[ 徐松燦 ]——(2008-10-23) / 已閱30201次
我市公安法制執法監督存在的問題和對策思考
浙江省文成縣公安局法制預審大隊 徐松燦
內容摘要：近幾年來，公安機關法制執法監督工作日趨完善和規范，我市公安機關通過建立健全法制執法監督體系，加強內部執法監督職能，提高監督力度，各項執法活動逐步走上了法制化、制度化、規范化的軌道，一些突出的執法問題得到有效解決，執法質量逐步上升，公安隊伍整體形象和警民關系大大改善，有力地促進了各項公安工作的開展。但是，法制執法監督仍然存在隊伍不強、監督內容不全面、監督機制不健全、監督方式不規范等方面的問題。如何完善法制執法監督機制，強化監督效能，實現公安機關嚴格公正文明執法，是“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法制國家”的重大戰略部署的需要，是公安機關在實現依法治國之路上的一項根本性措施。本文通過我市公安法制執法監督工作現狀的分析，對當前和今后一個時期，公安機關在轉變執法思想觀念的同時，如何從執法機制建設和制度落實上加強對公安執法活動的監督和制約，確保法制監督部門依法監督、規范監督、增強監督力度和效果，不斷提高公安機關執法質量作了全面的闡述。
關鍵詞：公安機關 法制執法監督 存在問題 對策思考
一、引言
“公安機關執法監督，是指上級公安機關對下級公安機關，上級業務部門對下級業務部門，本級公安機關對所屬業務部門、派出機構及其人民警察的各項執法活動實施的監督。各級公安機關法制部門是內部執法監督工作的主管部門，在本級公安機關的領導下，負責組織、實施、協調和指導執法監督工作”。完善公安內部執法監督機制，強化執法監督效能，既是加強社會主義法制建設的必然要求，也是進一步推動公安工作創新發展的客觀需要，是公安機關在實現依法治國之路上的一項根本性措施。近年來，我市法制執法監督工作通過建立健全執法監督體系，提高執法主體素質，加大執法責任追究力度，拓展執法監督職能等措施，取得了顯著效果，有效提高了全市公安機關執法質量和隊伍整體素質。但是，由于公安體制和執法監督機制尚在不斷完善和改革之中，我市公安法制執法監督工作仍存在一些較為突出的問題。本文試就公安法制執法監督工作現狀作深入的分析，并提出系列對策和建議。
二、當前我市公安法制執法監督存在的主要問題
近年來，我市公安機關在執法質量考評和查處一些涉法信訪、民警違紀案件中，發現一些民警在執法過程中濫用職權、貪贓枉法、索賄受賄、刑訊逼供、錢權交易等不作為、亂作為情形，甚至直接或間接參與違法犯罪活動，充當黑惡勢力和“黃、賭、毒”活動保護傘的違法犯罪行為也時有發生。究其原因，除了個人素質問題和教育不扎實外，最重要的還是內部執法監督機制不健全，工作不到位，責任未落實。主要表現在：
（一）部分干警對法制執法監督認識不到位，工作不支持。
1、領導重視不夠。有的公安機關領導對法制執法監督工作的重視還僅是停留在口頭上、會議上，致使監督部門不能充分發揮職能作用，導致監督無力，監督無果。如少數領導認為法制部門對案件的審核監督制約了案件的偵破和處理，影響了破案率，總是以本部門利益出發，不愿意聽取法制部門的審核意見和建議，以行政命令替代執法，領導的錯誤認識使部分執法人員直接產生了輕視執法監督工作的思想。如一些辦理專案的民警，由于專案組的特殊性，對執法監督有恃無恐，致使專案組的案件經常發生執法過錯。
2、對法制監督的必要性認識不足。突出表現在部分單位和民警對執法監督的消極對待和不合作的對抗情緒,片面認為只要法制部門不監督，案件就能過關，執法就沒有問題，法制部門的監督是與本單位或者本人過不去。也有少數領導干部和民警認為執法監督是法制部門的事情，與己無關，沒有認識到公安執法活動貫穿整個公安工作，是公安機關的生命線，更沒有意識到離開監督的權利必將滋生腐敗乃至徇私枉法。
