[ 馮明超 ]——(2008-4-3) / 已閱18863次
正確認定“應當知道具體行政行為內容” 中的“應當知道”
一、案情
2001年1月17日，四川海龍實業有限公司(后更名為四川派派新材料科技有限公司) 與綿陽富樂水電建筑工程有限公司簽訂《建設工程施工合同》，其中因辦公樓工程存在嚴重質量問題和拖欠工程款問題，綿陽富樂水電建筑工程有限公司于2003年9月5日向綿陽市涪城區人民法院起訴四川派派新材料科技有限公司，訴請判決被告支付工程款98萬元；賠償停工、窩工等損失3.3萬元以及違約金。在一審舉證期內，原告綿陽富樂水電建筑工程有限公司遂找到綿陽市建設工程質量監督站在其打印好的《富樂水電建筑工程有限公司關于四川派派新材料科技有限公司庫房及辦公樓質量驗收的情況說明》上簽署了“辦公樓主體工程通過了驗收，情況屬實”，并加蓋了綿陽市建設工程質量監督站的公章后，并提交給涪城區法院，擬證明其修建的辦公樓主體工程質量是合格的，被告應當支付工程款。
一審法院認定被告辯稱辦公樓工程存在嚴重質量問題，與綿陽市建設工程質量監督站出具的“辦公樓主體工程通過了驗收”的證明相矛盾，遂判決被告支付工程款79.892997萬元和利息。四川派派新材料科技有限公司不服一審判決上訴至綿陽市中級人民法院。
綿陽市中級人民法院審理后認為，綿陽市建設工程質量監督站是負責綿陽市范圍內建設工程質量監督的權力機構，2003年7月14日給被上訴人出具的“辦公樓主體工程通過了驗收，情況屬實”，并加蓋了單位印章，是綿陽市建設工程質量監督站法人行為。上訴人主張辦公樓工程存在質量問題不予采信。2005年11月7日綿陽市中級人民法院作出(2005)綿民終字第446號民事判決:駁回上訴，維持原判。
二、一審
2006年12月26日，四川派派新材料科技有限公司以綿陽市建設局和綿陽市建設工程質量監督站為被告向綿陽市中級人民法院提起行政訴訟，請求撤銷該行政行為。
綿陽市建設局辯稱: 其不是本案適格的被告，因為綿陽市建設工程質量監督站是根據《四川省建筑管理條列》的授權進行的，建設局與本案無關。
綿陽市建設工程質量監督站辯稱: 一、質監站的行為并非行政行為，僅僅是一個證明行為。二、質監站行使的是對驗收決定的監督權，而不是驗收權，只要建筑質量不危及結構質量安全，驗收程序合法，質監站就認為驗收結論是合格的。三、在2003年9、10月份原告在綿陽市涪城區法院進行民事訴訟時就知道該行政行為的具體內容，而直到現在才起訴，早已超過了起訴期限。
綿陽市中級人民法院經審理后認為，綿陽市建設工程質量監督站在《富樂水電建筑工程有限公司關于四川派派新材料科技有限公司庫房及辦公樓質量驗收的情況說明》上簽署“辦公樓主體工程通過了驗收，情況屬實” 這一行為，系履行綿陽市建設工程質量監督管理職責過程中的行政確認行為，屬人民法院行政訴訟受案范圍，且該行政行為的可訴性亦被生效的人民法院裁判文書所確認，四川派派新材料科技有限公司是本案訴訟的原告主體資格。依據《建設工程質量監督條例》、《四川省建筑管理條列》的相關規定，在綿陽市城市規劃區內對建設工程質量實施監督管理職責的部門是綿陽市建設局，質監站接受建設局的委托，在綿陽市城市規劃區內履行建設工程質量監督管理職責過程中作出的具體行政行為所產生的法律后果，依法應由建設局承擔，故建設局系本案適格的被告。
本案中，四川派派新材料科技有限公司最遲在2004年10月底之前就已知道了該具體行政行為的內容，提起行政訴訟的最后期限應為2006年10月底。但四川派派新材料科技有限公司于2006年12月26日才向綿陽市中級人民法院提起行政訴訟，已超過起訴期限，其起訴依法應當駁回。
2007年9月12日，綿陽市中級人民法院作出(2007)綿行初字第7號行政裁定:
駁回原告四川派派新材料科技有限公司的起訴。
三、二審
四川派派新材料科技有限公司不服一審判決，委托成都律師馮明超為二審訴訟代理人，提出如下上訴理由:
首先，起訴期限從法人知道具體行政行為的內容時起算，這里的“知道具體行政行為的內容” 是指行政行為的內容是具體、清楚、明確的，要具有唯一性、確定性。綿陽市質監站出具的“辦公樓主體工程通過了驗收，情況屬實”，因其內容只說了“辦公樓主體工程通過了驗收”，驗收的結果是否合格？不明確、不具體。綿陽市中級法院（2005）綿民終字第446號民事判決認定“辦公樓主體工程通過了驗收” 的 準確的含義就是“合格”，因此起訴期限應當從判決生效的2005年11月7日開始計算，沒有超過法定期間。
其次，四川派派新材料科技有限公司民事案件一審代理人于2004年10月21日以代理詞的方式對該事實進行自認，只能證明其代理人知道該事實，但代理人的授權范圍不包括行政訴訟，代理人所產生的代理行為僅對所代理的民事案件產生相應的法律后果，不能倒推上訴人知曉該行政行為，一審法院以代理人2004年10月21日知道該行政行為的內容作為起訴計算起點是錯誤。
