[ 賴興平 ]——(2008-10-7) / 已閱11246次
論民事檢察監督制度的完善
五華檢察院 賴興平
黨的十七大提出“深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權。”檢察機關作為法律監督機關，民事行政檢察監督是重要的職能之一。然而，檢察機關的民事行政法律監督卻依然停留在原有的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的規定上，已明顯滯后于民事行政檢察監督的現實需要以及法院的審判方式改革，民行檢察工作存在著許多立法缺陷。伴隨著改革方式的不斷深入和認真落實黨的十七大提出的“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”的重大戰略構想，完善現行的民行檢察監督制度、保證監督的有效性已成為亟待解決的問題，在此，筆者就辦案中接觸到的一些問題談點粗淺的看法。
一、 民事檢察抗訴制度存在的問題
(一)、關于抗訴的范圍和條件問題。根據我國民事訴訟法第185條的規定，最高人民檢察院對各級人 民法院已經發生法律效力的判決、裁定，上級人民法院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有下列情形之一的，應當按照審判監督程序提出抗訴：（一）原判決、裁定認定事實的重要證據不足的；（二）原判決、裁定適用法律確有錯誤的，（三）人民法院違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的；（四）審判人員在審理該案時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。民訴法第185條的立法規定，已大體上劃定了檢察機關抗訴的范圍， 但也留下了一些不確定之處。主要表現為檢察機關監督抗訴的范圍是及于法院在民事訴訟過程中做出的所有生效判決和裁定，還是僅限于在某些程序中，對此檢察機關與法院認識是相左的。一些檢察機關認為，法院所做出的生效判決裁定只要具備“法定抗訴條件，檢察機關就可以提出抗訴。而一些法院則認為檢察機關可以提出抗訴的裁判僅限于法院在審判程序中做出的某些裁判，可抗訴的裁判必須滿足事后監督的要求。法院與檢察機關在抗訴監督范圍上的分歧則直接導致了司法實踐的沖突。事實上，自1995年開始，最高法院已數次用“批復”等方式就檢察機關對生效裁定抗訴的范圍做出了限制。將抗訴的裁定范圍僅僅限于不起訴、不予受理及駁回起訴的裁定。而在民事訴訟中，法院違反管轄規定受理訴訟，違法采取財產保全和先予執行措施的現象也并不少見，在破產程序、執行程序中濫用司法權、違法作出裁定的行為也已司空見慣。法官的這些違法行為既嚴重破壞了我國的法制，也給當事人的合法權益造成了重大損害。檢察監督無疑是對這些案件最為有效的方式。但最高院的司法解釋將檢察機關擋在門外，這明顯是對檢察機關抗訴權的一種不當限制，是事實上的越權。
(二)、檢察機關抗訴與法院審判的審級之間的矛盾。《民事訴訟法》第186條規定，對人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院應當再審。但由于民事訴訟法未對抗訴的審級作出明確規定，對檢察機關應向哪一級人民法院提出抗訴，由哪一級法院審判，在實踐上產生不同的理解，由此在法檢之間也形成較大的沖突。實踐中，經常發生檢察機關向同級人民法院提出抗訴被屢次退回，或同級人民法院受理后指令下級再審，檢察機關因此拒絕出庭的現象。例如不少法院將檢察機關提出抗訴的案件裁定指令原審法院再審。這種做法，不僅違背了審級對應原則，也造成訴訟程序上的混亂。按照規定，基層檢察院沒有向法院提出抗訴的權力，基層法院也沒有審理抗訴案件的權力，如果上級法院指令它審理抗訴案件，就會出現下級法院駁回上級檢察院抗訴的局面。而且下級法院通知上級檢察院出庭也沒有法律依據，通常做法是讓下級檢察院出庭，造成“出庭的不抗訴，抗訴的不出庭”的不合理現象。從目前導致法院錯誤裁判的原因看，由原審法院重新組成合議庭再審，未必能擺脫腐敗因素的影響，難以保證再審的質量。且原審裁判有些是根據審判委員會的決定做出的，有些是經過審判委員會認可的，即使同級檢察機關出庭監督再審，也難以通過再審糾正錯誤。而如果都由上級檢察院來行使抗訴的權力，上級人民法院來審理抗訴案件，大量的抗訴任務將集中在上一級檢察院，會削弱它們對下級院的業務指導功能。
