[ 李志剛 ]——(2008-3-12) / 已閱22948次
人民調解組織結構體系初探
□深圳市福田區司法局沙頭街道司法所 李志剛
【摘要】 文章從調解組織的效率研究出發，重點探索我國人民調解組織結構的優化整合途徑和機制。文章闡述了我國人民調解組織的結構現狀，指出了當前我國人民調解組織在結構安排上存在的主要弊端，提出了完善我國人民調解組織結構安排的思路和對策建議。
【關鍵詞】 人民調解 人民調解組織 結構 效率 立法 對策
【作者簡介】 李志剛，廣東省社會科學院經濟學研究生、法學研究生畢業，深圳市福田區沙頭街道辦事處社會矛盾調解中心駐沙頭派出所工作室副組長、人民調解員，湖南省都市職業學院客座教授，中國人民大學人大經濟論壇“學者專欄”學者，中共深圳市委辦公廳信息處信息員，深圳市專家工作聯合會專家，《專家視線》雜志編委，中國作家協會紀實文學研究會會員。2007年初至今，已成功調解各類矛盾糾紛800多宗，其中重大意外事故死亡糾紛4宗、重大群體性勞資糾紛1宗、重大經濟糾紛近10宗。研究作品多次在國內外獲獎，主要業績已編入《中國學術大百科全書》專家學者卷、香港《風云》雜志，獲“中國知名專家學者”稱號。
調解是除訴訟、仲裁之外解決社會矛盾的重要方式和途徑，堪稱解決社會矛盾的“第三條道路”。在西方發達國家，人們也將調解納入了ADR制度，甚至有超越訴訟的態勢。近年來，黨和政府不斷解放思想，對調解工作越來越重視。黨的十七大要求，將人民調解、司法調解和行政調解有機結合，“最大限度增加社會穩定因素，最大限度減少社會不穩定因素”，促進社會主義和諧社會建設。本文從調解組織[1]的效率研究出發，重點探索我國人民調解組織結構的優化整合途徑和機制。
一、人民調解組織的結構現狀
從我國現行的法制狀況來看，我國的調解機制[2]基本上可以劃分為人民調解、專業調解兩大類。人民調解是專指人民調解委員會主持下的調解。專業調解是指專業組織主持下的調解，如消費調解、醫療調解等。相應地，調解組織也就可以劃分為人民調解組織、專業調解組織兩大類。
人民調解組織是我國調解組織中的主要門類，在調處社會矛盾中的作用日益凸現，被人們稱為解決矛盾糾紛的“第一道防線”。根據我國民事訴訟法以及國務院《人民調解委員會組織條例》、司法部《人民調解工作若干規定》，人民調解委員會的性質是調解民間糾紛的群眾性組織。目前，我國已建立了人民調解組織90多萬個，擁有人民調解員近800萬人[3]。據不完全統計，1999年至2007年底的8年間，全國人民調解員調解了各類民間糾紛4000多萬件，調解成功率95%，通過調解工作，防止因民間糾紛激化引發的刑事案件近50萬件，防止因民間糾紛激化導致當事人自殺25萬多件，制止群眾性械斗和群體性上訪80多萬起，先后有萬名人民調解員得到各級黨委政府的表彰，有效地維護了社會穩定，保障和促進了社會主義市場經濟的健康、可持續發展，為改革開放和和諧社會建設作出了積極的貢獻[4]。
根據《中華人民共和國民事訴訟法》、國務院《人民調解委員會組織條例》、司法部《人民調解工作若干規定》以及《最高人民法院、司法部關于進一步加強新時期人民調解工作的若干意見》，目前我國的人民調解委員會主要設立在下列部門或單位組織：（1）農村村民委員會、城市（社區）居民委員會；（2）鄉鎮、街道；（3）企業事業單位；（4）行業性組織。其中第（1）項是傳統的、基本的、狹義的人民調解組織，第（2）、（3）、（4）是廣義的、拓延的人民調解組織。另外，近兩年來，我國還出現了人民調解組織的新形式：（1）個人調解工作室，如上海等地；（2）合作型調解工作室，如北京4名專家教授建立的合作型調解工作室；（3）街道社會矛盾調解中心，如深圳等地。