第三，2006年6月底，四川派派新材料科技公司收到回復后認為綿陽市質監站在工程存在六大質量問題的情況下，仍不撤銷其行政行為；又再次申訴，要求撤銷其行政行為。綿陽市質監站答復: 綿陽市政工程勘測設計院認為工程符合設計，故不能撤銷；建議四川派派新材料科技公司先向設計院反映，如果設計院認為工程不符合設計，才可能被撤銷，因此在2005年11月收到綿陽中院終審判決起到2006年8月期間，行政機關一直在對四川派派新材料科技公司的申訴進行處理之中，依據最高人民法院《關于執行行政訴訟法若于問題的解釋》第四十三條“由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不應計算在起訴期內” ，故上訴人的起訴期限沒有超過法定期間。
四川省高級人民法院公開開庭審理后認為，本案爭議的焦點一是市建設局是否是本案適格被告，二是派派公司的起訴是否超過法定的起訴期限。關于市建設局是否是本案適洛被告的問題，2000 年1月30日起施行的國務院《建設工程質量管理條例》第四十六條第一款規定“建設工程質量監督管理，可以由建設行政主管部門或者其他有關部門委托的建設工程質量監督機構具體實施”。中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款規定“由行政機關委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機關是被告”。本案中，質監站受市建設局的委托具體實施建設工程質量的監督管理，其作出的具體行政行為所產生的法律后果，依法應由市建設局承擔，故市建設局是本案適格被告。
關于派派公司的起訴是否超過法定起訴期限的問題，《若干解釋》第四十一條第一款規定“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年”。本案中，質監站于2003年7月14日在《情況說明》 上簽署意見后，現無證據證明質監站曾告知派派公司，派派公司不知道質監站作出該具體行政行為的內容及起訴期限。雖然派派公司此后在參加相關民事案件的審理過程中，最遲于2004 年10 月底之前，知道了質監站簽署意見這一行為，但在2005 年11 月7 日綿陽市中級人民法院作出（2005）綿民終字第446號民事判決后，派派公司才知道這一行為系質監站的法人行為，無法通過民事訴訟來解決這一行為產生的糾紛。故從2004年10月至2005 年11月7日這一期間，由于不屬于派派公司自身的原因被耽誤，不應計算在起訴期間內，派派公司的起訴期限應從2005年11月8日開始計算。因此，派派公司于2006年底向人民法院提起行政訴訟時，并未超過2年的起訴期限。一審裁定認為派派公司的起訴已超過2年的起訴期限，屬于認定事實不清，適用法律錯誤，應予撤銷。依照最高人民法院《關于執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第四十三條、第六十八條的規定，裁定如下：
一、撤銷四川省綿陽市中級人民法院（2007）綿行初字第7號行政裁定；
二、指令四川省綿陽市中級人民法院繼續審理。
本裁定為終審裁定。
四、評析
行政訴訟的起訴期限應當從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道具體行政行為的內容時起算，如何認定“應當知道” 學術界爭議頗多。筆者認為這里的“應當知道” 與“具體行政行為的內容” 密不可分。首先，“具體行政行為的內容”是指行政行為的內容要具體，必須是明確、準確的，要具有唯一性、確定性，才具有可訴性。“應當知道” 是法官根據已有事實的一種推斷，并非是簡單的“看到”，應當與具體行政行為內容是否明確、是否對相對人的權利產生影響相結合，綜合判斷推定應當知道的時間。由于建設工程質量驗收不同于其他產品的驗收，有其特殊性、復雜性。按2000年1月新的《建設工程質量監督條例》的規定，建設工程質量是否合格，要由建設單位組織設計、施工、規劃、環境、消防等單位，分別進行驗收，參與驗收的單位各自確定所驗收的項目是否合格，質監站只對驗收程序是否合規進行監督，建設單位將參與驗收單位的驗收情況報質監站備案即可。按舊的《建設工程質量監督條例》質監站將參與驗收單位的驗收匯總后再由其作出是否合格的結論。因此，綿陽市建設工程質量監督站出具的“辦公樓主體工程通過了驗收”，并不代表工程質量就一定合格，一審時質監站也進行了同樣的陳述，這樣理解符合《建設工程質量監督條例》對工程質量驗收程序的規定。問題的關鍵在于綿陽市中級人民法院認定“辦公樓主體工程通過了驗收，情況屬實” 的準確含義就是工程質量“合格”之義，因此在二審民事案件判決作出后，綿陽市建設工程質量監督站出具的“辦公樓主體工程通過了驗收”的行政行為對當事人的權利產生了影響，符合“行政訴訟法解釋”第十二條“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人…，可以提起行政訴訟” 的規定，綿陽市中級人民法院認定該行政行為的可訴性亦被生效的人民法院裁判文書所確認，派派公司是適格的原告。四川省高級人民法院認定派派公司的起訴期限應從2005年11月8日開始計算，派派公司于2006年底向人民法院提起行政訴訟時，并未超過2年的起訴期限，是正確的。
作者: 馮明超
2008年5月1日
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