[ 王學(xué)孟 ]——(2008-1-22) / 已閱15270次
監(jiān)督“軟性條款”執(zhí)行之制度初探
王學(xué)孟 李志東
本文所稱(chēng)的軟性條款一是法律、法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定了權(quán)利，卻沒(méi)有規(guī)定救濟(jì)渠道或者在實(shí)踐中救濟(jì)渠道不暢通的法律條款；二是法律、法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定了禁止性條款卻沒(méi)有違背禁止性條款的追究機(jī)制的條款；三是有違法制統(tǒng)一的條款,主要是下位法與上位法相抵觸。前者如《村民委員會(huì)組織法》第十一條：“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員。”本文所指的監(jiān)督對(duì)象是國(guó)家法律法規(guī)的執(zhí)行或?qū)嵤?，執(zhí)行或?qū)嵤┲黧w主要是國(guó)家工作人員、國(guó)家機(jī)關(guān)或企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體。
軟性條款造成了違法者得不到責(zé)任追究，權(quán)利得不到救濟(jì)，嚴(yán)重影響了法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，在國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體或其工作人員“受益”于軟性條款的時(shí)候，必將嚴(yán)重影響法律的權(quán)威，不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。在司法實(shí)踐中，權(quán)利得不到救濟(jì)的情況時(shí)有發(fā)生，在很大程度上就是因?yàn)檐浶詶l款在起作用。據(jù)報(bào)道 ：2002年8月22日，北京市房山區(qū)大石窩鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)到惠南莊村里開(kāi)了一次會(huì)，會(huì)上宣布停止王華村委會(huì)主任一職。會(huì)后，王華還沒(méi)緩過(guò)神來(lái)，就讓上交任職證書(shū)。王華當(dāng)時(shí)想，證書(shū)是房山區(qū)民政局頒的，他這個(gè)村主任是村民選的，怎么讓鎮(zhèn)上的人說(shuō)撤就撤了呢？王華找有關(guān)部門(mén)反映情況，房山區(qū)民政局、房山區(qū)農(nóng)村工作委員會(huì)、北京市民政局、國(guó)家民政部基層政權(quán)司，“都解決不了”。最后，他想到找律師。律師說(shuō)，這種案子法院要是受理了，王華肯定勝訴，就怕法院不受理。不出律師所料，房山區(qū)人民法院、北京市第一中級(jí)人民法院、北京市高級(jí)人民法院以相同理由裁定不予受理：村民委員會(huì)組織法沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定(村委會(huì)成員被非法撤換、停職可以提起行政訴訟)。無(wú)獨(dú)有偶，這類(lèi)事情還在很多地方發(fā)生，全國(guó)村民自治先進(jìn)市——湖北省潛江市，自第四屆村委會(huì)換屆以來(lái)，被鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府非法撤換的村委會(huì)干部達(dá)619人，涉及269個(gè)村，占全市的81.75%，其中187個(gè)村的村主任被非法撤換，占56.8%。“潛江樣本”中的村主任何先貴兩年間經(jīng)歷4次被免、5次復(fù)職 。可見(jiàn)，在實(shí)踐中，受“軟性條款之苦”的是相對(duì)于強(qiáng)勢(shì)部門(mén)的不特定多數(shù)人、廣大弱勢(shì)群體，這反映出國(guó)家的民主法治建設(shè)在實(shí)踐中受到的阻力和法律在實(shí)施中被架空的常態(tài)。
依據(jù)憲法、檢察院組織法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)軟性條款實(shí)施法律監(jiān)督。我國(guó)憲法第一百二十九條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這是檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力之源，檢察機(jī)關(guān)行使任何權(quán)力都不能超越這一規(guī)定，也不能違背這一規(guī)定。