表現在四個方面。
一是與煤炭產業發展相適應，資源配置、資源收益分配方式發生了重大變化，給群眾傳統的經營方式、分配方式帶來了沖擊。隨著經濟的高速發展對能源的巨大需求，煤炭產業迎來了前所未有的發展機遇，走上集約化、規模化的生產模式，資源收益分配與技術、資金、風險等因素聯系，煤炭企業和業主的收入進一步增加。但群眾受“靠山吃山、靠水吃水”的傳統觀念影響至深，簡單的認為資源屬于國家所有，在資源配置上應該“見者有份”，在資源收益分配上應該“普惠大眾”，作為資源蘊藏地的農村集體和煤炭企業、當地群眾和經營業主是利益共同體，享有同等權利。但農村集體與煤炭企業、當地群眾與經營業主之間收入差距擴大的問題客觀存在。
二是群眾法律意識增強，但法治參與能力低下。隨著國家法律宣傳力度的進一步加強，社會信息的公開性、開放性、流通性進一步增強，群眾的法律意識也隨之增強。但對法律的理解更多的是停留在社會面上，停留在對條款性法律知識的掌握上。作為一種社會調整工具，法律有其自身的特殊性，其調整的目的是維持一種社會的動態平衡。但作為一個有著較強農業傳統、發展中的縣級市，三個方面的原因制約著群眾的法治參與水平。一方面，群眾的法律實踐機會少，在法律的運用上存在著較大的功利性，在法律調整范疇內對自己有用的就積極運用，通過調整有損于自身利益的則會忽略不見。另一方面，宗法、血親關系等傳統思想對群眾影響至深，許多問題的解決存在著依賴族人、依賴自己人的思想，而法律作為社會調整的“第三方”，群眾則持觀望、懷疑態度。再一方面，現行法律在實踐中強調“有限打擊、限制打擊”，部分群眾因此片面認為“法不責眾”，與其他人糾集在一起“鬧”一下沒有多大關系，以致產生在宗族、親戚中盲目從眾的心理。
三是職能部門之間協調溝通不夠，信息不暢，未及時解決群眾反映的問題。因煤炭生產帶來的一系列社會問題是客觀存在的，是任何人、任何部門無法回避的，但這些問題涉及煤炭、安監、國土、水務、電力等部門，各部門往往只能按職責分工解決本部門職責范圍內的問題，而其他問題則需要找其他部門解決；各部門在煤炭生產的不同環節執法權限不一，即使是同一部法律、同一條款也存在理解不一的問題，部門和人員差異也直接影響到群眾所反映的問題的判斷，執法環節上存在一定的偏差，這在客觀上影響到解決問題的權威性，極易引起群眾的誤解；極少數職能部門工作人員對群眾反映的問題不重視，互相推諉扯皮，致使群眾反映的問題得不到落實，群眾的實際困難長期得不到解決，引起群眾的不滿；甚至個別部門和工作人員把“久拖不決”作為解決問題的一種方式，以致群眾反映問題“久拖未決”，失信于民，加劇群眾的不滿情緒。
四是受利益驅使，極少數人煽動、利用群眾的不滿情緒，把一般問題推動、升級、轉化為熱點問題，以給另一方當事人施加壓力，給職能部門和工作人員施加壓力。煤炭生產對地理環境和群眾生產生活的負面影響是客觀存在的，群眾的不滿情緒也是客觀存在的，但這種不滿情緒往往被極個別別有用心的人利用，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，通過推動問題升級轉化，向相關方施加壓力，實現牟取個人私利的目的。
（二）直接原因
這實際上是煤炭生產給群眾生產、生活帶來的若干不利影響的具體表現，也是群眾以多種方式所要表達、需要解決的利益訴求。在宣威，這種煤炭生產給群眾生產、生活造成的破壞主要表現在八個方面。
一是引起地質變化影響群眾生產生活環境。因煤炭生產引起礦區周圍地表下陷、地基下沉、地下水位下降，以及塌方、山體滑坡等地質變化，造成水資源的枯竭影響群眾正常的人畜飲水、生產生活用水，造成住房開裂影響群眾正常居住，造成道路下沉、中斷影響群眾正常通行等等。在宣威所排查出的83起涉煤矛盾糾紛和熱點問題中，涉及水源枯竭和地基下沉、住房、畜圈開裂的有70余起，可見這一類問題具有相當的普遍性。