當前，隨著社會矛盾出現的不斷復雜化、多樣化特征，我國一些地區還開展了多部門聯合的調解活動，人民調解組織也呈現出一些新的特征：（1）警民聯調，深圳市福田區沙頭街道辦事處社會矛盾調解中心駐沙頭派出所工作室（沙頭派出所民調室）主要根據110報警電話配合公安機關試點調解民間糾紛、行政案件的民事部分、輕微刑事案件的附帶民事部分，在2007年成功調解了各類矛盾糾紛達1000多宗，調解成功率達98%，取得了較大的社會實效，2007年8月19日在黨和國家領導人周永康同志視察沙頭派出所期間，得到了中央及各級領導同志的充分肯定；（2）綜司聯調，李志剛同志、姚達武同志（深圳市福田區香蜜湖街道司法所）于2006年在中共深圳市委辦公廳、市政府辦公廳《信息快報》率先在全國提出了開展“綜司聯調”活動的建議，得到了深圳市福田區香蜜湖街道辦事處黨工委及司法所領導的支持；（3）將人民調解的觸角拓伸到消費維權等專業性調解領域，李志剛同志、姚達武同志于2006年在深圳《信息快報》提出了在消費者委員會設立人民調解組織的建議并納入了李志剛同志、吳愛民同志（深圳市消費者委員會）撰寫的《深圳市消費者權益保護條例（建議稿）》、《中國消費者權益保護法修改建議稿》[5]等專家立法建議稿之中，深圳市福田區香蜜湖街道司法所也在是年與深圳市消費者委員會利用全國“12.4”普法宣傳日活動的契機率先在全市聯合開展了“消法進社區”活動；（4）人民法院與人民調解組織聯合開展審前調解、聯合調解等，如深圳福田區等。
隨著黨的十六屆四中、六中全會和黨的十七大召開，各級黨委、政府對人民調解工作越來越高度重視，人民調解組織在社會主義和諧社會建設中的積極作用日益凸現，也越來越蓬勃發展壯大。
二、當前人民調解組織在結構安排上存在的主要弊端
兼顧公平與效率是鄧小平理論關于建立與發展社會主義市場經濟的重要思想之一，也是我們研究人民調解組織結構安排的重要理論依據。
調解是具有東方民族傳統特色的糾紛解決方式，也是具有中國特色的矛盾糾紛解決方式。從歷史淵源來看，《東周列國志》提到“義不帝秦”的魯仲連善于排困解難，筆者以為，他應該可以算作是我國的第一位民間“調解員”了。從中國法制史的角度來看，調解的真正興起，應該是元末明初。當時在中國廣大的鄉村，鄉紳長老開始利用自己獨特的權威性在宗族調解族人之間的家庭、鄰里等糾紛，這種方法一直流傳到近代。抗日戰爭時期、解放戰爭時期，中國共產黨肯定了調解的作用，在抗日根據地、革命根據地建立了“馬錫武調解方式”，出臺了晉察冀邊區調解制度等人民調解法規，為革命的統一戰線作出了重要貢獻。1949年中華人民共和國成立后，特別是改革開放后，我國將人民調解納入了民事訴訟法范疇并頒布了國務院《人民調解委員會組織條例》、司法部《人民調解工作若干規定》等行政法規、行政規章，加強了人民調解委員會的制度建設，將人民調解組織建設納入了法制化的軌道。新時期，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又轉發了《最高人民法院、司法部關于進一步加強新時期人民調解工作的若干意見》，提出了進一步拓寬人民調解工作領域，鞏固、健全、發展多種形式的人民調解組織的設想。2002年，我國還出臺了《最高人民法院關于審理涉及人民調解協議的民事案件若干規定》等司法解釋，將人民調解工作與民事訴訟有效接軌，進一步提高了人民調解組織調解的權威性、合法性和有效性。特別是，黨的十六屆六中全會首次將人民調解寫入了全會文獻《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，將全體人民的意志升華為全黨的意志，極大地促進了人民調解工作的發展。