檢察院組織法將檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的權(quán)力概括為檢察權(quán)，第四條規(guī)定“人民檢察院通過(guò)行使檢察權(quán)，鎮(zhèn)壓一切叛國(guó)的、分裂國(guó)家的和其他反革命活動(dòng)，打擊反革命分子和其他犯罪分子，維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一，維護(hù)無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政制度，維護(hù)社會(huì)主義法制，維護(hù)社會(huì)秩序、生產(chǎn)秩序、工作秩序、教學(xué)科研秩序和人民群眾生活秩序，保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，保衛(wèi)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。人民檢察院通過(guò)檢察活動(dòng)，教育公民忠于社會(huì)主義祖國(guó)，自覺(jué)地遵守憲法和法律，積極同違法行為作斗爭(zhēng)。”由此可見(jiàn)，檢察權(quán)的行使關(guān)系到國(guó)家的統(tǒng)一、無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政和社會(huì)主義的發(fā)展，關(guān)系到公民權(quán)利和法律的權(quán)威；另外也反映出檢察權(quán)具有多種功能，不僅是通常人們所見(jiàn)的打擊犯罪，還包括保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利等功能。
在相當(dāng)一段時(shí)間以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)軟性條款的監(jiān)督隱隱約約，猶抱琵琶半遮面，一是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)把工作重點(diǎn)放在打擊犯罪上，對(duì)不構(gòu)成犯罪的一般違法行為重視不夠，執(zhí)法或法律實(shí)施中存在的問(wèn)題沒(méi)有引起足夠的重視，對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章之間的關(guān)系重視也不足；二是全民的法治意識(shí)比較淡薄，象郝勁松等樣較真的公益訴訟人士畢竟還是少數(shù)，許多潛在的問(wèn)題沒(méi)有被充分暴露出來(lái)；三是法治不夠健全，執(zhí)法的政策性比較強(qiáng)，檢察監(jiān)督制度缺失，一般性違法如果沒(méi)有造成嚴(yán)重后果（沒(méi)有死人）不能夠引起檢察機(jī)關(guān)的關(guān)注，一直到事態(tài)嚴(yán)重，全民喊打的時(shí)候，包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的有關(guān)部門(mén)才對(duì)事態(tài)嚴(yán)重的原因有所察覺(jué)。
檢察機(jī)關(guān)對(duì)軟性條款的監(jiān)督具有可行性。原因如下：首先，檢察機(jī)關(guān)是有權(quán)監(jiān)督機(jī)關(guān)，這在文中進(jìn)行過(guò)論述，并且進(jìn)行監(jiān)督這是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)，不容推脫；其次，檢察機(jī)關(guān)具有獨(dú)立性，人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，這為實(shí)行監(jiān)督提供了條件；再次，檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)，在工作中檢察機(jī)關(guān)廣泛而深入地接觸到法律執(zhí)行中存在的具體問(wèn)題以及有關(guān)法律條款本身的問(wèn)題，這為檢察機(jī)關(guān)提供了進(jìn)行監(jiān)督的素材；還有一個(gè)重要原因是檢察機(jī)關(guān)的工作人員具有良好的法律素養(yǎng)和職業(yè)素養(yǎng)，具有從事對(duì)軟性條款進(jìn)行監(jiān)督的能力，依據(jù)法律規(guī)定從事檢察工作的檢察官一般應(yīng)當(dāng)具有本科以上學(xué)歷，并且需要通過(guò)國(guó)家司法考試，有一定的法律工作經(jīng)驗(yàn)。
檢察機(jī)關(guān)對(duì)軟性條款實(shí)施監(jiān)督的方式主要是發(fā)檢察建議。《人民檢察院控告申訴檢察工作細(xì)則（試行）》第三十二條規(guī)定控告申訴檢察部門(mén)可以結(jié)合辦案，對(duì)有關(guān)部門(mén)和單位發(fā)出檢察建議，預(yù)防違法犯罪，《最高人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的決定》規(guī)定了檢察建議的制作及管理制度，同時(shí)對(duì)沒(méi)有及時(shí)落實(shí)檢察建議的單位，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向其上級(jí)主管部門(mén)通報(bào)情況，從而加強(qiáng)檢察建議的權(quán)威。檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督過(guò)程中，除了發(fā)出檢察建議以解決具體個(gè)案或發(fā)揮個(gè)案的示范效果外，還必須積極地依法尋求對(duì)有關(guān)法律條款的司法解釋或提出立法建議等措施解決法律法規(guī)本身存在的問(wèn)題，達(dá)到強(qiáng)化法律監(jiān)督維護(hù)公平正義的目的，從根本上維護(hù)國(guó)家法律的統(tǒng)一、權(quán)威、尊嚴(yán)。
