[ 卞軍民 ]——(2008-8-21) / 已閱7898次
貫徹《決定》的重點(diǎn)及關(guān)鍵
國務(wù)院今年五月十二日發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（以下簡稱《決定》）。該《決定》作為全面推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的一項重要的指導(dǎo)性文件，專門就加強(qiáng)市縣政府依法行政問題作出了部署和安排，這是國務(wù)院貫徹落實黨的十七大精神，全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)法治政府的一項重要舉措，對于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會和加強(qiáng)政府自身建設(shè)具有十分重要的意義。該《決定》實實在在的制度安排，更為精細(xì)的程序設(shè)計，對市縣政府依法行政提出了更高的要求、作出了科學(xué)的部署和安排，展現(xiàn)了中央政府推進(jìn)依法行政的強(qiáng)勁力度，也標(biāo)志著我國政府法治建設(shè)的步伐將進(jìn)一步加快。本文就如何全面扎實抓貫徹落實《決定》提出幾點(diǎn)意見。
一、學(xué)習(xí)領(lǐng)會《決定》，重點(diǎn)是政府及其機(jī)關(guān)，關(guān)鍵是領(lǐng)導(dǎo)
《決定》指出：“依法行政重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)在基層。”市縣兩級政府處在國家行政管理的最前沿，與廣大人民群眾打交道最直接、最經(jīng)常。其是否依法行政直接關(guān)系到人民群眾合法權(quán)益的保障和社會法治環(huán)境的形成，進(jìn)而關(guān)系到黨的依法治國、建設(shè)社會主義法制國家基本方略的實現(xiàn)，關(guān)系到市場秩序管理、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、社會保障體系建設(shè)等政府職能的轉(zhuǎn)變，關(guān)系到黨和政府在人民心目中的形象和威信。自《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》頒布實施以來，為什么還存在著“依法行政重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)在基層”這一問題，主要是市縣兩級政府及其機(jī)關(guān)，特別是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識不到位、法律意識較為淡薄造成的。一是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部，在實際工作中，重人治輕法治，工作上，喜歡憑主觀臆斷下命令，不愿按法律規(guī)定辦事，定指標(biāo)、下任務(wù)、做決策不注重科學(xué)性、合法性，而以“摘官帽”、“一票否決”等手段強(qiáng)制推行“長官”意志，下級為了在規(guī)定期限內(nèi)完成指標(biāo)任務(wù)，不得不忽視法律，采取一些非法的行政手段，進(jìn)而造成工作失誤。二是少數(shù)行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員濫用職權(quán)，把法律賦予的職權(quán)當(dāng)成一種為我所用的“工具”，對自己有利時就執(zhí)行，對自己不利時拋到一邊，我行我素。有些執(zhí)法人員對一些法規(guī)的處罰條款記得很清楚，其他條款模糊不清。因此，全面扎實貫徹《決定》，首先是市縣兩級政府及其機(jī)關(guān)，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會。通過學(xué)習(xí)，真正認(rèn)識到加強(qiáng)市縣依法行政的重要性和緊迫性，牢固樹立依法治理社會，依法管理政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等依法行政和依法治國的觀念，知曉領(lǐng)導(dǎo)干部任職和行政執(zhí)法人員上崗要過“法律關(guān)”、作出行政決策要走“法制門”、制定規(guī)范性文件要經(jīng)“審查口”、行政執(zhí)法要嚴(yán)格責(zé)任制、對行政行為要接受監(jiān)督等要求，明確《決定》對加強(qiáng)市縣政府依法行政提出的充分認(rèn)識加強(qiáng)市縣政府依法行政的重要性和緊迫性、大力提高行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的意識和能力、完善行政決策機(jī)制、建立健全規(guī)范性文件監(jiān)督管理制度、嚴(yán)格行政執(zhí)法、強(qiáng)化對行政行為的監(jiān)督、增強(qiáng)社會自治功能、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)八個方面要求，并保證能夠自身行動自覺履行。