從一定角度來說，組織效率與組織的權威性成正相關。人民調解不僅是解決人民內部矛盾、維護社會穩定的“第一道防線”，也是構建社會主義和諧社會的“第一生力軍”。提高人民調解效率的關鍵在于提高人民調解組織和人民調解員權威性。隨著社會主義市場經濟的發展和改革開放的不斷推進，當今社會對人民調解的要求也不再是傳統的“鄉紳長老”和“婆婆老老”利用個人在群眾中的權威性的調解活動了，這是一種低效率的調解活動，而是以法律、政策、社會公德為依托，充分發揮組織的效能和效率，充分發揮組織的權威性的調解活動。
目前，我國人民調解組織在結構安排上存在以下主要弊端：
（1）組織結構性質單一。根據我國現行法律制度的相關規定，人民調解組織的性質是群眾性組織，群眾對其信賴程度較低，調解的社會權威性較低，因而組織的整體效能和效率較低。在深圳市福田區沙頭街道辦事處社會矛盾調解中心駐沙頭派出所工作室的警民聯調工作實踐中，我們發現因民間糾紛引起的打架斗毆、損毀財物等治安案件占全部糾紛調解的70%以上，這些都是已經較為激化的矛盾糾紛，其調處稍有不慎、不及時，極其容易轉化為群體性械斗或刑事案件，單靠公安機關難以從根本上解決，而人民調解組織的群眾性組織的法律性質也抑制了它配合公安機關解決矛盾沖突的效能和效率，因而新時期迫切要求人民組織的法律性質走向多層次化、多樣化的道路。從目前的發展趨勢來看，群眾對人民調解群眾組織仍持懷疑態度，無論大糾紛還是小糾紛，治安案件還是一般民事、經濟糾紛，往往選擇110報警后調解解決。根據筆者的了解，一些社區工作站一年僅調解民間糾紛十幾宗，糾紛難度稍大則難以調解，而我們沙頭派出所民調室在警民聯調工作中一天就要調解純粹民間糾紛、行政案件的民事部分糾紛達到十幾宗之多，不少糾紛的調處難度較大，如2007年，在街道司法所的指導下，我室成功調處了重大意外事故死亡糾紛3宗、重大群體性勞資糾紛1宗、重大經濟糾紛近10宗，無1宗糾紛轉化為群眾性械斗事件、刑事案件。目前，我室的人員管理由區司法局負責，業務指導由街道司法所負責，日常工作管理由派出所負責。我們依靠公安機關、司法行政機關等兩大行政機關的有利地位和權威性，在調解中基本解決了法院訴訟程序普遍存在的“訴累”和“執行難”兩大難題。據統計，我室受理的糾紛基本上能在24小時之內完成調解工作，簽訂的人民調解協議書99%以上都能當場履行，人民調解協議書履行率達100%，提升了人民調解組織的效率，實現了人民調解工作的便利性、快捷性、及時性要求，實現了“即時受理、即時調解、即時化解、即時履行”的民調室總體工作目標，為促進轄區轉變社會治安管理形勢、維護社會穩定發揮了積極的作用。
（2）調解范圍受到較大的局限性。根據我國現行法律制度的相關規定，人民調解組織調解的是民間糾紛，組織效率較低，也不能適應新形勢下警民聯調等人民調解工作新領域發展的迫切需要。隨著社會的發展，新理念、新觀點不斷呈現，我國采納了社區矯正的基層司法新思路，聯合國也提出了恢復性司法活動的新設想，人們對刑事犯罪的法制理念也從傳統的懲罰性思想轉變為重新恢復社區安寧的新思想，從傳統的以“打擊”為主走向以教育引導、“恢復”為主的新趨勢，要求通過調解的手段以達到救濟受害人、教育犯罪人的目的，化被動為主動，從而穩定社會，實現構建社會主義和諧社會的戰略目標。這樣，對人民調解組織的工作也提出了新的要求，要求人民調解的理念從傳統的“民間糾紛”拓廣到“社會矛盾糾紛”，要求人民調解組織的結構安排也不斷適應新的社會需求的發展。然而，我國現行法對人民調解組織的調解范圍受到較大的局限性，不利于人民調解工作的遠景發展，難以實現“最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素”的奮斗目標。