檢察機(jī)關(guān)對(duì)軟性條款的監(jiān)督要從統(tǒng)一國(guó)家法制、保護(hù)公民合法權(quán)益特別是弱勢(shì)群體權(quán)益、維護(hù)人權(quán)、關(guān)注民生的角度出發(fā)，解決諸如農(nóng)民工被拉去篩沙 、戶(hù)口外遷 等“小問(wèn)題”。這首先要求檢察機(jī)關(guān)建立以打擊犯罪為重點(diǎn)的法律監(jiān)督機(jī)制，在打擊犯罪的同時(shí)更加關(guān)注并融入社會(huì)生活，充分發(fā)揮法律監(jiān)督的職能，真正注重法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一，能夠鑒別“惡法”。其次要求關(guān)注社會(huì)熱點(diǎn)、及時(shí)收集信息，法律監(jiān)督對(duì)象是所有法律、法規(guī)、地方性法規(guī)、 部門(mén)規(guī)章等的執(zhí)行或?qū)嵤罱K引起社會(huì)關(guān)注的可能是一件小事或一個(gè)不經(jīng)意的行為，同時(shí)整個(gè)執(zhí)法情況也可能通過(guò)一件事情而反映出來(lái)，比如廣東的“孫志剛事件 ”就反映了有關(guān)部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中的粗暴、整個(gè)部門(mén)在執(zhí)行《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》中存在的問(wèn)題和《辦法》本身存在的問(wèn)題，這就需要檢察機(jī)關(guān)具有大海撈針、明察秋毫的能力，并且能夠“以小見(jiàn)大”。再次，建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和發(fā)現(xiàn)線(xiàn)索的機(jī)制，充分發(fā)揮檢察權(quán)的各項(xiàng)功能，重視對(duì)軟性法律條款的監(jiān)督。建立相應(yīng)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)充分反映了檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)法律監(jiān)督的信心和決心，同時(shí)也宣示了檢察機(jī)關(guān)全面履行檢察權(quán)的開(kāi)始，司法將更加深入的介入社會(huì)生活。線(xiàn)索的取得一方面通過(guò)檢察機(jī)關(guān)各職能部門(mén)在辦理案件中發(fā)現(xiàn)，另一方面從政府各信訪(fǎng)部門(mén)取得，在建立線(xiàn)索的機(jī)制方面關(guān)鍵是如何獲取各信訪(fǎng)部門(mén)的信訪(fǎng)材料。
在檢察機(jī)關(guān)對(duì)軟性條款監(jiān)督中應(yīng)該處理好幾個(gè)問(wèn)題，從而達(dá)到法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一：
第一，處理好監(jiān)督與打擊犯罪關(guān)系。依據(jù)檢察院組織法的規(guī)定，對(duì)軟性條款進(jìn)行監(jiān)督與打擊犯罪同屬于檢察權(quán)的范疇，對(duì)軟性條款進(jìn)行監(jiān)督，可以理解為履行檢察權(quán)的一種方式，也是憲法所規(guī)定的法律監(jiān)督的一部分，打擊犯罪是檢察權(quán)的一種功能，在實(shí)踐中，也是履行檢察權(quán)的一種方式。二者的出發(fā)角度不同，所發(fā)揮的功能也不一樣，不能混淆，我們認(rèn)為打擊犯罪的同時(shí)不能忽視對(duì)軟性法律條款的監(jiān)督，否則檢察權(quán)不能充分行使或者說(shuō)法律監(jiān)督的職責(zé)不能夠充分履行，因此，在實(shí)踐中二者并行不悖，都要重視。