（二）執法隊伍整體素質不高，法制監督部門積極性受挫。
1、執法隊伍的整體素質有待提高。近幾年，我市公安隊伍從公務員序列招收了大批的新警，他們因法律業務基礎差，一時難以適應公安執法崗位。而老民警對當前頻繁交替、更新的法律、尤其是計算機操作、網上辦案應用等執法新技能跟不上，加上監督力度不斷加大，執法責任追究日趨嚴格，規范執法要求越來越高，基層民警普遍產生了辦案有責任、難辦案，不想辦案、不敢辦案的想法，不愿留在執法辦案崗位，千方百計、想方設法要調到不辦案的部門。公安隊伍總體執法水平提高不快，自我監督能力不強。另一方面，一些執法監督部門人員調動頻繁，警力配置不到位，法制專業培訓跟不上，監督水平不高。以上各種因素造成公安執法隊伍整體素質偏低，執法能力不高，致使在執法中適用法律錯誤、程序違法、取證不到位、忽視當事人權利保障等執法過錯經常發生，給法制執法監督工作帶來很大的壓力。
2、法制監督部門工作積極性不高。監督與被監督本來就是一對難以調和的矛盾，法制監督工作直接關系到執法民警的切身利益，使法制部門與執法單位陷于對立狀況。有些執法監督部門怕得罪同事和領導，怕搞壞上下級或者與其他部門的關系，顧慮重重，監督積極性不高。加上有些公安機關引導不正確，導致執法監督部門與執法單位的矛盾加劇，使基層法制監督部門成為眾矢之的。年終測評，監督部門的成績往往不理想，甚至是最差。2007年某縣在全市全省獲得執法質量優勝單位，而該縣的法制部門在考核時卻被評為最后一名。如此的考核機制極大挫傷了執法監督部門的民警對執法監督工作的積極性、主動性，從而產生對發現的問題不敢糾正、不敢追究執法責任的不良后果。
（三）機構設置不合理，管理職能不明確。
1、法制部門機構和職能設置與執法形勢不適應。一是我市公安機關法制監督部門機構名稱和職能不統一。目前，我市法制部門有“執法監督大隊”、“執法監察大隊”、“執法監督指導大隊”、“法制預審大隊”、“法制科”等不同的名稱。名稱不同承擔的職能也不同，在全市形成了“多種經營”模式。除了法制部門應有職能外，有的還承擔信訪甚至刑事預審辦案職能。有法制預審合并的，也有單設預審部門的。下級法制部門有的職能，上級法制部門沒有，上級法制部門承擔的職能，下級法制部門沒有，從而減弱了層級監督的效能。二是法制部門職能與其他監督部門交叉、重復。當前，我市公安機關具備執法監督職能的部門有法制、紀委督察、政工、信訪等部門，法制部門的執法檢查、案件審核、法律培訓等職能與公安機關督察部門的現場督察、信訪部門的受理控告申訴、政工部門隊伍素質培訓職能交叉重復，加上這些部門由幾個局領導分管，使這些具有執法監督職能的部門基本上是各自為戰，互相配合不到位，造成推委扯皮，影響執法監督工作效率。如法制部門對辦案部門案件進行日�？己�，督察部門也對辦案部門案件進行日常的執法檢查，形成重復勞動。又如在查處相關影響重大的申訴控告案件時，往往不通知其他監督部門介入，而是在辦理中需要時才通知，以致拖延辦案時間，效果不佳，影響結果處理。三是法制部門職責不清，監督職能有弱化趨勢。2003年全省公安機關開展執法質量考評工作以來，基層公安機關的執法監督部門承擔的壓力越來越重，具體執法任務越來越多。許多地方錯誤地認為只要與考評工作有關的執法工作，都是法制監督部門的工作職責。有的地方把五類監管、接處警，甚至刑事案件預審、移送起訴等工作都集中到法制部門，法制部門參與具體執法的現實，使其從監督部門演變成既是“運動員”又是“裁判員”的角色，并有側重具體辦案的傾向，從而減弱了執法監督的職能，很大程度上影響了執法監督的力度。