[ 高軍 ]——(2008-8-9) / 已閱22440次
城管公務(wù)活動(dòng)暴力化現(xiàn)象的體制性省思
高軍
[摘要]城管公務(wù)活動(dòng)中普遍存在的暴力化傾向暴露了我國(guó)政府在執(zhí)政理念、權(quán)力制約、以及法律和政策的決策、出臺(tái)、運(yùn)行、反饋與糾錯(cuò)機(jī)制等方面存在著明顯的制度性缺陷，改革的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，建立完善的制度控權(quán)體系，實(shí)現(xiàn)從壓制性到自治型治理的轉(zhuǎn)變。
[關(guān)鍵詞]城管 相對(duì)集中行政處罰權(quán) 制度
城管制度是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，伴隨著城市化進(jìn)程的產(chǎn)物。為了解決城市執(zhí)法主體分散、行政職能交叉、多頭執(zhí)法、執(zhí)法責(zé)任不清等問(wèn)題，國(guó)務(wù)院從1997年開始，在全國(guó)部分地區(qū)有針對(duì)性地開展將若干有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)剝離出來(lái)，集中交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使的“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”制度改革試點(diǎn)工作，城管制度在我國(guó)遂應(yīng)運(yùn)而生。但是自該制度誕生以來(lái)，各地城管公務(wù)活動(dòng)中暴力性沖突事件不斷發(fā)生。公眾紛紛對(duì)城管執(zhí)法的合法性、合理性提出質(zhì)疑。但是，與公眾態(tài)度形成鮮明對(duì)照的是，各地政府基本上是站在維護(hù)城管執(zhí)法的立場(chǎng)，指責(zé)行政相對(duì)人暴力抗法。筆者認(rèn)為，城管公務(wù)活動(dòng)的普遍暴力化，以及政府、公眾對(duì)城管公務(wù)活動(dòng)中暴力性沖突截然不同的認(rèn)識(shí)與態(tài)度，暴露了中國(guó)法治現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中諸多深層次的體制性問(wèn)題。
一、城管公務(wù)活動(dòng)暴力化現(xiàn)象折射出一系列體制性缺陷
（一）城管公務(wù)活動(dòng)暴力化，根源在于執(zhí)政理念尚存偏差
1.奉行片面的社會(huì)秩序至上觀。長(zhǎng)期以來(lái)，在社會(huì)管理方面，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“效率優(yōu)先”論的影響，我國(guó)政府奉行的是單一的社會(huì)秩序至上觀，片面理解“穩(wěn)定壓倒一切”。這在實(shí)踐中不乏其例，體現(xiàn)在立法方面，我國(guó)《刑法》中死刑的罪名過(guò)多、過(guò)濫；明顯違反罪刑法定原則的“嚴(yán)打”刑事政策以及嚴(yán)重違反現(xiàn)代法治原則、備受詬病的勞動(dòng)教養(yǎng)制度長(zhǎng)期存在等等。這種將“穩(wěn)定壓倒一切”作為政治性任務(wù)的壓制性治理模式體現(xiàn)城市管理方面，就是片面地強(qiáng)調(diào)城市的整潔和秩序，強(qiáng)調(diào)“整齊劃一”，因此，各地政府不惜動(dòng)用城管這個(gè)“半軍事化”的組織，采用單純的強(qiáng)制手段來(lái)進(jìn)行管理。
2.顛倒了社會(huì)發(fā)展價(jià)值觀。現(xiàn)行城管制度最大的失誤是“與小商販為敵”。眾所周知，作為城管管理對(duì)象的小商販，主要是失地農(nóng)民、城市下崗失業(yè)人員等弱勢(shì)群體，他們由于得不到社會(huì)保障機(jī)制的救濟(jì)，只能靠做些小生意來(lái)維持生計(jì)。他們是“為人民服務(wù)”、“人民群眾利益至上”中的“人民”的重要組成部分，理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)成為各級(jí)人民政府服務(wù)的對(duì)象。但是，在以追求創(chuàng)建“國(guó)際性大都市”的城市管理者的長(zhǎng)官意志下，各地卻紛紛出臺(tái)了“與小商販為敵”的政策。例如，海口城管部門計(jì)劃投入一千萬(wàn)元，建衛(wèi)星定位系統(tǒng)和信息系統(tǒng)，全面查處無(wú)照經(jīng)營(yíng)、流動(dòng)、不固定非法商販等違規(guī)行為[1]，真可謂是除“惡”務(wù)盡，不徹底消滅之誓不休。