二是污染生態環境。在煤礦生產過程中產生大量的污水、煙塵和垃圾，由于普遍存在環保治理投入嚴重不足的問題，煤炭生產企業成為重要的環境污染源，給群眾正常的生產、生活環境造成污染，引發一系列矛盾。在排查出的涉煤熱點問題中，涉及到環境污染的11起。
三是占用群眾耕地、林地。煤炭企業在正常的生產過程中，煤炭的堆積、轉移以及生產附屬物的集中堆積，通常會占用部分土地，與煤礦附近的居民產生較多的矛盾。在排查出的涉煤熱點問題中，涉及到占用群眾耕地、林地的11起。
四是傳統觀念在煤炭生產過程中受到沖擊。認為煤炭生產影響到住宅、墳地的風水。這一類問題相對較少，但仍然時有發生。
五是道路損壞。由于大量拉煤的重車對路面的輾壓，造成路面的破損引發矛盾糾紛。在排查出的涉煤熱點問題中，涉及道路破壞的5起。
六是煤炭開采集中在少數人手中，大部門群眾因煤價上漲，經濟收入偏低而增收困難，買不起生產、生活用煤，因而對煤礦產生抵觸情緒。在年初排查的涉煤熱點隱患中，涉及煤價上漲，造成群眾用煤困難的5起。
七是礦產資源爭奪。有證合法煤礦的理論上的四至界限拐點座標清楚，但在實際的井下生產過程中又犬牙交錯，難以分清，而在煤炭生產的高額利潤之下，相關各方都不愿妥協引起糾紛。在今年年初排查出的熱點隱患中，涉及礦產資源爭奪的2起。
八是經濟利益受到損害。特別是對一些通過投入巨額資金，通過正常渠道已辦理了合法有效證件，但根據有關政策又必須關停的煤炭生產企業，投資人員認為自己本錢尚未找回就被關停蒙受巨大損失因而心生不滿。1月18日，寶山鎮人民政府按照上級政府的指令炸毀關停4口不合格井時，復興煤礦張天宇井口的礦主認為自己投資太大，現在關停將會給自己造成巨大損失，以致出現阻撓政府關停的行為，并揚言到上級部門上訪。
通過調查發現，一旦礦群矛盾凸現出來，上述八個方面的問題會隨著矛盾的激化和加劇被人為捆綁，要求形成“一攬子”協議一次性解決。
二、矛盾糾紛和熱點問題的具體表現形式
這實際上是群眾在涉煤矛盾糾紛中表達合理合法訴求的方式，從大的方面來看，主要表現在三個方面。
一是聚眾上訪。對與煤礦存在的矛盾糾紛，群眾一般都會先向煤礦方反映，煤礦方一般也能夠承認己方的生產活動對煤礦周邊群眾的生產、生活造成了一定的影響，也愿意本著互諒互讓、協商一致的原則解決，但雙方在解決條件上存在的差距較大，在解決途徑上也存在著相互摸底、試探的態度，以致不可能一次性解決。極個別人就會利用這一過程煽動、組織群眾到黨委、政府和相關職能部門上訪。這在煤炭生產引發的熱點問題中表現得比較突出。在今年年初排查出的涉煤熱點問題中，存在上訪隱患的達27起。
二是擾亂煤炭生產企業正常的生產秩序。在自愿協商、反映解決未果的情況下，極個別人就會利用群眾的從眾心理，煽動、組織群眾切斷運輸道路、圍堵礦區，聚眾打砸生產設施、設備，以群體行為方式切斷電源、毀壞設備，甚至封堵井口或向正在生產的井內灌水，嚴重危及煤礦正常生產秩序和井下生產工人的生命安全，造成重大安全事故隱患。如在3月份，倘塘鎮舊堡村委會徐家村村民以高家沖煤礦煤炭生產造成當地水資源枯竭、水質受污染、地表下沉、導致房屋開裂為由，聚集100余人切斷煤礦必經的運煤公路，致使煤礦停產半個多月。
三是聚眾斗毆。這通常發生在礦群雙方解決條件分歧過大，雙方感到已無協商解決的可能性，或群眾以非法手段表達合法合理訴求，并給礦方造成重大損失的情況下，礦方會糾集生產工人，通過“以暴制暴”的方式制造一種“逼人太甚，忍無可忍”的氛圍，這既是向職能部門施加壓力的一種方式，又是向群眾作出解決問題的一種姿態，但通常會隨著事態的激化失控，造成重大損失。
上述表現形式呈現一種遞進關系，會隨著矛盾的加劇逐漸出現，甚至在同一階段會出現多種表現形式，相互作用，相互影響，推動矛盾的升級轉化。
三、矛盾糾紛和熱點問題特點和規律
（一）參與人員多。由煤礦生產經營中造成的實際問題，給周邊村民的生產、生活造成諸多不利影響，從而引發諸多矛盾糾紛，矛盾糾紛參與人員較多。在矛盾的起始階段，會利用人們對弱者普遍同情的心理，多以老年人、婦女為主，隨著矛盾的加劇，其他群眾也會參與其中，村民、村民小組長參與，甚至有少數的村委會干部也參與其中，以營造“同仇敵愾”、表達集體意愿的氛圍。
