[ 胡重喜 ]——(2001-1-28) / 已閱13736次
政策性銀行法律的定位
胡重喜 張早玉
我國于1994年先后成立的國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等三家政策性銀行，對我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用，但由于我國政策性銀行至今尚未進(jìn)行法律定位，運行中也出現(xiàn)了不少矛盾和問題，影響了其作用的發(fā)揮。因此，盡快建立政策性銀行法律制度，對充分發(fā)揮政策性銀行作用具有重要意義。筆者認(rèn)為，要從九個方面對政策性銀行進(jìn)行法律定位。
1、性質(zhì)和宗旨。從我國當(dāng)前的實際出發(fā)，按照國際慣例，我國政策性銀行應(yīng)該是由政府發(fā)起、組織，以國家信用為基礎(chǔ)，不以盈利為目的，執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策，在特定領(lǐng)域從事資金融通，支持、保護(hù)相關(guān)生產(chǎn)與經(jīng)營，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的特殊金融機(jī)構(gòu)。其特殊性在于政策性銀行具有政策性和金融性雙重特征，但應(yīng)著重于政策性。政策性銀行要以增進(jìn)社會公共利益為宗旨。
2、職能。由上述我國政策性銀行的性質(zhì)和宗旨決定政策性銀行具有四大職能①扶持，政策性銀行應(yīng)扶持商業(yè)銀行不愿涉足的特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。②倡導(dǎo)，政策性銀行引導(dǎo)其他領(lǐng)域的資金向特定產(chǎn)業(yè)投入，以形成乘數(shù)效應(yīng)，使特定產(chǎn)業(yè)迅速壯大，最終走向市場。③督導(dǎo)，政策性銀行必須監(jiān)督資金的使用，實行封閉管理，以確保政策性資金使用效益的最優(yōu)化。④調(diào)控，就是國家通過政策性銀行的干預(yù)和調(diào)控，以確保特定產(chǎn)業(yè)與其他國民經(jīng)濟(jì)各產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展。
3、機(jī)構(gòu)設(shè)置。政策性銀行的機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)實行單一制，即全國設(shè)立一家政策性銀行。單一制模式有利于更好地貫徹執(zhí)行國家的產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策，便于克服因政策性業(yè)務(wù)的階段性造成的進(jìn)退困難，進(jìn)而節(jié)約運行成本。其分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更與終止更應(yīng)充分考慮政策性業(yè)務(wù)的階段性和區(qū)域性特點，賦予政策性銀行根據(jù)政策性業(yè)務(wù)的變化自主決策的權(quán)利。
4、產(chǎn)權(quán)形式。按照“所有權(quán)的實質(zhì)在于控制”的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，借鑒國際通行作法，結(jié)合我國實際，我國政策性銀行的產(chǎn)權(quán)形式應(yīng)該也只能是國家獨資，惟如此才能確保國家經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策的順利貫徹實施。
5、資金來源與資金運用。在目前情況下，政策性銀行的資金來源應(yīng)主要是國家財政專項基金和中央銀行專項融資。在我國金融市場發(fā)育成熟后，可通過向金融市場發(fā)行專項債券來籌集資金。鑒于政策性銀行的資金運用范圍是隨我國各個時期的產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策的變化而變化的，因而應(yīng)主要規(guī)定資金運用的原則。它包括公益性原則、政策性原則和微利性原則。
6、利益補(bǔ)償。包括對風(fēng)險造成的貸款本息損失的補(bǔ)償和對因政策性貸款優(yōu)惠利率造成的利差損失的補(bǔ)償兩個方面。為了使政策性銀行應(yīng)該補(bǔ)償?shù)睦娴玫郊皶r補(bǔ)償，必須確立“誰出政策誰負(fù)責(zé)”的原則，建立利益補(bǔ)償責(zé)任制。政府及其有關(guān)部門在安排政策性業(yè)務(wù)項目時，必須設(shè)立風(fēng)險補(bǔ)償基金，以便及時補(bǔ)償。若不履行補(bǔ)償義務(wù)的，應(yīng)由財政部在為其安排的預(yù)算資金中全額扣回。
7、財務(wù)會計。政策性銀行財務(wù)會計制度除規(guī)定應(yīng)依照法律和國家統(tǒng)一的會計制度外，還應(yīng)充分反映政策性銀行的特征，在執(zhí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制方面要有別于商業(yè)銀行，避免財務(wù)核算上的失真；在賬務(wù)核算方面，要體現(xiàn)封閉管理的要求。
8、監(jiān)督管理。政策性銀行的監(jiān)管不宜由人民銀行獨家擔(dān)任，而應(yīng)由國務(wù)院成立有財政部、國家發(fā)展計劃委員會、人民銀行、審計署等有關(guān)部委負(fù)責(zé)人參加的管理委員會，實施對政策性銀行的監(jiān)管，日常監(jiān)管工作由財政部負(fù)責(zé)。
9、法律責(zé)任。法律責(zé)任應(yīng)包含政策性銀行自身的法律責(zé)任和與政策性銀行相關(guān)的單位和個人的法律責(zé)任兩個方面，劃分為作為和不作為兩個層次。法律責(zé)任要凸顯對政策性信貸資金的保護(hù)，強(qiáng)化對責(zé)任人的處罰，并明確規(guī)定對構(gòu)成犯罪的犯罪嫌疑人的刑罰條款。