而合肥市則走得更遠(yuǎn)，甚至還提出創(chuàng)建“無(wú)攤城市”的“宏偉”設(shè)想。[2]政府一方面無(wú)法保障公民充分就業(yè)，也無(wú)法為絕大多數(shù)人口提供最基本的社會(huì)保障，但另一方面卻用城管制度禁止處于社會(huì)底層的公民沿街設(shè)攤、自謀生計(jì)，可以看出，“為人民服務(wù)”、“人民群眾利益至上”在這里僅僅成了口惠而實(shí)不至的口號(hào)，“人民”這一神圣的概念在實(shí)踐中被嚴(yán)重虛化。在社會(huì)發(fā)展價(jià)值觀方面，弱勢(shì)群體的生存權(quán)與城市市容之間的關(guān)系被嚴(yán)重顛倒。
3.法秩序觀念淡薄。城管制度在具體實(shí)踐中涉及到對(duì)公民基本權(quán)利進(jìn)行限制甚至剝奪，根據(jù)法律保留的原則，應(yīng)當(dāng)通過(guò)全國(guó)人大至少必須通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)統(tǒng)一的立法來(lái)規(guī)范，但遺憾的是到目前為止在“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”領(lǐng)域尚未有全國(guó)統(tǒng)一的立法。由于缺乏全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的立法，從而導(dǎo)致各地城管管轄范圍不一，城管隊(duì)伍的編制、服裝也不一，甚至各地城管機(jī)構(gòu)的名稱也不統(tǒng)一，而且一些地方的城管部門在進(jìn)行行政處罰時(shí)，在處罰單上蓋的卻是其他部門的公章，自己甚至還沒(méi)有蓋章權(quán)。由于這個(gè)系統(tǒng)沒(méi)有行業(yè)行政主管部門，即所謂的“國(guó)家無(wú)部委，省里無(wú)廳局”，因此，各城市各行其是，獨(dú)立制、聯(lián)體制、從屬制等多種不同的體制并存，處于極其混亂的狀態(tài)。[3]事實(shí)上，從嚴(yán)格的行政法治角度來(lái)看，城管制度本身即存在著不符合行政合法性、行政合理性、權(quán)力制約等現(xiàn)代行政法原則的先天不足。[4]如此一種其存在嚴(yán)重缺陷的制度能在全國(guó)范圍推廣并迅速普及，折射出有關(guān)部門法秩序觀念的淡漠。
有關(guān)部門法秩序觀念淡薄的背后，是法觀念的偏頗。長(zhǎng)期以來(lái)，在正統(tǒng)的法學(xué)理論及官方的法觀念中，對(duì)法的認(rèn)識(shí)，所持的是“法國(guó)家一元說(shuō)”，即所謂的“法是由國(guó)家制定或認(rèn)可，反映掌握國(guó)家政權(quán)階級(jí)的意志，并由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的行為規(guī)范”， [5]突出的是法的國(guó)家性、階級(jí)性和強(qiáng)制性，忽略了法的公平、正義、人權(quán)保障的價(jià)值。在這種“國(guó)家一元”的法觀念支配下，法更多的被看成是一種工具，“法律工具主義”觀念及采取壓制型治理的方式遂大行其道，對(duì)現(xiàn)代法治建設(shè)構(gòu)成巨大的障礙。[6]
（二）城管公務(wù)活動(dòng)暴力化，直接原因在于權(quán)力的不受約束
第一，城管權(quán)力不受約束。首先，從規(guī)范的層面來(lái)看，由于至今尚未出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的法律，各地城管執(zhí)法的直接依據(jù)是各地方政府制定的“政府令”。這些“政府令”立法層次之低估且不論，而且普遍地具有以下非理性的特征：以規(guī)定罰款內(nèi)容的實(shí)體性規(guī)范為主體、執(zhí)法程序及執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容嚴(yán)重缺位、立法技術(shù)極其粗糙、賦予城管部門的自由裁量權(quán)無(wú)邊際。其次，從實(shí)踐的層面來(lái)看，當(dāng)前在各地的城管部門中，相當(dāng)一部分“執(zhí)法隊(duì)員”是根本不具備法律知識(shí)以及城管執(zhí)法所涉及的工商、稅務(wù)、環(huán)保等領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的社會(huì)招募人員，由于“人情”、“關(guān)系”的影響，導(dǎo)致進(jìn)人把關(guān)不嚴(yán)，甚至很多品行惡劣的人都混跡于城管隊(duì)伍之中，加之由于不是正式編制內(nèi)的公務(wù)員，“執(zhí)法經(jīng)費(fèi)”無(wú)保障甚至還要靠“自籌”，這些城管隊(duì)員考慮最多的不是如何公正執(zhí)法，而是如何完成“執(zhí)法指標(biāo)”或“創(chuàng)收任務(wù)”。由于以上情況的存在，遂導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中城管完全處于一種權(quán)力不受約束的、為追求自身利益而隨時(shí)擴(kuò)張的沖動(dòng)所支配的狀態(tài)。