實踐證明, 哪個地方的政府和政府領(lǐng)導(dǎo)重視法制建設(shè)，自覺地在憲法和法律、法規(guī)的范圍內(nèi)活動，善于運(yùn)用法律手段解決問題和矛盾，那個地方依法行政的進(jìn)程就明顯加快，經(jīng)濟(jì)、社會各項事業(yè)就發(fā)展得比較順利。哪個地方的政府和政府領(lǐng)導(dǎo)不重視法制建設(shè)，不重視運(yùn)用法律手段解決問題和矛盾，那個地方依法行政的狀況就不盡如人意，經(jīng)濟(jì)、社會各項事業(yè)的發(fā)展也勢必受到影響，許多問題久拖不決，而且政府領(lǐng)導(dǎo)一旦變動，各項工作就會發(fā)生比較大的起伏”。所以，認(rèn)真扎實抓好《決定》的貫徹落實，關(guān)鍵在于市縣兩級政府及其機(jī)關(guān)、特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對《決定》的“熱衷程度”，這就要求學(xué)習(xí)領(lǐng)會《決定》，要抓住市縣兩級政府及其機(jī)關(guān)這一重點(diǎn)，突出領(lǐng)導(dǎo)這一關(guān)鍵，使其充分了解《決定》，提高對貫徹《決定》、推進(jìn)市縣政府依法行政重要性的認(rèn)識，恪盡職守，身體力行，依法履行職責(zé)，在全面推進(jìn)依法行政方面帶好頭、負(fù)起責(zé)，扎扎實實做好各項政府工作。這樣，才能保證加快建設(shè)法治政府這一目標(biāo)的實現(xiàn)。否則，貫徹落實《決定》又成了政府法制部門的重要工作了。
二、加強(qiáng)制度建設(shè)，重點(diǎn)是健全及其規(guī)范，關(guān)鍵是落實
制度建設(shè)是建設(shè)法治政府的基礎(chǔ)和前提。近些年來，隨著依法治國、依法行政的不斷深入，制度建設(shè)取得了巨大成績。特別是《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》頒布實施以來，各地十分重視制度建設(shè)工作，用制度來管權(quán)、管事、管人，用制度來規(guī)范、約束和引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)的行為，防止濫權(quán)專斷，用制度來提高行政工作的質(zhì)量和效率，已收到了很大成效。如我市在行政決策方面建立了杭州市人民政府工作規(guī)則、杭州市人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善全市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展重大事項行政決策規(guī)則和程序、關(guān)于我市涉及群眾切身利益的行政事項和公共政策事前公示規(guī)定、重大決策聽證制度、杭州市政府法律顧問制度、杭州市政府規(guī)章制定辦法、杭州市政府立法計劃項目立項辦法、立法工作責(zé)任制（試行）、關(guān)于開展市政府規(guī)章立法后評估工作的若干意見、杭州市部門規(guī)范性文件審查辦法等等，在行政執(zhí)法方面建立了行政許可工作制度、行政執(zhí)法主體資格和行政執(zhí)法人員資格制度、行政執(zhí)法人員法律知識培訓(xùn)考核制度、宣傳法律法規(guī)規(guī)章制度、行政執(zhí)法檢查制度、法定執(zhí)法程序制度、行政執(zhí)法公示制度、行政執(zhí)法審核制度、行政執(zhí)法聽證制度、行政執(zhí)法訴訟案件出庭應(yīng)訴制度、行政執(zhí)法案卷評查制度行政執(zhí)法投訴舉報和回訪制度、行政執(zhí)法備案制度、行政執(zhí)法統(tǒng)計報告制度、行政執(zhí)法評議考核制度、行政執(zhí)法責(zé)任追究制度等十六項制度。可以說，現(xiàn)在各地政府及其機(jī)關(guān)制度建設(shè)在制度體系上設(shè)置不盡相同、內(nèi)容上各有特色、數(shù)量上有多有少，對推動市縣政府依法行政起到了積極的作用。但是，我們也應(yīng)當(dāng)清楚地看到，各地所制度設(shè)置科學(xué)性還有待于進(jìn)一步研究，制度的建立與依法行政運(yùn)行機(jī)制程序要求是否“匹配”還有待于考證。《決定》在為市縣政府依法行政提出精細(xì)的程序設(shè)計的基礎(chǔ)上，作出了科學(xué)的制度安排。