（3）人民調解員的工作呈分散化、單兵化作戰的局面，難以發揮組織效能和效率。目前，我國戰斗在調解第一線的人民調解員基本分散在各鄉村、社區，只能調處一般的婚姻家庭、鄰里、宅基地等糾紛，降低了人民調解組織的效率，而社會影響較大的群體性糾紛、群體性上訪事件、突發性事件仍然需要由司法所利用其行政部門的有利地位和權威性來調處解決。筆者從深圳有的司法所了解到，他們平均每天都要受理矛盾糾紛1宗以上，對于這些糾紛，基層人民調解員都難以完成調解任務，而司法所目前編制僅為3人，還要辦理其他重要工作任務，如普法宣傳、指導人民調解工作、刑釋解教人員安置幫教、社區矯正、法律服務等，因而從一定程度上牽掣了基層司法所的工作力量。
（4）不利于建立多層次化的人民調解工作機制。隨著社會的發展，社會矛盾日益呈現復雜化、多層次化、多樣化的趨勢，要求人民調解組織也根據糾紛的多層次而采取多樣化的性質，而我國現行的人民調解組織結構安排由于其屬于群眾性組織性質，結構單一，效率較低，因而難以適應解決群體性、專業性、應急性、社會影響性較大的矛盾糾紛以及群體性上訪事件的迫切需要。
三、完善人民調解組織結構安排的思路和對策建議
現階段，我國仍然處于并將長期處于社會主義初期階段，人民內部矛盾凸顯，社會治安形勢有待進一步好轉，特別是隨著經濟體制的深刻變革、社會結構的深刻變動、利益格局的深刻調整、思想觀念的深刻變化，人民內部矛盾呈現出訴求復雜化、表現激烈化、相互關聯化、化解難度大等新特征，它涉及群眾根本利益，影響社會和諧穩定。人民調解制度是中國特色社會主義法律制度的重要組成部分，在構建社會主義和諧社會中有著不可替代的作用。積極預防和有效化解社會矛盾，是新形勢下人民調解工作面臨的繁重任務。筆者認為，完善我國人民調解制度，首先要完善人民調解組織的結構安排問題。
（一）建立多層次化、多樣化的人民調解組織結構體系
我國目前亟待開展人民調解組織結構優化調整，轉變單一組織結構性質的狀況，提升人民調解組織的權威性，提升人民調解組織的效率，促進社會矛盾的快速、有效解決。
筆者認為，我們應該進一步解放思想，根據矛盾糾紛的復雜化、關聯化程度，建立多層次化、多樣化的人民調解組織結構。總的思路和設想是，采取事業單位與群眾性組織并存、一般與專業相結合、鼓勵專家學者和律師參與人民調解工作的原則設立人民調解組織：（1）保持現行的人民調解委員會設立機制或框架結構不變，其仍然屬于群眾性組織，主要調處案情簡單、涉及人數較少、涉及金額較小的民間糾紛；（2）發動社會力量“辦調解”，發揮專家學者、離退休老法官、老檢察官和律師等法律工作者的主觀能動作用，鼓勵其建立合伙制人民調解服務所（社）開展人民調解工作，鼓勵社會學工作者、心理咨詢師發揮專長參與人民調解工作，在條件具備的適當時期，可以引導合伙制人民調解服務所（社）走向法律服務、商業調解的道路；（3）拓寬人民調解組織建設領域，將人民調解工作的觸角拓伸到消費維權、交通運輸、勞動保障、物業管理、房地產等專業性較強的工作領域；（4）在市轄區、不轄區的市、縣司法局統一建立社會矛盾調解中心，集中優勢兵力，發揮技術特長，主要調處案情復雜程度較高、涉及人數較多、涉及金額較大的社會矛盾糾紛；（5）司法局社會矛盾調解中心應屬于司法行政機關的直屬事業單位，下設重大社會矛盾糾紛應急分隊和人民調解工作站（室），配備專用車輛、電腦、傳真機、復印機等設施；（6）重大社會矛盾糾紛應急分隊主要調處大案要案，調處社會影響較大的群體性糾紛、群體性上訪事件和突發性事件等重大社會矛盾糾紛，釋放基層司法所的工作力量，使其從日益繁重的具體糾紛調處工作中解放出來，緩解工作任務較重與工作人員較少的矛盾，以便將工作重心轉向對人民調解組織工作的日常指導，努力行使好普法宣傳、社區矯正、刑釋解教人員安置幫教、法律服務等基層司法行政職能；（7）人民調解工作站（室）是司法局社會矛盾調解中心設立在派出所、消費者協會（委員會）、交警隊、工商所、房屋租賃管理所的派出工作機構，主要調處專業性較強的社會矛盾糾紛，釋放政府專業職能工作部門的工作力量，使其工作重心轉向行政執法工作，提高依法行政的能力和效率。