第二，作為城市“管理者”的官員權(quán)力的不受約束。改革開放至今，由于政治體制改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，制度性約束的缺位使行政權(quán)力處于一種極度擴(kuò)張的狀態(tài)。例如，近年來(lái)，一些地方給公務(wù)員漲工資的決定幾乎總是能暢通無(wú)阻地通過(guò)，在某些地方，政府官員的“車補(bǔ)”往往就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出普通職工的薪水，而從近期的“彭水詩(shī)案”[7]、陜北志丹縣“短信誹謗案”[8]、遼寧西豐“抓記者案”[9]、山東高唐“網(wǎng)絡(luò)誹謗案”[10]等一系列所謂的“誹謗領(lǐng)導(dǎo)”的案件處理中更可以看出不受約束權(quán)力的蠻橫。回到城管問(wèn)題上來(lái)，城管為什么要“與小商販為敵”？難道真的城市市容市貌比弱勢(shì)群體的民生還要重要？事實(shí)上，必須承認(rèn)，作為“理性人”和“政治人”，官員不可能不追求自身利益的最大化。在我國(guó)，由于黨政官員事實(shí)上實(shí)行的是行政任命制，使官員們養(yǎng)成了對(duì)上不對(duì)下負(fù)責(zé)的習(xí)慣。對(duì)官員們來(lái)說(shuō)，城市市容市貌是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)可以看得見的，是顯性的政績(jī)。因此，作為城市“管理者”的官員們，千方百計(jì)考慮的是“政績(jī)工程”。著名學(xué)者秋風(fēng)指出，特別是“近些年來(lái)，商業(yè)化又深深滲透到政府活動(dòng)過(guò)程中。巨利當(dāng)前，城市政府趨向于直接對(duì)民眾使用暴力。城管的野蠻執(zhí)法，乃是城市政府權(quán)力趨向野蠻的一種征兆”，“如此設(shè)立的城管，基本上是城市主政官員的工具, 而不具有多少公共性質(zhì)。城管不受限制的權(quán)力的背后，正是城官不受限制的權(quán)力。” [11]
（三）城管公務(wù)活動(dòng)暴力化，折射出法律和政策的決策、出臺(tái)、運(yùn)行、反饋與糾錯(cuò)機(jī)制存在缺陷
首先，立法機(jī)制存在缺陷。中國(guó)傳統(tǒng)法律文化中缺乏民主的傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)的是“法自君出”、“民可使由之，不可使知之”。中華人民共和國(guó)建國(guó)后，作為我國(guó)根本政治制度的人民代表大會(huì)制度在發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主方面發(fā)揮了很大的作用，但是，由于人民代表大會(huì)制度中身份代表制、間接選舉為主的方式、代表構(gòu)成中官員比例過(guò)高等問(wèn)題的存在，再加上長(zhǎng)期以來(lái)立法所奉行的自上而下的、政府包辦一切的、“部門立法”的模式，公民缺少有效的參與途徑，使得弱勢(shì)群體的聲音難以在立法中得到反映，導(dǎo)致部分立法中存在著較為嚴(yán)重的“貴族化”傾向。例如，1999年，沈陽(yáng)市“行人違章，撞了白撞”的極不人性的交通事故處理規(guī)則的出臺(tái)以及隨后多個(gè)城市的效仿。又如，2008年3月公安部全國(guó)治安管理工作會(huì)議討論將以具有合法固定住所為基本落戶條件，如果實(shí)行，只能造成誰(shuí)買得起房子就有城市戶口，買不起房子就沒(méi)戶口的局面。而現(xiàn)實(shí)中，中國(guó)的所有壟斷部門特權(quán)的背后幾乎都有相應(yīng)的“立法”作為支撐，則更是這種立法模式所導(dǎo)致的惡果最直接、最真實(shí)的寫照。城管制度也是這一立法模式的產(chǎn)物，該制度的誕生并未經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的、周密的學(xué)術(shù)論證，亦無(wú)社會(huì)各界充分參與的討論。各地官員出于“政績(jī)工程”的考慮，在“政府令”中紛紛塞入“與小商販為敵”的種種規(guī)定時(shí)，并沒(méi)有甚至根本就不用考慮是否應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)充分聽取弱勢(shì)群體的意見。
