[ 王裕好 ]——(2007-11-12) / 已閱19747次
除數量并不占優的確認之訴、變更之訴，傳統觀念認為，原告必須證明自己受到了傷害或對自己的權利受到威脅等等，這種來自于私法的“受害人規則””很不適合用來處理公益訴訟案件，因為公益訴訟的本質特征是為了維護所有人或為了不特定人的利益（或稱之為國家利益和社會秩序），上述“涉及公益訴訟”正因具有這一特征而被納入公益訴訟的范疇。然而，涉及公益訴訟以法院受理直接受害人的起訴為前提，原告當事人資格無需研究，以下僅從完全公益訴訟的角度加以分析。
（一）完全公益訴訟原則上以檢察機關和公益團體為原告
按理說，國家機關、社會團體、公民個人都應成為公益訴訟主體，而我國現在最理想的公益訴訟主體是檢察機關，公益團體也應逐漸被賦予提起公益訴訟的主體資格。
1、檢察機關應當肩負起公益訴訟的重任。
我國檢察機關作為法律監督機關和刑事案件的國家公訴人身份，因為有憲法、刑事訴訟法的明確規定毋庸置疑。為維護公益檢察院是否有提起訴訟的當事人資格目前雖有爭議，但還是存在法律依據和理論根據的。我國刑事訴訟法第七十七條第二款規定：“如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”這被學術界公認為目前我國公益訴訟的唯一法律依據，又稱“刑事公益訴訟”，以別于“民事公益訴訟”、“行政公益訴訟”。我國民事訴訟法第十五條也規定：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”我們不難從這項支持起訴原則中看出，公共利益缺損時如無適當主體運用司法途徑加以維護，檢察機關就應肩負起公益訴訟的重任。從訴訟能力角度看，檢察機關也較之于一般機關、團體更強大，足已面對法律專業化或取證困難。
1997年12月3日，河南省方城縣人民法院《民事判決書》（1997）方民初字第192號支持了我國第一起由檢察機關以原告身份代表國家利益提起訴訟的案件⑦。將來修改民事訴訟法時應規定：在受害人沒有提起訴訟或者很難確定受害人的情況下，檢察院為維護公共利益，可以對實施侵害人提起禁止侵權、賠償受害人損失的民事訴訟。
2、公益團體在公益訴訟中扮演重要角色。
公益團體又稱“公共利益集團”，是指為維護社會共同利益而組成的團體，其特點是成員沒有職業或行業的限制，所關心的問題也對整個社會具有普遍影響，如人權、社會福利、消費者利益、生態環境、能源政策及稅收政策、婦女及老人社會地位等。本文“公益團體”應作廣義解釋，包括除檢察機關外的國家機關、事業單位。我國的國情決定了社會團體一旦缺少國家公信力的支撐，就難以得到公眾的認可，維護社會共同利益也公益也會成為一句口號，所以一般公益團體尚不能完全取代機關、事業單位維護公共利益的職能。英美法系國家的公益團體普遍享有訴訟主體的資格，大陸法系國家則只有經過法律、法規的授權，公益團體才能作為原告提起訴訟。
我國立法應明確公益團體如何在公益訴訟中充當原告，鼓勵公民通過公益團體提起公益訴訟，它的優點在于可以集中分散的資源以爭取個體力量無法爭取的權益，提高訴訟效率，節約司法資源。例如，消費者協會可作為原告為消費者的利益進行訴訟，工會可以代勞工進行訴訟等等。
（二）公民如何擔當完全公益訴訟的原告
我國憲法第二條明確規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。第四十一條還規定公民具有廣泛的監督權。公民作為國家主人，有權利也有義務維護國家利益和社會利益。“無救濟即無權利”，缺乏司法救濟的權利必然形同虛設。只有將人民的法律監督權轉換成可訴性的權利，人民民主法律監督才能借助司法制度資源得到落實和健康發展。
我國簽署的《公民權利和政治權利國際公約》第二條第三項規定每一締約國承擔：“（甲）保證任何一個被侵犯了本公約所承認的權利或自由的人，能得到有效的補救，盡管此種侵犯是以官方資格行事的人所為；（乙）保證任何要求此種補救的人能由合格的司法、行政或立法當局或由國家法律制度規定的任何其他合格當局斷定其在這方面的權利；并發展司法補救的可能性；（丙）保證合格當局在準予此等補救時，確能付諸實施。”可見，拓寬司法救濟的范圍，已經成為我國對內保障人權、對外承擔國際義務的重要任務。個人成為公益訴訟主體是可持續發展與科學發展背景下法治精神的突出體現，必須在立法層面確立和深化“以人為本”觀念，積極推進我國民主法治進程。
同時，權利救濟的渠道應當是多元的，任何國家的訴訟制度都是為了保障那部分最需要救濟的權利。公共利益并不虛無，它總是體現在具體的而非“所有的”個體利益之中。公益訴訟原告至少應滿足兩個條件：被訴行為具有明顯的涉及公眾權利的特征，并且損害公共利益；起訴人出于誠信，并在提請審理的案件中有比一般社會公眾更多的關聯。完全公益訴訟排斥了“一己之利”，并不等于可“任意而為”。筆者認為應從以下幾方面加以規范：