同時，法制部門在公安機關內部只能歸為綜合部門，受警力配置和習慣思維的影響，法制部門的實際警力越來越難承擔日益繁重的工作任務。全市公安機關法制監督部門的警力不足180人，占全市總警力（8000人左右）的2.3％，而每年要承擔著5萬多宗行政案件和3萬多宗刑事案件的審核、評判。按每一個案件一審一評計的話，就達16萬多宗次，平均每人每年要審核案件近800宗次。還有5000多件勞少教、國家賠償、行政復議、訴訟等案件的辦理，部分縣市還承擔刑事案件的預審起訴工作。警力不足,超負荷運轉，又導致許多地方的案件審核評判流于形式，影響了執法監督工作的效果。
2、法制部門的職級和待遇與承擔的執法任務不相稱。近幾年，我市公安機關內部的刑偵、治安、紀委督察等業務部門和派出所，隨著形勢發展，都已機構升格，職級高套，實行特殊崗位津貼制，派出所主要領導進當地黨委，交警和部分縣市區的刑偵、治安部門的主要領導進同級領導班子。而法制部門，承擔的業務像滾雪球一樣，越滾越大，福利待遇方面卻是“濤聲依舊”，重視法制建設的政策沒有實質性的貫徹落實。一些地方在法制部門人員配備、經費安排、裝備配置方面，與實際工作需要仍有差距。在人員安排上，只顧數量，不顧質量；在保障機制上，只講奉獻，不講條件；在政治待遇上，只求平衡，不求傾斜。如法制部門承擔與一線單位同樣繁重的執法任務， 24小時值班，卻不能享受一線單位的待遇。全市11個縣市區的基層法制部門全部是股級配置，其職級福利待遇均低于被監督的業務部門，造成法制民警工作底氣不足，監督乏力的尷尬局面。在有些地方，法制部門的監督作用成為一句空話，甚至有些業務部門領導提拔到公安機關領導崗位后，為法制部門的工作設置障礙，使法制民警有苦難言。同時，也使許多優秀的法制民警失去了發展的空間，使法制部門留不住優秀人才。
（四）法制執法監督制度不完善，機制不科學。
1、法制執法監督制度落實不到位。一是執法責任追究力度不夠。一些地方對執法責任追究重視不夠，制度只停留在文字上。雖然省廳出臺了《浙江省公安機關人民警察執法過錯責任追究實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），但實踐中形同虛設，部分領導和辦案部門根本不去學習了解該辦法。如在案件審核上，部分領導和辦案單位還是這樣認為：只要案件經法制部門審核，即使發生執法過錯，也是法制部門把關不嚴，法制部門應負全部執法過錯責任，辦案單位沒有責任。不少部門和單位的領導怕影響本部門、本單位的聲譽，不愿對執法過錯和錯案進行追究。還有一些部門礙于情面不敢得罪人，只糾正過錯和錯案，而不對有過錯的人員進行追究。二是執法責任追究在客觀上產生責任認定難、處理執行難、處理效果差的現狀。如區分執法過錯案件審批人、審核人、辦案人、鑒定人的具體責任，沒有較明確規定，難于區別責任大小。一些較為嚴重的執法過錯責任按當前“捆綁”式的追究方法，直接影響班子主要領導政績，甚至可能追究領導責任，不利于主要領導主動追究其責任。從一個過錯案件被追究到做出具體處理決定，往往要經過一段較長時間，不利于警示他人。此外，法制部門既當裁判員又當運動員的做法，使追究責任制度難以落到實處。