其次，法律和政策執(zhí)行過(guò)程中缺乏必要的反饋和糾錯(cuò)機(jī)制。在我國(guó)，官員事實(shí)上的行政任命方式?jīng)Q定了我國(guó)的政府體制是一個(gè)層層只向上負(fù)責(zé)的反應(yīng)體制，加上政府對(duì)公民的權(quán)利和自由管制過(guò)多、過(guò)嚴(yán)，以及新聞媒體的“體制化”與“地方化”等現(xiàn)象的存在，造成了體制內(nèi)外下情上達(dá)途徑的阻隔。[12]因此，政策施行之后，真實(shí)的狀況往往難以到達(dá)決策層。從近年來(lái)各地礦難頻頻發(fā)生，但地方政府往往千方百計(jì)予以掩蓋，最后往往經(jīng)中央媒體報(bào)道后礦難才公布于世，以及廣東東莞童工、山西等省現(xiàn)代奴隸制“黑磚窯”竟長(zhǎng)期存在達(dá)十余年，最后經(jīng)權(quán)威媒體揭露，獲決策層和國(guó)際社會(huì)關(guān)注后才獲解決等事件中可以充分地看出這種體制性的缺陷。
在實(shí)踐中，城管制度已經(jīng)暴露出許多嚴(yán)重的問(wèn)題：①由于城管綜合執(zhí)法只是“相對(duì)集中”了以前由眾多行政部門所行使的行政處罰權(quán)，但原有管理機(jī)關(guān)的人員、編制、經(jīng)費(fèi)和其他的管理職能并未轉(zhuǎn)移，單純的處罰權(quán)轉(zhuǎn)移造成較為普遍的管罰脫節(jié)、監(jiān)管失控；②對(duì)同一違法現(xiàn)象由兩家來(lái)管，權(quán)力相互沖突或相互扯皮，違背了實(shí)施行政處罰權(quán)相對(duì)集中，減少各部門之間職權(quán)交叉重復(fù)、執(zhí)法效率低下的初衷；③各地城管公務(wù)活動(dòng)普遍呈現(xiàn)出暴力化傾向等等。但對(duì)于以上情況，決策層似并不知情，也未采取有效措施來(lái)解決。事實(shí)上，對(duì)城管制度而言，“從本質(zhì)上講，有關(guān)部門設(shè)置這一制度的目的本身就是為了權(quán)力行使的便捷和規(guī)避法律”， [13]由于城管部門缺少法治化的、制度性的約束，各地政府可以隨心所欲地指揮城管從事征地、拆遷等這類游走于法治邊緣的活動(dòng)，至于城管制度本身所存在的非法治的、制度性的缺陷，正是可以為各級(jí)地方政府所利用之處。因此，寄希望于體制內(nèi)的各級(jí)地方政府對(duì)決策層如實(shí)地反映城管制度中存在的問(wèn)題以進(jìn)行制度性糾偏，實(shí)在無(wú)異于緣木求魚。而對(duì)體制外的下情上達(dá)途徑來(lái)說(shuō)，由于公民基本權(quán)利被限制得過(guò)多過(guò)死，特別是主流新聞媒體的失聲，使得真實(shí)情況難以到達(dá)決策層。
二、通過(guò)體制改革，走出城管制度的困境
當(dāng)代中國(guó)的改革開放是一種自上而下安排的定向發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)家和政府作為有組織的力量在推動(dòng)變革的過(guò)程中起著支配性作用。因此，在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，公共權(quán)力的影響無(wú)處不在。城管制度正是在此過(guò)程中，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的單位和街道委會(huì)體制失靈之后，形成的一種權(quán)力行使便捷化的替代性機(jī)制，其本質(zhì)上是基于傳統(tǒng)的“單位人”思維而產(chǎn)生的，與現(xiàn)代“自由人”社會(huì)理念背道而馳。 [13]而城管在公務(wù)活動(dòng)中受長(zhǎng)官意志的支配，不受制度約束地使用強(qiáng)制力，明顯的體現(xiàn)了壓制型法的特征，離法治社會(huì)所對(duì)應(yīng)的自治型法以及進(jìn)而走向回應(yīng)型法的要求尚有較大的距離。 [14]透過(guò)城管公務(wù)活動(dòng)暴力化這一表象，可以窺見我國(guó)法治現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中諸多體制性、結(jié)構(gòu)性的深層次問(wèn)題。在“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”入憲，以及強(qiáng)調(diào)以人為本、執(zhí)政為民、建設(shè)服務(wù)型政府、加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的今天，應(yīng)當(dāng)毅然實(shí)行體制性改革。