這樣，我國就可以逐步形成“社會矛盾調解中心—人民調解委員會—合伙制人民調解服務所（社）”的三級人民調解組織結構模式，形成多層次化、多樣化的人民調解組織結構發展方向。
筆者之所以提出建立社會矛盾調解中心的設想，并強調其屬于事業單位性質，主要目的在于轉變現行人民調解組織結構安排中存在的組織效率較低、權威性較低的狀況，不斷提升人民調解組織的社會權威性和組織效率，及時、有效、高效地解決新時期社會矛盾糾紛日益訴求復雜化、表現激烈化、相互關聯化、化解難度大的不良趨勢。
二、加快人民調解立法建設步伐，推進人民調解組織結構的優化調整、整合
我國雖然制定了民事訴訟法、國務院《人民調解委員會組織條例》、司法部《人民調解工作若干規定》、《最高人民法院關于審理涉及人民調解協議的民事案件若干規定》等相關法律、行政法規、行政規章、司法解釋，但仍然比較零散，缺乏一部系統的指導人民調解工作的基本法，不能適應新時期人民調解發展形勢的需要，在一定程度上阻礙了人民調解工作快速發展。筆者曾在2007年撰寫了《關于制定〈人民調解法〉的建議》，委托馬志國代表在兩會期間轉交全國人大常委會。我們應該很高興地看到，國務院已正式將《人民調解法》列入了立法計劃，中華全國人民調解員協會也提交了《中華人民共和國人民調解法草案》（專家建議稿），這將極大地推進我國人民調解工作的立法進程。
筆者認為，我國的人民調解法可以采取以下的立法框架結構：第一章，總則；第二章，人民調解組織；第三章，人民調解員；第四章，糾紛當事人的權利和義務；第五章，社會矛盾糾紛排查制度；第六章，人民調解工作紀律和人民調解庭紀律；第七章，社會矛盾糾紛的受理；第八章，人民調解協議及其履行和執行；第九章，對人民調解工作的指導；第十章，人民調解與行政調處、司法調解的銜接；第十一章，人民調解與法院訴訟的銜接；第十二章，附則。
在人民調解的組織立法和程序立法上，筆者建議：
（1）拓展糾紛的外延。將人民調解組織調解的糾紛范圍從傳統的“民間糾紛”拓寬到“社會矛盾糾紛”。
（2）優化人民調解組織結構。建立“社會矛盾調解中心—人民調解委員會—合伙制人民調解服務所（社）”的三級人民調解組織結構模式，以逐步形成多層次化、多樣化的人民調解組織結構安排發展方向。
（3）建立國家財政預算扶持與地方財政預算支持相結合制度。對人民調解組織的財政支持應當按照“地方財政預算為主，國家財政預算為輔，收益單位適當補充”的原則，以保障人民調解工作的順利開展。
（4）建立全國統一的人民調解員資格考試制度和后續教育制度。司法部統一命題考試、統一頒發人民調解員資格證書。為減輕法律工作者的考試負擔，人民調解員資格考試應當與國家法律服務工作人員的資格考試相互通用，人民調解員可以參加法律服務所的工作。
（5）建立審前裁前人民調解制度。對于人民法院已經受理的民事案件或者仲裁委員會已經受理的案件，當事人雙方在審理前或者仲裁前愿意按照人民調解解決的，人民法院或者仲裁委員會可以委托相應的社會矛盾調解中心調解處理。其人民調解協議書與人民法院或者仲裁委員會調解書具有同等的法律效力。
（6）建立先期人民調解制度。人民法院對于應當按照簡易訴訟程序審理的案件，應當告知當事人先到相應的社會矛盾調解中心調解處理。其人民調解協議書與人民法院調解書應當具有同等的法律效力。