第二，處理好監(jiān)督與法院判決、裁定的關(guān)系，堅(jiān)持不干預(yù)審判的原則和事后監(jiān)督的原則。判決或裁定的效率具有一定的終極性，但這種終極性也具有相對(duì)性，依據(jù)一定的程序檢察機(jī)關(guān)可以抗訴，要求再審。針對(duì)不予受理的裁定，如上文所述的“村民自治事件”，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)直接向鎮(zhèn)政府發(fā)出檢察建議。原因主要是不予受理的裁定，只是不屬于法院的受案范圍，法院沒(méi)有將“涉訴案件”納入管轄范圍，檢察機(jī)關(guān)將其納入監(jiān)督范圍沒(méi)有影響到判決的效力問(wèn)題，另一方面的原因是，不能讓公民求告無(wú)門(mén)，不能讓正義得不到申張。針對(duì)駁回的裁定以及生效判決，檢察機(jī)關(guān)可以依法抗訴來(lái)求得公正的判決，而不能直接發(fā)與判決相抵觸的檢察建議，那樣違背整個(gè)司法制度。但是判決針對(duì)的是糾紛本身，檢察機(jī)關(guān)依然可以在不提起抗訴的情況下對(duì)引起糾紛的相關(guān)行為進(jìn)行法律監(jiān)督，在不改變判決性質(zhì)的情況下要求有關(guān)部門(mén)的對(duì)違規(guī)或者不合情理的地方進(jìn)行整改。在某種情況下，法院適用法律正確，并且涉案單位也是“依法行事”，但法律本身存在問(wèn)題的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法提出對(duì)法律修改或廢止的建議。比如在“同命不同價(jià) ”的案件中，檢察機(jī)關(guān)最適合對(duì)有關(guān)法律提請(qǐng)違憲審查或提請(qǐng)修改的建議。在此舉一個(gè)極端的案例 ：2007年1月19日，有一名10歲女孩被火車(chē)撞死，鐵道部門(mén)僅賠償600元處理。此次事故的相關(guān)負(fù)責(zé)人稱(chēng)，按照規(guī)定只能賠償300元，賠償依據(jù)是國(guó)務(wù)院1979年的178號(hào)文件《火車(chē)與其他車(chē)輛碰撞和鐵路路外人員傷亡事故處理暫行 規(guī)定》。《規(guī)定》明確指出：“死亡者家庭生活確有困難的，由鐵路部門(mén)酌情給予80~150元火葬費(fèi)或埋葬費(fèi)，還可酌情給予一次性救濟(jì)費(fèi)100~150元， 傷者住院期間吃飯所需糧票須由本人交納。”假如法院判決支持鐵道部門(mén)的意見(jiàn)（不知被害人家屬是否提起訴訟），那么，檢察機(jī)關(guān)能有什么作為呢？在我想來(lái)，我們法治的進(jìn)步可能會(huì)犧牲一些東西包括生命來(lái)取得。此案中判決生效后或者事件發(fā)生后檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有所作為，提請(qǐng)廢止“178號(hào)文件”，“惡法” 應(yīng)當(dāng)被驅(qū)逐。
第三，處理好監(jiān)督與執(zhí)法或法律實(shí)施的關(guān)系，堅(jiān)持不干預(yù)行政執(zhí)法的原則以及事后監(jiān)督的原則。在“村民自治”事件中，鎮(zhèn)政府的行為明顯違反村民委員會(huì)組織法，檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)行監(jiān)督中，如果有關(guān)人員還沒(méi)提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)出檢察建議，并且應(yīng)當(dāng)保證建議的落實(shí)。如果已經(jīng)提起訴訟，按照處理監(jiān)督與法院判決、裁定的關(guān)系處理。
第四，處理好檢察監(jiān)督與單位系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督的關(guān)系。這里關(guān)鍵是維護(hù)好檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督中要保持自己的中立與獨(dú)立，不能人云亦云，被假象迷惑，需要獨(dú)立進(jìn)行調(diào)查，同時(shí)尊重單位內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)輿論監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督有助于檢察監(jiān)督的落實(shí)，社會(huì)監(jiān)督為檢查監(jiān)督提供了廣泛的素材或者說(shuō)是提供了充分的案源，為檢察監(jiān)督提供了群眾基礎(chǔ)。在處理社會(huì)監(jiān)督與檢察監(jiān)督的關(guān)系中，有一種觀(guān)點(diǎn)值得借鑒：“當(dāng)輿論監(jiān)督登場(chǎng)之后，司法機(jī)關(guān)非當(dāng)不應(yīng)成為某些官員的私有權(quán)杖，更不應(yīng)該側(cè)立一旁保持沉默，這是依法治國(guó)的題中應(yīng)有之意” 。