（一）更新執(zhí)政理念
1.樹立正確的社會(huì)發(fā)展價(jià)值觀。在現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)發(fā)展的價(jià)值有很多，效率、秩序的價(jià)值并不必然高于公平、正義、自由、人權(quán)等價(jià)值，恰恰相反，正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑪?shù)賮?#8226;森在《以自由看待發(fā)展》一書中認(rèn)為的那樣，社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步應(yīng)更多地考慮到的是人的生活質(zhì)量及人的自由度。因此，在社會(huì)管理及社會(huì)發(fā)展的價(jià)值選擇上，應(yīng)當(dāng)以科學(xué)發(fā)展觀 、以人為本的要求為指導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義為目標(biāo)，破除片面的“經(jīng)濟(jì)中心論”、“效率優(yōu)先論”和“秩序至上觀” 的觀念性束縛，去除在強(qiáng)調(diào)“為人民服務(wù)”、“人民群眾利益至上”的同時(shí)但在實(shí)踐中“人民”這一神圣概念卻被虛化的做法，充分重視人的自由、人的尊嚴(yán)、人的生存權(quán)等基本權(quán)利，樹立弱勢(shì)群體的生存權(quán)永遠(yuǎn)高于城市的市容市貌，高于領(lǐng)導(dǎo)的“面子”的觀念。
2.確立服務(wù)型政府目標(biāo)。二十世紀(jì)下半葉以來(lái)，在全球市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主化潮流的推動(dòng)下，世界范圍內(nèi)的行政管理方式由傳統(tǒng)的管理行政、秩序行政逐步轉(zhuǎn)向給付行政、服務(wù)行政為主的現(xiàn)代行政。當(dāng)前，我國(guó)建設(shè)“服務(wù)型政府”正是順應(yīng)了這一世界性潮流。為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，在權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系上，必須充分認(rèn)識(shí)到權(quán)力來(lái)源于權(quán)利并服務(wù)于權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)當(dāng)從“親民”到 “尊重權(quán)利”，承認(rèn)人的有限理性，破除“政府萬(wàn)能”、“政府包辦一切”的觀念，政府行為應(yīng)當(dāng)謙抑、尊重社會(huì)規(guī)律，服從社會(huì)“自生自發(fā)的秩序”，避免出臺(tái)“消滅小商販” 這類違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律的荒唐政策。在涉及城市商販管理等方面，政府應(yīng)當(dāng)拋棄權(quán)力單向支配的方式，由“管理者”的身份回歸至公共服務(wù)提供者的角色，盡量通過(guò)商販組織的自治來(lái)進(jìn)行，相應(yīng)的，政府行為亦應(yīng)由“堵”變?yōu)椤笆琛保噙\(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段而不是強(qiáng)制性手段來(lái)管理市容。
3.重塑合法性觀念。馬克斯•韋伯認(rèn)為，“每個(gè)政治權(quán)威系統(tǒng)都必定依賴于為它提供使用強(qiáng)制力量的能力的一種相當(dāng)程度的自愿服從，而這種自愿的服從來(lái)自于覆蓋在國(guó)家之上的合法性的外衣”。 [15]4在政治活動(dòng)中，權(quán)力的產(chǎn)生與運(yùn)行以合法性為前提，“對(duì)一般的權(quán)力要求有制定法依據(jù)、習(xí)慣法依據(jù)或者更高合法權(quán)力的合法授權(quán)，對(duì)于最高權(quán)力（例如立憲權(quán)或皇權(quán)）則要求法理上或道德上的正當(dāng)性，即遵守社會(huì)公認(rèn)的價(jià)值觀”。[16]古代的“君權(quán)神授”，近現(xiàn)代以來(lái)的“主權(quán)在民”實(shí)際上都是同樣的道理。