2、公安法制執法監督工作尚有盲區。一是部分執法部門和民警尚未真正納入執法質量考核評議范疇，如市局機關辦案部門及辦案民警、市交警支隊各辦案部門及辦案民警的執法情況未納入執法質量考核評議監督體系。二是治安、戶籍、交通、出入境、網絡監察、消防等各類公安行政管理中的執法情況，特別是實施行政許可的情況尚未納入執法質量考評。三是法制部門對普遍性、傾向性的問題發現能力不夠、監督不到位。法制部門的監督主要放在審查書面材料上，對于一些未從書面材料反映出來的難點敏感問題或個案就監督不了。如我市某局經偵大隊曾發生的違規辦案案件，就是因沒有書面材料可審核而未能進入監督范圍。四是執法監督與上級其他部門考核標準相脫節，存在一定矛盾。如立案問題，政府部門和上級公安機關考核指標要求：“案件逐年下降，破案率逐年提高”。而現實中的情況卻不盡人意，為了考核，很多單位就從立案上做文章，不破不立、多案少立、破案多立等各種違背公正執法的手段都用上。面對關系公安機關考核名譽的問題，法制監督部門無所適從，只能聽之任之，從而造成當事人信訪投訴，甚至檢察部門立案監督。
3、當前運行的執法監督機制不科學。一是法制部門事前、事中監督不足。目前，法制部門主要以執法質量考評和案件審核評判等方式進行事后監督，對容易導致執法問題發生的事前、事中環節難以掌控，使發現和糾正執法問題的難度和成本均加大；事后的案件評判扣分、記分手段加劇了法制部門和執法單位的矛盾；同時也增加了執法辦案單位對法制部門的依賴性，弱化了其自身的監督作用。二是當前執行的執法考評導向有偏差。一些執法考評標準制定不合理，過于注重程序、過程，不重視實體和結果。如，檢察院對公安監督不管有無理由，公安考評時都要扣分，不但達不到考核效果，還挫傷民警的執法積極性；再如本級公安機關自行監督的案件，超出比例的也要扣分，這在不同程度上抑制了同級執法監督部門的積極性。三是執法監督方式不科學、不規范。法制部門對監督工作計劃不足，發現、糾正問題的方式方法存在較大的任意性，用老辦法、老套路分析新問題，尚未規范化、制度化和充分運用網絡技術，難以適應執法形勢發展的需要。
三、改進我市公安法制執法監督的對策措施
上述執法監督工作中存在的問題，削弱了公安機關法制執法監督的制約作用，影響了執法的權威與尊嚴。黨的十七大提出，“要完善制約和監督機制，保證人民賦予的權利始終用來為人民謀利益”。落實到公安工作中就是要加強和改進對執法活動的監督，著力解決“群眾關心、社會熱心、歷史欠賬”等方面的問題，確保各項執法制度得到正確執行，樹立公安執法權威。因此，當前和今后一個時期，如何從制度上加強對公安執法權力的監督和制約，切實做到職責、權力、監督、法律責任的互相銜接和協調一致，確保依法監督、規范監督、增強監督力度和效果，實現公安機關嚴格公正執法勢在必行。結合我市法制執法監督實際，本人認為可采取如下措施予以改進：
（一）加強執法監督教育，提高執法主體素質。
1、強化教育，統一干警對執法監督的認識。“公安執法監督是解決公安工作和隊伍建設長遠發展最具有根本性、基礎性、保障性的有效方法之一”，“沒有監督必然導致權利的濫用”。執法監督工作的好壞關系到公安機關執法能力和執法水平的高低。各級公安機關必須明確“一把手”是執法監督的責任人，負責對本級和下級公安機關及其人民警察的執法活動組織實施監督。把抓業務、抓執法責任、抓隊伍建設三項工作緊密地聯系在一起，互相促進，共同發展。其他業務分管領導要形成支持重視法制執法監督共識，決不能把自己分管的部門看成是自己的領地，各唱各的調，各吹各的號。要從改善執法活動、維護公安機關形象的大局出發，積極為法制部門撐腰壯膽，倡導廣大民警接受監督和自我監督的意識，樹立法制執法監督的權威，努力為法制部門執法監督創造一個良好的監督環境。同時要提高廣大民警對監督工作的認識，要組織廣大民警認真學習公安部、省公安廳關于《公安機關內部執法監督工作規定》，要牢固樹立監督是保障，監督是愛護，監督是樹立形象的觀念，使各級領導和全體公安民警充分認識到執法監督工作的重要性，把廣大民警的思想統一到中央關于加強法制建設的精神上來。