從檢察機(jī)關(guān)建立以來(lái)，筆者沒(méi)有仔細(xì)的統(tǒng)計(jì)其履行法律監(jiān)督的職責(zé)過(guò)程中有多少次提請(qǐng)違憲審查，有多少次提請(qǐng)廢止有關(guān)法律，有多少次提出立法的建議，但最近幾年，許多有良知的學(xué)者承擔(dān)起了這一重任 。法治的進(jìn)程需要全民的參與，更需要有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的推動(dòng)，在此過(guò)程中檢察機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮一定力量。通過(guò)對(duì)“軟性條款”的監(jiān)督來(lái)達(dá)到“以法治法”的目的，預(yù)防象“孫志剛事件”、“城管打死人事件” 等惡性事件，從而推動(dòng)法治的進(jìn)程。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，法治的進(jìn)程將注定是充滿(mǎn)坎坷。在此過(guò)程中我們不能依靠僵化的司法或執(zhí)法來(lái)求得法治的前進(jìn)，不能違背“良法”來(lái)達(dá)到某種目的，也不能以有法可依的名義死守“惡法”來(lái)對(duì)公平正義說(shuō)“不”字。
尾注：
1、有的專(zhuān)家不贊同將法律監(jiān)督等同于對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督，見(jiàn)《探尋檢察權(quán)的圭臬》，載檢察日?qǐng)?bào)，2008年1月11日第三版。
2、新聞來(lái)源：《村官被撤能否訴訟 最高法院將給說(shuō)法》，載http://www.sina.com.cn， 2007年09月06日
3、新聞來(lái)源：《三年撤了187名民選村官》，載南方周末2002年9月12日一版。
4、新聞來(lái)源：《當(dāng)農(nóng)民工有了自己的節(jié)日》，載人民日?qǐng)?bào)2007年11月5日第一版。
5‘新聞來(lái)源：《戶(hù)口遷徙訴訟：拷問(wèn)戶(hù)籍管理制度》，載檢察日?qǐng)?bào)2008年1月11日第六版。文中報(bào)道2007年3月12日，在京工作的合肥籍律師，向北京、合肥兩地提出戶(hù)口遷移申請(qǐng)被以不符合政策為由拒絕。
6、新聞來(lái)源：《孫志剛死亡真相 誰(shuí)該為此負(fù)責(zé)》載http://10.65.0.10/news/30293040/200374122112.htm
7、２００３年通過(guò)的《最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中明確規(guī)定：死亡賠償金按照受訴法院所在地上一年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入或者農(nóng)村居民人均純收入標(biāo)準(zhǔn)，按２０年計(jì)算。以２００６年為例，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為１１７５９元，農(nóng)村居民可支配收入為３５８７元，死亡賠償金相差１６萬(wàn)多元。同命不同價(jià)的問(wèn)題在各地相繼出現(xiàn)，引起了強(qiáng)烈的社會(huì)反響，這是一個(gè)二元制社會(huì)的變態(tài)產(chǎn)物，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的遺物，如果隨著城鄉(xiāng)收入的擴(kuò)大，那么死亡賠償金的差距將更加可觀(guān)。
8、新聞來(lái)源：《韓國(guó)冷庫(kù)爆炸案引發(fā)中國(guó)國(guó)內(nèi)死亡賠償標(biāo)準(zhǔn)討論》，載中國(guó)青年報(bào) 2008-01-15
惡法、良法的判斷標(biāo)準(zhǔn)不是其立法機(jī)關(guān)所代表的群體，而是法律是否體現(xiàn)了公平正義等法律的價(jià)值。
9、 見(jiàn)2008年1月8日人民日?qǐng)?bào)評(píng)論，評(píng)論主要針對(duì)某縣公安跨省進(jìn)京捉拿“涉嫌誹謗罪”的《法人》雜志記者事件。在媒體的關(guān)注下該縣公安局撤銷(xiāo)立案、撤銷(xiāo)拘傳并向記者和雜志社道歉，真是不打不相識(shí)。
10、 新聞來(lái)源：勞動(dòng)教養(yǎng)制度是否違憲：69位專(zhuān)家呼吁予以審查，為反乙肝歧視立法而戰(zhàn)斗，載檢察日?qǐng)?bào)2008.1.11第六版，第五版。<<法定量刑過(guò)嚴(yán)可否自由裁量》，文中引中國(guó)青年報(bào)新聞：8名律師聯(lián)合向全國(guó)人大常委會(huì)和最高人民法院提交了一份《關(guān)于刑法及刑法適用若干問(wèn)題亟待修改》的公民建議書(shū)，載檢察日?qǐng)?bào)2008年1月17日第六版。
11、新聞來(lái)源：《檢察機(jī)關(guān)介入天門(mén)城管打人案》，載檢察日?qǐng)?bào)2008年1月11日第一版，《魏文華之死，城管之痛》，載北京日?qǐng)?bào)2008年1月11日第九版。
房山檢察院
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