以此為觀照，中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性來(lái)源于在國(guó)民黨反動(dòng)統(tǒng)治下人民革命的權(quán)利，革命勝利后的《共同綱領(lǐng)》以及1954年《憲法》宣告了中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民、人民當(dāng)家作主，確認(rèn)了新政權(quán)的合法性。但是，必須認(rèn)識(shí)到執(zhí)政合法性的取得和擁有并不是一勞永逸的，伴隨著當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，必須對(duì)新時(shí)期執(zhí)政合法性有清醒的認(rèn)識(shí)：
首先，去除那種簡(jiǎn)單、片面的以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為執(zhí)政合法性來(lái)源的認(rèn)識(shí)。學(xué)者認(rèn)為，所謂合法性是“統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者關(guān)系的評(píng)價(jià)。它是政治權(quán)力和其遵從者證明自身合法性的過(guò)程。它是對(duì)統(tǒng)治權(quán)力的認(rèn)可。” [17]或者更簡(jiǎn)潔地說(shuō)，“一個(gè)統(tǒng)治的合法性，是以被統(tǒng)治者對(duì)合法性的信任為尺度的。” [18]轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)呼喚公平、正義、自由、民主、法治、人權(quán)等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，人民對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的認(rèn)同也正是基于此。因此，黨必須時(shí)刻以“三個(gè)代表”、“執(zhí)政為民”來(lái)要求自身，永褒先進(jìn)性，領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民努力實(shí)現(xiàn)憲法中“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”、“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的莊重承諾。
其次，政府必須帶頭守法。根據(jù)民主法治國(guó)的基本原理，人民通過(guò)社會(huì)契約組織國(guó)家，在人民與國(guó)家的關(guān)系上，國(guó)家是手段、人民才是目的，人民守法不是法治國(guó)家的特色，政府守法才是法治的精神。在法治的要求下，政府必須依法行政，而且所依之法必須同時(shí)具備形式合法性與實(shí)質(zhì)正當(dāng)性。法律不同于科學(xué)法則，“法律的法則是為了人類的目的而制定出來(lái)的，制定它們的人們就得考慮這種目的的價(jià)值”。 [15]7因此，應(yīng)當(dāng)確立“良法”、“自然法”的觀念，充分認(rèn)識(shí)到法律本身必須接受合法性、倫理正當(dāng)性的考問(wèn)，具體而言，即在實(shí)體方面必須保障人權(quán)、符合公平與正義，在制定程序方面必須合法、合理，真正體現(xiàn)了最大多數(shù)人的最大意愿。
第三，要正確認(rèn)識(shí)法的作用，避免單純的壓制性社會(huì)治理。在法及法的效力問(wèn)題上，法社會(huì)學(xué)大師羅斯科•龐德指出，“法即權(quán)利，權(quán)利即法的觀念完全是近代理性觀念的產(chǎn)物”。[19]雖然，法律必須具有強(qiáng)制力，“沒(méi)有強(qiáng)制力的法律如同一封無(wú)人收啟的死信”，但是，“強(qiáng)制力，如果被不適當(dāng)?shù)娜怂莆眨敲幢貙⑹狗芍贫人?guī)定的一切預(yù)防措施都受到損害。” [20]“實(shí)質(zhì)上正是信任感，才是社會(huì)和政治機(jī)構(gòu)得以持續(xù)和持久地建設(shè)和運(yùn)作的基礎(chǔ)。只要有信任存在的地方，或信任能被建立起來(lái)的地方，制度和權(quán)威才有實(shí)施的基礎(chǔ)”。 [21]因此，“確保遵從規(guī)則的因素如信任、公正、可靠性和歸屬感，遠(yuǎn)較強(qiáng)制力更為重要。法律只在受到信任，并且因而并不要求強(qiáng)力制裁的時(shí)候，才是有效的；依法統(tǒng)治者無(wú)須處處都依賴警察”。 [22]因此，對(duì)那種出于片面追求所謂的“市容整潔”的目的，不顧低收入群體的生存需要，不給攤販經(jīng)濟(jì)以合法的身份，不將其納入法治化管理，將復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題簡(jiǎn)單化，對(duì)社會(huì)矛盾不是盡量疏導(dǎo)，而是依仗城管實(shí)行強(qiáng)力壓制的做法，實(shí)有必要進(jìn)行合法性追問(wèn)。