(三)、檢察機關在抗訴再審中的地位和作用與法院之間產生的矛盾。當法院決定對抗訴案件進行再審，依據民訴法第188條規定：“人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院再審時，應當通知人民檢察院派員出席法庭。”但對于檢察機關如何參與再審、以何種身份、處于何種地位、有何權利義務等，民事訴訟法則未有明確規定。只有最高人民檢察院《關于民事審判監督程序抗訴工作暫行規定》對檢察機關在再審中的任務做了一些規定，該規定明確檢察機關對抗訴案件再審時出席法庭的主要任務有四：一是宣讀抗訴書；二是參加法庭調查，三是說明抗訴的理由和根據；四是對法庭審判活動是否合法進行監督。但是對檢察機關抗訴的具體程序，如案卷的調閱和證據的收集，抗訴書的送達和期限，抗訴案件的審理方式，當事人的權利義務，檢察人員出席再審法庭時是否享有參加辯論的權利或義務，法律都無規定，致使實踐中出現兩種截然不同的做法。由于檢察機關在再審中的地位和稱謂，法檢兩家不能形成共識。法院認為，再審中的檢察人員是因為抗訴才參加到訴訟程序中來的，既非原告，也非被告，更非任何一方當事人的代理人，而是代表檢察機關出庭抗訴的人，因此，應當是抗訴人。而檢察機關則堅持再審中的檢察人員為檢察員。在實踐中檢察人員出席再審法庭的席位也很不統一，有的設置在審判席右側，也有的與申訴人同席。而且也正是由于檢察機關的作用認識不清，無法界定，因而在司法實踐中也存在著一些法院限制檢察人員職責范圍的現象，例如只讓檢察人員宣讀抗訴詞，但不允許其發表出庭意見。這就使得檢察機關不得不完全聽從整個再審過程，實際上檢察機關派出的人員已經成為可有可無、名為抗訴人實為旁聽者。這就無法發揮抗訴的作用。此外，我國民事訴訟法沒有明確抗訴開始的時間，對于抗訴的次數也沒有明確的規定，對抗訴案件無審理期限的規定，容易造成實際的矛盾。
二、完善民事檢察監督制度的立法建議
對于上述的檢察抗訴問題，主要是在享有審判權的法院和享有檢察監督權的檢察機關之間發生的法檢沖突。至于矛盾加劇的原因從表面上看來是由于沖突的雙方缺乏溝通，然而深層次的原因則是我國民訴法缺乏統一的法律規定。如果這一問題不解決，最高法院和最高檢就難免還會做出諸如此類的矛盾決定。我國的檢察監督屬于平等模式，人民法院和人民檢察院處于平等的地位，各自獨立行使審判權和抗訴權，審判權和抗訴權在民事訴訟法中互相配合互相制約。所以，我們應該本著平等的原則來解決兩者之間的沖突。而由最高法院單方來決定檢法沖突的立法是不科學的，因為雙方都是沖突的一方，雙方行使各自的職權都不一定正確。因此我們需要引入一個解決的機制。就解決目前的矛盾來說，讓沖突的雙方進行協商取得共識，是一個好的辦法。但從長遠來看，兩者還存在利益沖突，利益的調和有時光靠兩者的協商并不能徹底解決問題。因此，就本人看來，對抗訴問題的解決還應該有賴于立法機關的解釋或決定。全國人大是我國最高的權力機關，最高法院和最高檢察院均由全國人大產生并對全國人大及全國人大常委會負責。同時，按照我國憲法的規定，全國人大及其常委會還擁有制定、修改法律、解釋法律的權力，并且早在八十年代初，全國人大常委會就已經明確規定：凡屬法院審判工作或檢察工作中具體適用法律、法令的問題，分別由最高法院和最高檢察院進行解釋，兩院解釋如有原則分歧，報請全國人大常委會解釋或決定。這一規定，實際上已將法檢沖突的裁斷者界定得非常分明。所以，解決問題的最好途徑就是由人大對兩者的矛盾做一個判斷，并以法律的形式就上述問題做一個明確的規定。下面筆者僅對民事檢察制度的完善提出初步的看法：
（一）、明確抗訴的提出級別和審理的級別，賦予基層檢察機關民行抗訴權。是由上級檢察院提出抗訴還是賦予下級檢察院抗訴的權力是我們要解決的重點，實踐證明，要賦予基層檢察機關民行抗訴權。當事人在法院的判決、裁定作出后，對此有不同意見的可以向同級人民檢察院申訴，同級人民檢察院經過審查，認為符合《民事訴訟法》有關規定，可向作出判決、裁定的人民法院提出抗訴，人民法院應當進行再審，即同級抗同級審，體現職權上的對應性。也符合“同級相適應”原則，這樣做既能避免當事人勞累和司法資源浪費，又有利于信息反饋，更能及時有效地發揮監督功效。同時立法還應明確檢察機關在再審程序中的職權，如有權調閱法院審判（執行）案卷；要明確規定抗訴案件再審的期限；明確抗訴案件再審中檢察機關的地位、職責及行使的權力；明確檢察機關在辦理抗訴案件中針對幾類特殊情況的調查取證權等等。