如：健全領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度（市縣政府要建立健全政府常務(wù)會議學(xué)法制度；建立健全專題法制講座制度；建立健全集中培訓(xùn)制度）、完善市縣政府行政決策制度（完善重大行政決策聽取意見制度；推行重大行政決策聽證制度；建立重大行政決策的合法性審查制度；堅持重大行政決策集體決定制度；建立重大行政決策實施情況后評價制度；建立行政決策責(zé)任追究制度）、建立健全規(guī)范性文件監(jiān)督管理制度（完善規(guī)范性文件備案制度；建立規(guī)范性文件定期清理制度）、嚴(yán)格行政執(zhí)法制度（要建立監(jiān)督檢查記錄制度；完善行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收或者征用等行政執(zhí)法案卷的評查制度；健全行政執(zhí)法人員資格制度；全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制，健全民主評議制度）、強(qiáng)化對行政行為的監(jiān)督制度（要完善群眾舉報投訴制度；推行行政復(fù)議人員資格管理制度；要建立健全本機(jī)關(guān)政府信息公開工作制度；要建立健全政府信息公開工作考核、社會評議、年度報告、責(zé)任追究等制度）和扎扎實實地推進(jìn)市縣政府依法行政方面的制度（要建立依法行政考核制度；加快實行以行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人為重點(diǎn)的行政問責(zé)和績效管理制度；完善推進(jìn)市縣政府依法行政報告制度）。因此，認(rèn)真扎實抓好《決定》的落實，應(yīng)該積極結(jié)合本地實際，全面清理已建立的依法行政工作制度，加強(qiáng)制度設(shè)計的研究工作，按照《決定》制度建設(shè)的要求健全和完善，本著制度不在多而在于精的思路，重點(diǎn)做好本地區(qū)依法行政工作制度統(tǒng)一規(guī)范，克服制度滿天飛、各唱各的調(diào)的現(xiàn)象，確保制度設(shè)置真正起到推進(jìn)依法行政工作的作用。
健全和完善規(guī)范的制度不是擺設(shè)，關(guān)鍵在于落實。《決定》中指出的“一些行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政的意識有待增強(qiáng)，依法辦事的能力和水平有待提高；一些地方有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的狀況亟須改變。”這樣的問題在上級文件和領(lǐng)導(dǎo)講話中出現(xiàn)可以講是“司空見慣”，究其原因是制度制定與制度執(zhí)行“兩張皮”，“知”與“行”相背離，“有制度不依、執(zhí)行制度不嚴(yán)、違反制度不糾”等現(xiàn)象，在一些地方和單位還不同程度地存在，有的還比較嚴(yán)重。因此，強(qiáng)化措施、確保各項制度真正落到實處是關(guān)鍵。一是領(lǐng)導(dǎo)干部要做抓制度落實的表率。領(lǐng)導(dǎo)干部是制定和落實制度的主體，制度制定得好不好、執(zhí)行效果如何，領(lǐng)導(dǎo)干部的作用至關(guān)重要。要帶頭強(qiáng)化責(zé)任抓落實，在抓制度落實過程中，必須把任務(wù)進(jìn)行分解，落實到具體人。要帶頭求真務(wù)實抓落實，帶頭堅持知與行的統(tǒng)一，自覺做到求實、務(wù)實、落實，真抓實干，一抓到底，務(wù)求實效。要帶頭創(chuàng)造性地抓落實。首先要不折不扣，對于制度中規(guī)定的“剛性”要求，必須堅決做到落實不走樣、不變通。同時，制度是發(fā)展的，不是一勞永逸的。領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭解放思想、實事求是，與時俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新，善于把上級的制度要求和本地本部門的實際結(jié)合起來，創(chuàng)造性地抓好落實，以制度創(chuàng)新推動工作創(chuàng)新，促進(jìn)各項工作不斷取得新進(jìn)展。二是加強(qiáng)宣傳教育，努力形成抓制度落實的文化氛圍。制度意識，對于制度的制定和實施具有重要作用。要采取多種方式，加強(qiáng)制度的教育和宣傳，使全體人員強(qiáng)化“三個意識”（強(qiáng)化制度為本、強(qiáng)化抓落實、強(qiáng)化效益），真正把落實制度作為自覺的行動，主動地、創(chuàng)造性地抓好制度落實。三是強(qiáng)化評比機(jī)制，將制度落實納入年度依法行政考核目標(biāo)，根據(jù)自評與依法行政考核小組測評相結(jié)合進(jìn)行評先評優(yōu)。四是強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，通過依法行政考核小組考察、領(lǐng)導(dǎo)抽查、行風(fēng)監(jiān)督員監(jiān)督與群眾監(jiān)督，形成行政監(jiān)督與社會監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督、機(jī)關(guān)監(jiān)督與自我監(jiān)督相結(jié)合的全方位監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。五是強(qiáng)化責(zé)任追究，對不按照制度落實執(zhí)行的，根據(jù)情節(jié)輕重給予批評教育、取消評先評優(yōu)資格、行政誡勉等處理。