（二）制約政府權(quán)力
對(duì)于權(quán)力，阿克頓公爵的名言“權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力，絕對(duì)地腐敗”一針見血地道出了權(quán)力的本質(zhì)。事實(shí)上，“如果國(guó)家機(jī)構(gòu)的一個(gè)部門可以不受法律的影響，那么至少受到這種保護(hù)的某些官員就會(huì)濫用他們的權(quán)威這一點(diǎn)就不會(huì)有什么疑問(wèn)了”。 [15]7行政權(quán)力具有天然的擴(kuò)張傾向，它既能為公民權(quán)利與自由提供保護(hù)，同時(shí)也極容易傷害公民的權(quán)利和自由，因此必須成為被法律所嚴(yán)格約束的對(duì)象，權(quán)力與責(zé)任必須時(shí)刻相連。
第一，避免權(quán)力過(guò)于集中。改革開放總設(shè)計(jì)師鄧小平同志生前曾多次指出權(quán)力過(guò)于集中的危害，只可惜改革開放至今，當(dāng)代中國(guó)腐敗現(xiàn)象日益突出的根源還是在于權(quán)力的過(guò)于集中。改變權(quán)力過(guò)于集中，必須依靠政治體制改革，“我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革”。 [23]事實(shí)上，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨已充分地認(rèn)識(shí)到了推進(jìn)政治體制改革的迫切性，在十六大提出“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革”的基礎(chǔ)上，十七大又提出了“深化政治體制改革”， 十一屆全國(guó)人大政府工作報(bào)告更進(jìn)一步提出了發(fā)展社會(huì)主義民主政治的任務(wù)。筆者認(rèn)為，政治體制改革的關(guān)鍵在于：首先，必須破除“公務(wù)員性善論”的“道德浪漫主義”預(yù)設(shè)，為制度控權(quán)掃清思想障礙；其次，雖然三權(quán)分立不符合中國(guó)的國(guó)情，但應(yīng)當(dāng)吸收其中通過(guò)權(quán)力制約權(quán)力所蘊(yùn)含的合理成分，通過(guò)權(quán)力約束權(quán)力是制度防腐的不二法門； [24]第三，“依法治國(guó)”不應(yīng)只停留在口號(hào)上，“唯一能夠從‘法治而非人治’中號(hào)中搶救出來(lái)的東西就是良好的法律不應(yīng)當(dāng)把權(quán)力交到任意地或反復(fù)無(wú)常地行動(dòng)的權(quán)威的手中這個(gè)觀念”。 [15]7因此，必須通過(guò)法律控制權(quán)力，將權(quán)力的產(chǎn)生與行使納入法律控制的范圍。
第二，實(shí)現(xiàn)立法公正。馬克思曾經(jīng)深刻地指出，“如果認(rèn)為在立法者偏私的情況下可以有公正的法官，那簡(jiǎn)直是愚蠢而不切實(shí)際的幻想！ 既然法律是自私自利的，那么大公無(wú)私的判決還能有什么意義呢？” [25]“立法腐敗”危害巨大，它從源頭上破壞了社會(huì)的公平與正義，摧毀了民眾對(duì)法律的信仰。因此，從源頭上保障立法公正是實(shí)現(xiàn)“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的當(dāng)然題中之義。為確保立法公正，首先，必須堅(jiān)決破除直接導(dǎo)致“立法腐敗”的“部門立法模式”；其次，以胡錦濤總書記在《沒(méi)有民主就沒(méi)有現(xiàn)代化》的講話中的“擴(kuò)大公民有序的政治參與”為指導(dǎo)，進(jìn)一步擴(kuò)大民主，完善人民代表大會(huì)制度，真正地實(shí)現(xiàn)憲法所宣示的“主權(quán)在民”；第三，確立主體際的立法理念， [26]在制定與群眾利益密切相關(guān)的公共政策原則上必須公開聽取公眾的意見。就城市管理方面而言，不能光由市政管理當(dāng)局一方說(shuō)了算，要讓政策的利益相關(guān)者參與進(jìn)來(lái)，使城管決策科學(xué)化、透明化、人性化；第四，嚴(yán)格實(shí)施《立法法》，確保法律位階秩序，建立和完善保障憲法至上性能有效地實(shí)現(xiàn)的違憲審查制度。