（二）明確抗訴的范圍，賦予檢察機關對民事調解和對執行程序的抗訴權。法院調解同樣也是法院行使司法權的方式，其實質是當事人雙方對爭議的實體權利義務作出處理。調解書具有和判決書同等的法律效力。民事訴訟法既然賦予檢察機關對法院的民事審判活動進行法律監督，調解行為作為民事審判活動的一個重要組成部分即生效的民事調解書就理應成為民事抗訴的對象。而執行程序是審判活動的重要環節之一，是生效判決、裁定的延伸，錯誤執行案外人的財產、曲解判決書的執行內容、濫用強制措施等是對生效的判決、裁定的否定，同樣侵犯了當事人、案外人的合法權益。法院司法解釋認為確保發生法律效力的判決、裁定而排斥檢察機關對執行程序中裁定的抗訴是不符合有錯必糾、公平正義的法律精神，所以應接受檢察機關的監督，對錯誤的執行有提起抗訴的權力。
（三）完善抗訴的程序，賦予檢察機關參與民事訴訟、監督訴訟全過程的權力。明確抗訴的發動時間，抗訴的具體步驟，以及檢察機關在抗訴再審中的角色地位，檢察人員除了宣讀抗訴詞，還應該賦予其發表出庭意見，參加法庭調查的權利。除此之外，還應賦賦予檢察機關參與民事訴訟、監督訴訟全過程的權力。我國憲法規定，檢察機關是國家的法律監督機關。《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規定，人民檢察院有權對人民法院的民事、行政審判活動實行法律監督，也就是說，人民檢察院有權對人民法院的民事、行政審判全過程進行監督。但法律對具體如何監督沒有明確規定，民事訴訟法僅將檢察機關民事法律監督的方式規定為抗訴，大大削弱了檢察機關法律監督的作用，留有監督盲區。筆者認為，檢察機關不但要對生效的民事裁定、判決實行監督，而且也要對強制措施的適用，回避申訴、訴訟保全、先予執行等民事決定實行法律監督，也要對特別程序、監督程序、公示催告程序及破產程序中的特殊案件的審理活動進行法律監督，更要對執行程序中的強制執行措施，案件執行中止和終結進行檢察監督，這樣才能使檢察機關對民事審判活動的監督全面化，才能保證民事檢察監督職能的全面和徹底性，才能實現民事檢察監督活動對當事人的合法權益的保障。
（四）、確立檢察機關民事起訴權利，賦予各級檢察機關，尤其是基層檢察院民行起訴權。檢察監督作為一個完整的原則應當包括以下三個方面的內容：第一，提起民事訴訟。第二，參加并監督訴訟。第三，提出抗訴。即人民檢察院對涉及國家和人民重大利益的民事案件有權代表國家向人民法院提起民事訴訟，以國家法律監督者的身份出庭，以維護國家和人民的利益。筆者認為隨著市場經濟的建立與完善，源于“私人范疇”的民事關系的日趨社會化，人們的權利觀念正由“個人本位”向“社會本位”轉變，要求對公益損害提供法律保護的呼聲日益高漲。但在現實生活中，一些公民和法人在合法權益受到侵害以及社會公共利益如公害問題、環境污染問題受到損害后，不知起訴，或者無力起訴，盡管法律規定有關機關、社會團體、企業、事業單位可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴，但由于種種原因，支持起訴的幾乎沒有。因此筆者認為，對以上幾種情況，人民檢察院作為法律監督機關，有責任也有義務對侵害國家利益的民事法律行為進行監督，代表國家提起民事訴訟，支持受損害的單位和個人提起民事訴訟，保護國家利益、集體利益和公民個人的合法權益，維護社會公平與正義。
大量的事實告訴我們，民事檢察監督制度的存在不但合理而且是必須的，然而不完善的制度給實踐造成很大的困惑。擺在法學工作者面前的任務不僅僅在于繼續完善現有的抗訴制度，還有必要探索民事檢察起訴和參與制度在中國的適用。只有建立民事檢察起訴、參與訴訟，完善抗訴的機制才是完整的檢察監督制度，才能克服當前面臨的諸多法院與檢察院之間矛盾，才能更好保護國家和當事人的利益。
[參考文獻]
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3、蔡彥敏著：《民事訴訟主體論》，廣東人民出版杜2001年出版
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7、李忠芳編：《民事檢察學》，中國檢察出版社出版。
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