[ 楊盛秋 ]——(2008-10-14) / 已閱22150次
現階段改革我國行政監察制度的建議
云南大學法學院06級碩士研究生 楊盛秋
摘要：行政監察作為行政機關內部的一種自律性監督，是制約行政權力的重要機制。但是從行政監察的實效來看，行政監察機關在依法對行政機關、國家公務員和國家任命的其他人員依法行政、遵紀守法情況進行監督檢查的過程中，顯得監察無奈、無力、無序、無能。本文在分析現狀的基礎上，提出了在現階段改革我國行政監察制度的建議。
關鍵詞：行政監察 行政監察制度 改革
依法治國的關鍵是確保依法行政。從1987年恢復組建監察機關到1997年《行政監察法》的出臺，行政監察作為監督行政的一種專門法律制度，在建設社會主義法治國家的進程中發揮著越來越重要的作用。但是，毋庸置疑，由于種種原因，我國現行行政監察制度仍存在著種種缺陷，行政監察職能的發揮仍步履艱難。鑒于行政監察制度的重要意義，有必要對該制度進行改革。
一． 行政監察制度的重要意義
（一）行政監察在行政法制監督體系中具有優勢作用
行政監察是行政法制監督的重要內容。行政法制監督關系是行政法制監督主體在對行政主體、國家公務員和其他行政執法組織、人員進行監督時發生的各種關系。[1]
行政法制監督關系是一種多重復雜的法律關系。我國行政法制監督關系的主體主要有國家立法機關、行政監察機關、國家司法機關，在特定的條件下，公民、法人或其他組織也可以成為行政法制監督關系的主體。他們共同構成我國行政管理的外部監督和內部監督網絡。其中，行政監察機關作為監督主體之一，具有其他監督主體不可比擬的優勢：
第一，行政監察在很大程度上是主動進行的，不像行政復議或行政訴訟那樣依當事人的申請開始。第二，行政監察是與行政活動同步進行的，不僅有事后監督，還有事前和事中監督。第三，行政監察對象具有廣泛性。行政監察不僅監督行政行為，更監督國家行政機關、公務員和國家行政機關任命的其他人員。第四， 行政監察機關的監督具有恒定性、經常性。行政監察制度有一套組織系統，國務院監察機關主管全國的監察工作，縣級以上地方各級人民政府都設有監察機關，可以說，在行政法制監督關系中，行政監察機關是最重要的監督主體。第五，隨著社會發展，政府職能大量增加，其活動越來越專業化。這就給外部監督機關的監督帶來了一定難度，他們不僅缺乏有關內部知識，而且也對行政內部事物不甚了解。[2]監察機構在這方面則顯示出其本身的優勢，他們了解和熟悉行政業務方法、程序。因此，行政監察機關作為整個行政系統內部自我約束和糾正機關，在行政法制監督關系中發揮著優勢作用。行政監察較其他監督方式更為直接、全面、主動。
（二）行政監察制度是行政法順利貫徹實施的重要保證
當前，國家的政治改革不斷深化，新的法律、法規不斷出臺，這些代表了國家利益、全國人民利益的法律、法規，地方各級政府所屬部門都應嚴格貫徹執行。但是，目前一些地方政府常常從地方利益出發，對中央的方針、政策、法律、法規陽奉陰違，甚至公然抵抗，使中央的政策、方針得不到貫徹執行，這嚴重損害了國家的利益。在當前改革中如何解決國家利益與地方利益的尖銳沖突，保證黨和國家的政策、法令切實得到貫徹執行，已成為處理中央和地方關系的首要難題。
出現這一情況的重要原因是行政監察機關沒有發揮其應有的作用。根據《行政監察法》第一條規定，保證政令暢通，維護行政紀律是監察工作最重要的任務之一。《監察法》第十八條具體規定監察機關履行的首要職責便是 “檢查國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題。”為了保證國家法律法令真正得到貫徹執行，必須改革行政監察制度，使它在維護國家利益，中央權威中發揮關鍵作用。
（三）行政監察制度與公務員制度密切聯系
公務員制度是我國行政法中一項重要的法律制度。公務員代表國家行政機關直接實施行政行為，在國家行政管理中，發揮著主力軍的作用。為了保證行政管理的效率，公務員不僅被賦予了一定的行政職權，而且依法享有許多“優益權”，這就存在權力被濫用的危險性。實際上，由于對公務員監督不力，近年來，公務員腐敗現象日趨嚴重，行政紀律對其約束力甚微，這里一個很重要的因素是行政監察制度沒有發揮應有作用。根據《行政監察法》的規定，公務員是監察機關最主要的監督對象，《監察法》第十八條關于監察機關職責的五項規定中，有兩項都是關于監督公務員違反行政紀律行為的。另一方面，《監察法》第十八條第四項規定，監察機關受理國家公務員和國家行政機關任命的其他人員不服主管行政機關給予行政處分決定的申訴。但實踐說明：行政監察機關的工作力度遠遠不到位。