三、強(qiáng)化行政監(jiān)督，重點(diǎn)是創(chuàng)新層級監(jiān)督，關(guān)鍵是到位
《決定》指出：“市縣政府要在自覺接受人大監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)依法實施的監(jiān)督的同時，更加注重接受社會輿論和人民群眾的監(jiān)督。”充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用對于推進(jìn)市縣政府依法行政起到了積極的作用不容置疑，政府及其機(jī)關(guān)違法行政而受到人民群眾的檢舉、新聞媒體的反映，那是因為政府層級監(jiān)督不到位造成的。目前，人們對政府層級監(jiān)督的認(rèn)識還存在一定誤區(qū)，同其實際上應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用之間還存在很大的差距。一提到健全和加強(qiáng)法制，往往認(rèn)為就是加快完善立法，而忽視法制監(jiān)督；一提到重視和加強(qiáng)法制監(jiān)督，往往又只注意發(fā)揮行政機(jī)關(guān)外部監(jiān)督和內(nèi)部專門監(jiān)督的作用，而忽視行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部層級監(jiān)督。事實上，在加強(qiáng)政府法制建設(shè)、實行科學(xué)民主決策、堅持依法行政，加強(qiáng)行政監(jiān)督三個方面中，加強(qiáng)和完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督，是一項大量的、經(jīng)常性、成本最低、最具實效性的環(huán)節(jié)。立足于政府自身建設(shè)的需要,創(chuàng)新并保證政府層級監(jiān)督落實到位也是必不可少的。
眾所周知，各級人民政府內(nèi)部層級監(jiān)督制度就是各級人民政府、政府各行政機(jī)關(guān)內(nèi)部基于隸屬關(guān)系和《組織法》規(guī)定而產(chǎn)生的上級對下級、政府對部門、行政首長對工作人員的行政主體和行政行為進(jìn)行的監(jiān)督，是包括對抽象行政行為和具體行政行為以及有關(guān)制度建設(shè)在內(nèi)的全方位監(jiān)督，是貫穿于政府行為和行政行為的事前、事中、事后的全過程監(jiān)督。它包括：市政府對縣、區(qū)政府的監(jiān)督以及對所屬部門和本行政管轄區(qū)域內(nèi)與其部門平級并實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門的監(jiān)督；上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督；行政機(jī)關(guān)對其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其直屬、委托等單位的監(jiān)督；行政機(jī)關(guān)對本單位、本系統(tǒng)工作人員的監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)的層級監(jiān)督雖然有自身的缺陷，如監(jiān)督的公正性、有效性等，都因為監(jiān)督機(jī)關(guān)與被監(jiān)督機(jī)關(guān)之間的無法擺脫的利害關(guān)系而受損。但是，行政機(jī)關(guān)監(jiān)督也有其優(yōu)點(diǎn)，如具有較高的效率，給行政機(jī)關(guān)一個自我糾錯的機(jī)會，從而提高行政機(jī)關(guān)在社會公眾面前的權(quán)威，從而進(jìn)一步提高行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的有效性。因此，各級政府要實現(xiàn)“建設(shè)法治政府”這一目標(biāo)，必須強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督，在全面推進(jìn)依法行政的過程中克服自身的不足，使行政機(jī)關(guān)作出的行政行為始終得到有效地監(jiān)督。
強(qiáng)化行政監(jiān)督工作，作為市縣政府，除了要自覺接受黨委、人大的監(jiān)督，接受政協(xié)的民主監(jiān)督和司法監(jiān)督，接受社會輿論和群眾監(jiān)督，重點(diǎn)是創(chuàng)新層級監(jiān)督。一是從立法的高度對行政層級監(jiān)督的有關(guān)問題進(jìn)行明確，保證行政層級監(jiān)督的權(quán)威性。