2、加強培訓，提高公安民警執法水平。一支具備高素質的執法隊伍，是做好執法監督工作的基礎。因此，要做好執法監督工作，提高公安機關執法公信力，關鍵是要提高公安執法人員的執法素質和執法水平。當前，各地公安機關應該重點抓好以下幾點：一要嚴把進人關。通過嚴格的考核選拔，把優秀人才引進公安執法隊伍，保證新進人員質量；二要加強在職民警的執法培訓。開展多種渠道、多種方式的法律業務培訓，把全面培訓和有針對性培訓結合起來，缺什么補什么，需要什么學什么，不斷提高執法人員的政治、業務素質和職業道德水平。三要提高執法監督隊伍的整體素質。把公安隊伍中業務精，能力強的人員配備到執法監督崗位，在強調政治素質的同時，促使執法監督人員具備深厚的、扎實的法律知識，使執法監督隊伍成為一支業務精通，作風過硬，敢監督，善監督，擅指導的綜合執法隊伍。
（二）建立統一的執法監督機構，提高執法隊伍地位。
1、整合機構，增強過錯責任追究合力。針對當前公安機關內部多個部門負責執法監督工作，卻不能形成監督合力的狀況，應當及早進行適當調整，嚴格按照《公安部關于加強公安法制建設的決定》《2004—2008年全國公安隊伍正規化建設綱要》的有關要求和及時整合內部監督力量的有關規定，縣級公安機關要成立法制、政工、紀檢、督察、控申部門人員組成的執法責任追究部門（可稱執法監督委員會），部門直屬局長領導，職級規格應予以高配或平配，便于加強同級職能部門的監督。對執法監督機構、人員的經費、裝備的配備應予適當傾斜，樹立該部門“法定”權威。該部門應有對公安執法活動中存在的帶有普遍性、傾向性的問題實行實時檢查和對重大、疑難、復雜案件有研究、定性、解決和查處的權力，從調查到處理一律由該部門進行，改變現時不同階段由不同部門負責的監督局面，使法制部門從既當運動員又當裁判員的這一尷尬角色分離出來。
2、提高地位，增強執法人員自我監督動能。要加快公安隊伍的體制改革步伐，打破公安隊伍“大鍋飯”的局面，引進企業崗位競爭、晉升體制，建立科學合理的崗位勤務體系，建立辦案民警責任和等級管理機制，把執法崗位與其他非執法崗位區別開來，突出執法崗位的地位。根據工作年限、辦案數量、質量，確定主辦民警資格和等級，并把等級同物質獎勵、年度評先及干部的選拔任用相掛鉤，明確規定除特殊專業崗位外，無主辦民警資格一律不得提拔使用，從而激勵民警多辦案、辦好案，積極向更高等級的主辦民警資格努力。讓執法崗位成為公安人員羨慕的崗位，吸引更多優秀的人才從事該項工作，從而達到執法人員主動提高自己執法技能和自我監督能力，從源頭上解決執法監督的目的。
（三）健全制度完善機制，增強執法監督實效。
1、狠抓落實，明確公安法制執法監督責任。公安機關要建立辦案單位、法制部門、局黨委“三級”執法監督工作責任制，完善案件主辦人、鑒定人、審核人、審批人的監督職責。首先要落實 “一把手”責任。如果說公安法制建設是“一把手”工程，哪么執法監督就是一把手抓法制建設的主體工程。實踐證明，一個單位的領導重視執法工作，各項執法措施就能落到實處，否則再完整的執法監督鏈條也會因某個環節的脫落導致癱瘓。其次要落實監督部門職責。將公安執法監督的日常工作全部歸口到執法監督部門，對一把手負責，嚴格履行監督職責，保障執法監督工作有序規范開展。再者要落實執法辦案單位和民警的職責。執法單位是公安機關的主力軍，加強中層領導對本單位和民警的監督職責，是落實執法監督責任的重點。從而在黨委和職能部門，職能部門和執法單位，執法單位和民警之間層層落實執法監督責任，一級抓一級，一環扣一環，落實到人，真正把執法責任落實到各基層單位和民警身上，從而達到強化監督的目的