二． 現行行政監察制度存在的主要問題
從以上分析可見，行政監察制度在我國行政法體系中處于一個重要而特殊的地位。但由于體制和立法方面的原因,我國行政監察的巨大功效尚未充分發揮出來,難以形成對行政機關有效的內部制約。目前，我國行政監察制度主要存在以下問題：
（一） 雙重領導體制使行政監察受制于地方政府
《行政監察法》第七條規定:“國務院監察機關主管全國的監察工作，縣級以上地方各級人民政府監察機關負責本行政區域內的監察工作，對本級人民政府和上一級監察機關負責并報告工作,監察業務上以上級監察機關領導為主。”這種雙重領導體制限制了行政監察機關作用的發揮。
按照分級監察的原則,各級監察機關主要監督同級政府所屬部門及其國家公務員、同級政府及其部門任命的其他人員、下一級政府及其領導人員。同級政府所屬部門及其國家公務員，特別是行政負責人的行政行為，常常是政府行政行為的重要組成部分，當這些行政行為發生偏差時，盡管監察機關可依職權予以糾正，然而現行體制決定了這種糾正必須在同級政府主持下進行，而監察機關的人事、編制、經費、物資、福利等都主要歸地方管理，這就使得監察機關在行使職權時難免遇到來自政府本身的阻力。
（二） 合署辦公使行政監察職能弱化,黨政不分
自1993年始，行政監察機關與黨的紀律檢查機關合署辦公，合署辦公對節約行政資源，發揮監督的整合功能，提高監督質量和效率起到了一定的積極作用。但合署辦公的負面影響也同樣是顯而易見的：行政監察機關的獨立性受到了更大程度上的限制，監察工作實際上從屬于黨的紀律檢查工作，監察機關很可能不再是單純的行政監察機關，而會發生變性，成為黨政機關的附屬品。在隸屬關系上，監察部作為國務院組成機構并未直接向國務院總理負責，而是直接向中央紀委常委會負責，地方監察機關直接向同級黨的紀委常委會負責。紀委成了監察機關的直接領導機關，實際上形成對行政監察的“三重領導”，重大問題由紀委常委集體討論決定。以至于監察機關作為行政機關難以落實憲法所規定的首長負責制，職責不明，黨政不分[3]；黨紀政紀處分不分，甚至出現以黨紀處分代替行政處分的情況，違背了依法行政的基本要求，弱化了行政監察職能。
（三） 監察范圍廣泛，行政監察決定執行剛性不足
按照《行政監察法》的規定，行政監察機關的職責涉及三個方面，即執法監察、效能監察和廉政監察。然而，在實踐中，行政監察機關在履行職責卻并不到位。一方面，行政監察機關的效能監察幾乎沒有，而執法監察多數都流于形式，并無明顯的成效。從目前監察現狀看，除了執行和配合中央的專項治理或特別規范的事項外，監察機關實際只履行了受理訴、舉報的職責,而對執行法律、政策、政令的監督檢查卻很乏力。對不執行、不正確執行國家法律、法規和政策以及決定、命令的人或事很少查處，也很少就此類問題提出監察建議，更少就此類問題做出監察決定和給予行政處分。如此寬泛的監察范圍,在行政監察機構地位低下,權力偏少的情況下,自然力不從心,難有積極的作為。
《行政監察法》對沒有正當理由而拒不執行行政監察決定和拒不采納行政監察建議的單位和個人未作任何強制執行的規定。雖然《行政監察法》第二十五條規定:“監察機關依法作出的監察決定，有關部門和人員應當執行監察機關依法提出的監察建議，有關部門無正當理由的，應當采納。”這里雖用了兩個“應當”,但并沒有相應規定后者不采納的法律責任。實踐中，對那些拒不執行監察決定和拒不采納監察建議的部門和人員,行政監察機關往往無可奈何。行政監察溫柔有余、剛性不足。根本原因是因為“監察建議”并沒有法律效力，監察機關唯一的法律義務是接受“監察建議”的單位將處理結果“告知”監察機關。
（四） 監察運行缺乏透明度
目前我國各級行政監察機構的運行過程以及結果處于一種不公開或部分公開的狀態,雖然推行“兩公開一監督”(兩公開指辦事程序公開、辦事結果公開),普通百姓對監察的具體運行程序及其結果知之甚少或根本不知。監察機構在其具體的運行過程中,考慮更多的是某些領導以言代法的長官意志,而不是憲法和法律規定。許多查處的案件也往往以注意社會影響為由，被內部處理完畢仍不為社會所了解，其監察運行過程及結果的公開化更是無從談起。這必然導致行政監察機構效率與權威的降低。[4]
三． 現階段改革我國行政監察制度的建議
筆者認為，為了使監察機關的職能得以充分實現，應當以改革的精神，通過國家監察立法，變柔性監督為剛性監督，相應解決行政監察體制、機制和人員素質方面的問題，才能切實改變目前行政監察工作中監督難以到位的被動局面。
(一) 提高行政監察機關的法律地位，建立垂直領導體制