第三，培育我國(guó)的市民社會(huì)。在西方政治法律思想中，市民社會(huì)理論具有重要的意義和價(jià)值，“西方民主社會(huì)的近代憲政主義通常都包含一種關(guān)于市民社會(huì)的思想”。 [27]對(duì)于市民社會(huì)的作用與功能，博登海默這樣解釋道，“一個(gè)發(fā)達(dá)的法律制度經(jīng)常試圖阻礙壓制性權(quán)力結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，其依賴的一個(gè)重要手段便是通過(guò)在個(gè)人和群體中廣泛分配權(quán)利以達(dá)到權(quán)力的分散與平衡。當(dāng)這樣一種權(quán)利結(jié)構(gòu)建立起來(lái)時(shí)，法律將努力保護(hù)它，使其免受嚴(yán)重的干擾和破壞。”[28] 西方發(fā)達(dá)國(guó)家法治成功的經(jīng)驗(yàn)證明，只有建立發(fā)達(dá)的市民社會(huì)，法治才能有望實(shí)現(xiàn)，而市民社會(huì)的建立過(guò)程，實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)從以權(quán)力為主導(dǎo)的社會(huì)向以權(quán)利為主導(dǎo)的社會(huì)行進(jìn)的過(guò)程。當(dāng)前，我國(guó)正處于一個(gè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時(shí)期，這期間，社會(huì)政治化程度比較高，公權(quán)相對(duì)強(qiáng)大，而市民社會(huì)相對(duì)弱小，基本處在政府的監(jiān)控下。我國(guó)市民社會(huì)建設(shè)應(yīng)圍繞實(shí)現(xiàn)從壓制型到自治型治理轉(zhuǎn)變的目標(biāo)進(jìn)行，具體而言包括：1.應(yīng)當(dāng)放松《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中對(duì)結(jié)社自由的限制，切實(shí)保障公民的結(jié)社自由，以“自由人的聯(lián)合”來(lái)對(duì)抗行政權(quán)力的擴(kuò)張；2.盡快制定《新聞法》，保障新聞自由；3.按照法律保留的要求，放松具體法律中對(duì)公民憲法基本權(quán)利的限制。
[參考文獻(xiàn)]
[1] 李少國(guó). “衛(wèi)星城管”讓城市很受傷[DB/OL].(2007-07-02)[2008-06-10].
http://gb.cri.cn/9083/2007/07/02/2165@1657723.htm.
[2] 唐召明.李德欣.陳澤偉.“嚴(yán)管”難化沖突 城市管理當(dāng)謀求兼得[EB/OL]. (2006-09-27)[2008-06-10].
http://news.xinhuanet.com/politics/2006-09/27/content_5144387.htm.
[3]李博宇.面目不清的“城管”[J].人民公安,2007(19):15-17.
[4]高軍.行政法治視域中的城管制度初探[J].理論導(dǎo)刊,2007(9):22-25.
[5]孫國(guó)華.法理學(xué)教程[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社,1995:272－273.
[6]周永坤.法律國(guó)家主義評(píng)析[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版),1997(1):1-8.
[7]何海寧.重慶公務(wù)員編寫短信針砭時(shí)弊被刑拘始末[DB/OL].(2006-10-19)[2008-06-10].
http://news.sina.com.cn/c/l/2006-10-19/161511281385.shtml
[8]華商網(wǎng).轉(zhuǎn)發(fā)辱罵領(lǐng)導(dǎo)短信,志丹4名干部被免,2人被逮捕. [DB/OL].(2007-11-20)[2008-06-10].http://news.hsw.cn/gb/news/2007-11/20/content_6679046.htm
[9]劉萬(wàn)永.報(bào)道涉及縣委書記 西豐公安進(jìn)京抓記者[DB/OL].(2008-01-07)[2008-06-10].
http://news.163.com/08/0107/03/41ITE8LG0001124J.html
總共2頁(yè) 1 [2]
下一頁(yè)