2、拓寬范圍，完善公安法制執法監督制度和機制。一要完善執法過錯責任追究制度。盡快研究制定公安機關組織監督和個案監督程序，修改《溫州市公安機關執法辦案評判記分辦法》，明確執法過錯責任追究的程序、標準及結果應用。推行領導干部引咎辭職和責令辭職制度，對因執法過錯造成嚴重影響的，予以嚴肅查處并依法追究責任。二要進一步完善執法質量考核評議制度，制定合理科學的考核標準。切實把各項業務工作全面納入執法質量考評范圍之內，真正形成全方位執法監督的態勢。對該立案不立案、該查處不查處、該辦證不辦證等行為，實施有效的監督。把年度考評與日�？荚u、專項執法檢查有機地結合起來，把單位考評結果作為各部門領導政績的重要內容和能否勝任現職的主要依據，使基層領導更加關注、重視執法工作，民警更加重視嚴格執法。三要完善同級公安機關層級監督機制。變法制部門為主監督的事后監督為執法辦案單位領導為主監督的事前、事中監督。建立健全執法單位的執法監督員隊伍，執法監督員由教導員兼任，直接對執法監督部門和局長負責，實行辦理行政案件 “單軌制”，和辦理刑事案件部分“單軌制”，把案件審核的職能前移到辦案單位執法監督員和審簽意見領導，使執法問題解決在執法前和執法過程中。
3、講究實效，推進執法監督規范化建設。一要建立健全相應的執法監督工作規則和操作程序，使執法監督的啟動方式法律化、制度化，個案監督、過錯調查核實、責任追究法定化和規范化，并執行嚴格的結果公開和申訴復議制度。二要注重調動廣大民警的執法積極性。執法監督的目的是要提高廣大民警的執法水平和公安機關的整體素質，因此要避免那種以少量先進人物、案件和少數典型違法人員、案件的出現作為獎懲目標的做法，講究執法監督實效和方法，既起到教育和警示廣大執法人員的作用，又要注意調動廣大民警的工作熱情和積極性。進一步完善案件主辦人獎勵制度，加大辦案獎勵的力度，使更多的民警熱愛執法辦案工作。三要實行法制執法監督工作科技化、網絡化。利用我們現有的打防控信息主干應用系統，整合執法監督的相關內容，開發和應用刑事辦案期限和強制措施到期提前自動報警提醒、案件評判記分系統、執法監督報表自動生成，電子卷宗自動生成等功能，形成具有涵蓋各項執法監督功能的多層次、開放式的法制監督信息系統，實現對執法監督的動態管理。四要加大對執法單位的檢查指導。法制監督部門要轉變思想觀念，在加強監督的同時加大對基層辦案單位的法律指導和法律服務，采取分片包干定時定人指導的模式開展日常的執法檢查、現場指導，進一步調和法制監督部門和辦案單位的對立矛盾，共同提高執法水平。
綜上所述，各級公安機關只要按照二十公關于“建立統一規范的法律審核制度和制約有效的執法監督機制，把執法監督貫穿于執法活動全過程”的總體要求，發揮公安法制部門執法監督主動性和積極性，落實執法過錯責任追究制度，逐步健全權責明確、相互配合、制約有效的執法監督制約機制，就能推動我市公安機關的執法質量和執法水平穩步提高。
完成于2008年10月23日
參考文獻：
1、公安部《關于加強公安法制建設的決定》
2、公安部《2004—2008年全國公安隊伍正規化建設綱要》
3、《浙江省公安機關人民警察執法過錯責任追究實施辦法》
4、公安部《公安法制系統基礎業務大綱》
5、《2007年度全國公安機關執法質量考評情況綜述》
6、《孟建柱部長在全國公安機關法制工作會議上的講話》
7、《溫州市公安機關執法辦案評判記分辦法》
8、《溫州市公安機關民警考核細則》
9、公安部《公安機關法制部門工作規范》
10、公安部《公安機關內部執法監督工作規定》
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