（二）持續時間長，呈“全天候”形勢，但反映問題有一定的季節性。春季氣候較干燥，煤礦附近多數地方生活用水困難，矛盾多集中在生活用水及土地糾紛等方面；夏季是雨季，村民主要反映因地質變化引起地表塌陷、地基下沉、房屋開裂等問題；冬季正逢用電高峰區，同時也是農閑時節，在出現線路故障或供電負荷超過限定值時矛盾集中在用電問題上，群眾也會利用這段時間上訪用地、房屋等問題引發的矛盾糾紛。如羊場鎮的煤礦屬于多煤層開采，煤層上覆巖層遭多次破壞，地表下沉與變形范圍大、持續時間長，對地面建筑造成嚴重反復破壞，特別是座落在順層滑坡、山體上的民宅所受影響更大，但因涉及人員多，安置難度大以致長期得不到解決，已連續多年發生群眾上訪。
（三）行為復雜。上訪、圍堵、打砸、斗毆、破壞生產經營等行為同時存在。在極少數人的操作、利用之下，大部分群眾存在一定程度的投機心理，這些表達方式具有較大的破壞性，會給群眾和各職能部門的工作造成極為惡劣的影響，具有不同程度的違法性。
（四）處置難度大。由于參與人員多，持續時間長，行為復雜，且呈現出一定的反復性，在處置時機上把握比較困難，且在處置后續工作中多轉化為經濟補償，但在賠償額度上煤炭企業和群眾之間分歧較大，處置工作中存在一定困難。
四、預防和處置決策建議
（一）各級黨委、政府提高認識，加強組織領導。解決煤炭生產采礦引發的矛盾糾紛和熱點問題，當地黨委、政府起決定性作用。黨委、政府一定要提高認識，把做好因煤炭生產引發的矛盾糾紛和熱點問題作為維護社會政治和治安穩定，促進經濟可持續發展的一項重要工作來做，不僅要重視經濟發展問題，保護企業的正常生產經營秩序,還要重視民生問題,認真傾聽群眾的合法合理的利益訴求，保護人民群眾的合法利益。
（二）加強應急機制建設，建立和完善處置預案。要在認真分析研究煤炭生產的特殊性，引起問題的多發性的基礎上，建立和完善由黨委、政府統一領導，各職能部門共同參與的處置突發事件應急機制，完善處理突發事件預案，強化處突力量建設，日常加強合成演練和值班備勤工作，發生突發事件時快速反應、及時處置，有效控制事態，把事件給企業和群眾造成的影響降到最低限度。
（三）做好情報信息收集工作，及時有效預警。建立覆蓋全市的情報信息網，增強情報信息為現實斗爭服務的能力；在各部門之間建立有效的溝通機制，促進各部門之間的情報信息交流，進行情報信息的綜合研判，對有可能形成矛盾糾紛甚至引發群體性事件的要提前介入，及時掌握第一手的真實情況，為黨委、政府決策發揮參謀預警作用，爭取把消滅在萌芽狀態。
（四）各職能部門切實轉變工作作風，本著為群眾謀利益的觀念，正確對待群眾反映的問題，對合理的要求，屬于本部門職責權限范圍內的事情盡快落實解決，本部門不能解決的，向黨委、政府匯報，行求解決途徑。對不合理的要求，也要明確給出答復；積極主動做好煤礦附近村民的安穩工作，在事件還沒有發展嚴重時，把村民的工作做好以免引發上訪，甚至引起群體事件的發生。
（五）把解決涉煤問題作為構建社會主義和諧社會的一項重要工作來做。黨委、政府要利用政治的、經濟的、文化的手段引導企業還利于民，確實對當地的生態環境造成了一定的影響，讓企業在力所能及的情況下，為當地群眾解決一定的實際困難。
（六）堅持廣泛教育、個別打擊的原則，區別對待廣大群眾和個別違法人員。對正確表達自己的合法合理利益訴求的群眾認真聽取意見和建議，并及時給予解決；對不明真相、受到利用參與的群眾，要廣泛開展宣傳教育工作，使其充分認識到以非法方式表達合理合法訴求的行為，同樣是非法行為，必須承擔相應的法律責任；對為謀取個人利益而“煽陰風、點鬼火”，挑起群體性事件的人，堅決依法打擊處理，充分體現法律的嚴肅性，維護法律的尊嚴。
（作者：周福昌,云南省曲靖市公安局副局長、宣威市人民政府副市長、公安局局長；朱真理，云南省宣威市公安局指揮中心副主任）