1、無直接受害人的完全公益訴訟以申請檢察機關和公益團體起訴等救濟途徑已經窮盡為公民起訴的前提，直接起訴的，法院受案登記后不予受理。借鑒刑事訴訟經驗，檢察機關和公益團體受到申請后不起訴或不按期答復，提出申請的公民可以申訴，也可以不經申訴直接向人民法院起訴。人民法院受理案件后，人民檢察院或公益團體應當將有關案件材料移送人民法院。
2006年 湖南常寧市的一名普通公民蔣石林將市財政局告上了法庭，要求法院認定該市財政局超出年度財政預算購買兩臺小車的行為違法，該案引起法學界熱切關注。蔣石林僅以普通納稅人身份不能成為直接受害人，那么對這件無直接受害人的完全公益訴訟設置一些前置程序或條件是必要的。
2、有直接受害人的完全公益訴訟任何公民有權作為原告起訴。有直接受害人的完全公益訴訟（有別于受害人已起訴的“涉及公益訴訟”）只要證明案件涉及公共利益且受害人無法起訴即可（受害人“不愿起訴的”不屬此列）。至于受害人是因無完全民事行為能力又無法定代理人還是因人身自由受到限制、精神受到強烈震懾而無法提起訴訟，不影響相關公民維護公益的舉動。公益訴訟涉及面廣，往往比其他訴訟消耗更多的時間和金錢，人們基于出于弘揚公共精神進行訴訟，只要與被訴行為較一般公共更多的聯系，就不能以濫訴為名挫傷他們的積極性。
行政公益訴訟可設置一個“強制性行政告知程序”，即起訴人了解行政機關有違反公共利益的違法行政行為后，須先以書面形式告知主管行政機關，說明行政主管機關違法的具體內容，以便讓其了解自己違法之所在，給予行政主管機關對違法情形采取必要措施的機會和時間，以避免對行政主管機關執法構成不當干預，體現行政執法的主導性地位，同時可以防止公民濫訴，減少法院的負擔。
3、法律援助機構應當組織律師積極辦理有直接受害人的完全公益訴訟，定期交流和分享相互的經驗。學者、記者和社會活動家之間也應加強合作，特別是要探尋一條通過公益訴訟有效制約公權機構權力濫用的新路子，為處于社會基層的弱勢群體提供分配公正的充分機會。
4、實行公益訴訟濫訴侵權追究制度。濫用訴訟在美國已構成一種獨立的民事侵權行為責任，我國應在相關法律中作出明確規定：起訴人沒有合理理由故意或過失地實施公益訴訟行為，導致了被告人遭受了損害的后果，起訴人應為此承擔相應的侵權責任。對檢察機關濫用環境公益訴訟的，通過國家賠償程序解決 ；其他民眾濫用環境公益訴訟的通過普通的民事訴訟程序進行解決⑧
四、結語
超越一己之利求得公眾利益的回歸。曾經令人們感到陌生的“公益訴訟”，經過媒體的廣泛報道，已經逐漸為公眾了解和熟悉。但由于立法的缺位，公益訴訟步履艱難，很多案件無法進入訴訟實體程序，一些進入庭審的案件，也常常因為效率低下，耗費大量的時間和精力，而且最終常以公民敗訴而告終。建立我國公益訴訟制度非常必要和緊迫，希望更多有識之士加入到公益訴訟研究的方陣，首先突破“原告當事人資格”這一瓶頸，早日建構一個成熟的理論框架， 為公益訴訟立法提供參考。
①http://www.chinanews.com.cn/yl/mxzz/news/2007/04-28/926571.shtml《狂吻印度女星 印度發逮捕令追捕李察·基爾》。
② http://www.cntrades.com/info/detail/12/12-832.htm《民事訴訟法修改稿曝光 中國將確立公益訴訟制度》。
③萬學忠：《舉報當然有功 依法請求獎勵—王日忠狀告杭州地稅局》，載于1998.5.30.《法制日報》。
④http://www.cctv.com/program/jjyf/20070516/104733.shtml中央電視臺經濟頻道“經濟與法”欄目2007年05月15日報道：《誰來為她作主》。
⑤
⑥http://www.pil.org.cn/李剛：《何謂“公益訴訟”？》
⑦楊立新：《新中國民事行政檢察發展前瞻》，載《河南政法管理干部學院學報》1999第2期。
⑧http://www.iliu.cn/html/200703/10/095731757.htm曾文革、王海志：《論我國環境公益訴訟法律制度的建立》。
參考資料：
1、Ayed Iqbal Hadi Rizvi：《公益訴訟---為所有人的自由和公正》，李剛譯，來源：Renaissance Publishing House, 1991。
2、龔雄艷：《關于增設公益性行政訴訟原告之管見》，載2005.4.6.《珞珈園地—行政訴訟法》。
3、《論公益訴訟中的人民民主法律監督機制》http://www.paper800.com/paper57/C920C48/
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