行政監察機構必須具有獨立地位才能獲得高度的權威性。提高監察機關的法律地位是由監察工作的性質決定的。自秦漢到明清，我國歷代監察部門地位始終居高臨下，能擺脫其他高層官員的羈絆，嚴格履行監察職權，并實行單線垂直型
的監察體制。提高監察機關的法律地位，應包括以下三方面:
1. 對監察機關的雙重領導體制進行改革
改革內容有：（1）將行政監察機關在行政系統中單獨設置，使監察機關具備獨立的法律地位，實行垂直領導體制。下級監察機關由上級監察機關產生，直接受命于上級監察機關，整個國家監察機關自成體系。但在監督體制上，仍實行分級監督的原則:由各級監察機關對相應的行政機關進行監察，同時上級監察機關可委托下級監察機關監督上級監察機關所管轄的監察對象，上級監察機關也可直接監察下級監察機關的監察對象。（2）監察機關的主要領導成員應由同級人民代表大會選舉并報上一級監察機關提請該級人民代表大會批準后任命。（3）與垂直領導體制相適應，為確保監察權的獨立，必須保證監察機關在經費上也不受制于地方行政機關，監察機關的各項開支費用應當單列，分別由同級人民代表大會審議后列入財政預算。（4）賦予行政監察和同級政府平等的地位。這種新體制下，各級行政監察機關在履行監督職責時只對上級監察機關負責，而無需考慮同級政府首長的意圖以及地方財政等不相關因素，對行政違法違紀行為實施有力的制約；同時，地位超然的全國統一的監察系統能夠有效地打擊地方保護主義，提高權威性。
2. 理順行政監察機構與黨的紀律檢查機關的關系
行政監察和黨的紀律檢查有相近之處，但它們之間還是有明顯的界限:（1）在監督對象上，前者以行政機關及國家公務員為主；后者是黨的組織和黨員，黨紀檢查機關不能對行政機關的非黨公職人員進行檢查。（2）在監察依據上，前者是法律和行政紀律，后者是黨章和黨的紀律。（3）在性質上，前者屬于國家的法律監督制度，后者是政黨的內部監督制度。
因此，應該將紀檢與行政監察分開，不再合署辦公。這樣非但不會削弱黨的領導，相反還有助于行政監察的真正獨立，避免黨政不分和以黨紀處分代替國家法律制裁和政紀處分現象的發生。
(二) 強化和擴大行政監察機關職權
進一步強化行政監察機關的職權，是監察制度的核心問題。與世界上一些國家和地區比較來看，我國行政監察機關所擁有的職權很有限，既沒有傳喚權、扣押權、獨立裁決權、直接罰沒權，也無權去直接變更、撤銷正在實施的政府行為和公務人員履行職務的行為，而只能通過建議、勸告等方式去間接實現監察功能，因此我國行政監察剛性不足。監察機關所擁有的職權與其所肩負的重要使命極不相稱。擴大監察機關的權力，強化監察職能可以考慮：
第一，擴大監察機關的處分權限。賦予監察機關對違法違紀的公職人員有警告、記過、記大過、降級、撤職的行政處分權。第二，賦予監察機關一定的經濟處罰權。比如對因決策失誤或指揮不當給國家造成嚴重損失的、經國家機關任命的企事業單位干部，監察機關擁有責令其賠償一定經濟損失的職權。[5]第三，增強監察工作的透明度。目前有些監察法規還是內部的，這對于開展群眾舉報是不利的。筆者認為，今后不僅監察法規應該公開，而且監察的措施和結果只要不是涉及國家機密的也應該公開，以便接受社會的監督。
(三) 建設高素質的行政監察隊伍
監察法對監察人員的產生沒有做出規定，實踐中的做法多是由人民政府其他職能部門的人員調任過來的。事實上，行政監察工作是一門專業性較強的科學，它有自己獨立的研究對象和領域，有自己的特點和規律，有自成體系的業務。
1、行政監察專職化
隨著政府對社會、經濟的管理更趨于專業化，政府也享有越來越廣泛的自由裁量權，引起了行政行為的復雜化。如果行政監察機關不適應這種變化，不具備專業行政部門的基本知識，就難以進行有效的行政監督，特別是主動的執法監察工作。因此，必須從行政監察專職化入手，以實現監察機關監察方式的轉化。監察專員應當具備的起碼素質應包括三個方面：（1）與行政監察工作密切相關的基礎知識包括經濟、貿易、財政、工商、海關、稅務、銀行、管理、審計、教育等方面的知識。（2）熟練掌握黨和國家的路線、方針、政策和國家的法律法令以及行政機關政紀規定。（3）全面掌握行政監察的辦案程序，具有扎實的實務操作能力。
2、加強監察干部培訓工作
建立國家行政監察學院，或者在行政學院中設置專業，系統地輪訓各級監察機關領導和培養各類專門人才。建立選拔培養和輪崗交流機制，有計劃地選拔監察干部到經濟管理部門、基層企事業單位和政府、政法部門輪崗鍛煉，提高其適應能力，為他們從事對以上部門的監察工作奠定專業基礎。
(四) 建立監察官身份保障制度
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