立法明確規(guī)定行政層級的監(jiān)督主體、監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督范圍、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督程序以及監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用等有關(guān)問題，即應(yīng)明確各級政府和行政機(jī)關(guān)實施層級監(jiān)督的主體由哪個部門擔(dān)任，對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的哪些方面進(jìn)行監(jiān)督，采取何種方式監(jiān)督以及對被監(jiān)督單位不服從層級監(jiān)督可以采取何種懲罰措施，以及與之相配套的各項規(guī)章制度，保證行政層級監(jiān)督的順利開展工作。二是創(chuàng)新層級行政監(jiān)督體制與機(jī)制。一方面，逐步形成監(jiān)察、審計、政府法制監(jiān)督的有機(jī)整體。在現(xiàn)有監(jiān)察、審計、政府法制監(jiān)督的基礎(chǔ)上，可探索一種既有分工，又有協(xié)作的“三合一”的監(jiān)督體制，通過實現(xiàn)監(jiān)督體制網(wǎng)絡(luò)化，克服多部門分散監(jiān)督的弊端，實現(xiàn)監(jiān)督的整體效能。要借鑒國外經(jīng)驗，充分考慮“三個一定”的主張，即“監(jiān)督機(jī)關(guān)地位一定要高，權(quán)力一定要大，手段一定要硬”，改變因“位低、權(quán)微，手段弱”而不能實施有效監(jiān)督的現(xiàn)狀。另一方面，要積極實施政府法制監(jiān)督。政府法制監(jiān)督是指縣級以上人民政府依法對轄區(qū)內(nèi)的行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章情況進(jìn)行監(jiān)督，并對所屬工作部門和下級人民政府不合法、不適當(dāng)?shù)男姓袨橐婪ㄓ枰约m正或者撤銷的一種法律制度。就探索行政層級監(jiān)督新路子而言，經(jīng)過幾年的實踐，政府法制監(jiān)督越來越顯示出監(jiān)督的全面性、整體性和強(qiáng)制性特征。因為，政府監(jiān)督是以政府為主體，以國家現(xiàn)行有效的法律為依據(jù)，以法定職權(quán)為手手段，能夠?qū)崿F(xiàn)對行使行政權(quán)的全面、有效監(jiān)督。政府法制監(jiān)督的主體是縣級以上人民政府；監(jiān)督的內(nèi)容是全部的行政行為，包括具體行政行為和抽象行政行為；監(jiān)督的范圍包括行政行為的事前、事中和事后各個階段；在監(jiān)督的效果方面，監(jiān)督機(jī)關(guān)有權(quán)糾正或者撤銷不合法、不適當(dāng)?shù)男姓袨椋痪唧w實施部門為縣以上人民政府的法制機(jī)構(gòu)。三是大力改善行政層級監(jiān)督部門的設(shè)備技術(shù)條件，充分保證行政層級監(jiān)督部門的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，以適應(yīng)行政層級監(jiān)督工作現(xiàn)代化的客觀要求。特別是在交通工具、通訊設(shè)備、調(diào)查取證工具、檢測分析儀器、強(qiáng)制執(zhí)行手段、資料檔案管理設(shè)施等方面，應(yīng)予充分保障，并保持一定的先進(jìn)性。這是一種不可減免的行政成本和法制成本，必須按需付出。現(xiàn)在許多行政層級監(jiān)督機(jī)關(guān)都存在著不想為、不能為、不作為等問題，其原因之一就是經(jīng)費(fèi)不足，物質(zhì)技術(shù)條件不適應(yīng)客觀要求，其后果往往是導(dǎo)致職責(zé)不能履行、監(jiān)督不能實施等弊端，實際上這反而增大了社會成本。因此，在財政能力范圍內(nèi)，應(yīng)盡可能保證行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)有足夠的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和必要的物質(zhì)技術(shù)條件，以提供有效服務(wù)和消滅積案，而作此必要投入所帶來的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益將是巨大的。同時，要切實加強(qiáng)行政層級監(jiān)督并抓住監(jiān)督到位這一關(guān)鍵。上級部門要監(jiān)督下級部門，本級政府要監(jiān)督下級政府，政府各部門要接受本級政府的工作監(jiān)督。監(jiān)督內(nèi)容上，要監(jiān)督國家法律、法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況，也包括貫徹落實國家和各級重大行政決策情況的監(jiān)督，各級政府常務(wù)會議、市縣長辦公會議議定事項實施情況的監(jiān)督，人大、政協(xié)議案、提案辦理情況的監(jiān)督，等等。市縣政府尤其是市級行政機(jī)關(guān)首先要負(fù)起責(zé)任，一級監(jiān)督一級，一級管好一級，確保政府層級監(jiān)督落到實處。
（杭州市人民政府法制辦公室 卞軍民）