（7）建立適用簡易民事訴訟程序原則。對于當事人持人民調解協議書就原糾紛向人民法院起訴的，人民法院應當按照簡易訴訟程序審理，以減少訴訟時間和訴訟成本。此種情況，人民法院應當不再啟動法庭內調解程序。
（8）建立人民調解協議書的執行程序。一是針對有金錢履行義務的人民調解協議書，建立支付令制度。二是針對公證機構賦予了強制執行效力的人民調解協議書，可以向人民法院申請強制執行。
三、建立長效、科學的人民調解教育機制，促進人民調解組織的專業化、職業化、科學化、規范化建設
搞好人民調解組織的專業化、職業化、科學化、規范化建設，首先就在于建立長效、科學的人民調解教育機制：
（1）加強人民調解專業建設。目前，由于我國的高等教育體系中尚沒有建立起人民調解專業，因而人民調解員的知識面十分的零碎，導致調解的效率低下，在一定程度上阻礙了人民調解向專業化、職業化方向發展。筆者建議，我國可以在政法類大學和重點大學的法學院率先開展人民調解的專業教育，培養一批系統掌握人民調解知識的研究生、本科生、大專生，使人民調解工作能夠實現新陳代謝，理論聯系實際，增強人民調解員隊伍的整體素質和水平，促進人民調解組織的專業化、職業化、科學化、規范化建設。
（2）加強人民調解教師隊伍的建設。教育行政機關應當逐步將人民調解納入普通高等學校和成人教育體系教學課程，成為教育系統基本課程的組成部分，編寫相關教育大綱和成人教育大綱，建立專門的人民調解教育師資隊伍，開展人民調解工作的理論研究，組織力量編寫、出版與人民調解教育相關的教材和刊物。同時，我們還與社區法制學校相結合，建立人民調解教育基地，邀請優秀調解員講授人民調解實踐經驗和課程，總結和推廣成功優秀人民調解員的經驗做法，發揮廣大教師和學生的輻射帶動作用，學用并舉，促進人民調解事業蓬勃發展。
（3）在社會工作專業增加人民調解的學習科目。調解也是社會工作者的一項基本技能。社會工作專業學生的畢業后一般會從事社工、社區管理等工作，工作中必然會觸及到社會矛盾，因而對社會工作專業的學生教授一點調解知識，對其將來的工作成長有一定的幫助和促進作用。
（4）加強人民調解教材體系建設。各級教育機構和司法行政機關要加強人民調解教材體系建設。人民調解教材體系主要可分為七類：一是調解類，主要包括調解學、人民調解概論、談判學、口才學等；二是政治類，主要包括政治學、中共黨史、政策學等；三是哲學類，主要包括中國哲學史、倫理學、普通邏輯學等；四是法律類，主要包括法理學、中國法律思想史、中國法制史、中國民法史、憲法學、民法學、訴訟法學、行政法學、勞動法學、證據法學、國際私法、經濟法學、消費者法學、房地產法學等；五是心理學類，主要包括普通心理學、發展心理學、社會心理學、咨詢心理學、法律心理學（或司法心理學）、調解心理學等；六是社會學類，主要包括社會學、社會工作、社區管理等；七是選修類，如法醫學、西方經濟學、政治經濟學、企業管理、行政管理、治安管理、產品質量法、立法學、法律邏輯學、物業管理、檔案管理等。有些科目的教材可以使用現行教材；有些科目的教材，可能需要研究、重編，如調解學、調解心理學、人民調解概論、談判學等。
科學發展觀要求構建以人為本、全面協調的社會主義和諧社會。人民調解組織是促進和諧社會建設的主要力量之一。我們應當加強社會主義法治理念教育和人民調解立法建設，加強人民調解組織建設，加強人民調解組織的專業化、職業化、科學化、規范化建設，不斷促進人民調解事業上新臺階，為中國成功舉辦奧運會營造平安、穩定、祥和的社會和諧氛圍。
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