[ 王曉偉 ]——(2008-11-25) / 已閱23752次
執行難的原因及對策
王曉偉 周文星
執行難已成影響我國司法權威的一大問題。近年來，人民群眾對人民法院的不滿和意見很大部分來自執行工作。各級人民法院雖幾經努力，通過采取執行會戰、集中清理等各種形式，不斷探索執行方式，不斷強化執行工作力度，執結了大批積案。但往往因為未有針對問題的癥結所在，執行難的問題都始終沒有因此得到根本好轉，導致人民對社會主義制度失去了信心甚至不再相信法律的公平和正義。本文擬從執行難產生的背景、原因，初探解決執行難的對策。
一、所謂的執行難，是指法院作出的已生效的民事及行政法律文書，無論在法理上還是在可操作性上都具有可執行性，但是因為各種人為因素而造成暫時甚至永久性的失去被執行可能的情況。
通俗地說，執行難可以概括為四句話，即被執行人難找，執行財產難尋，協助執行人難求，應執行財產難動。
1、被執行人難找主要表現為：在案件進入執行程序后，被執行人故意躲避人民法院的傳喚，有的拒絕接受人民法院的執行通知書，有的舉家遷移，長期下落不明；軍警所屬公司、企業拒絕甚至以強力阻礙法院的執行人員進入執行現場。
2、執行財產難尋主要表現在：被執行人多頭開戶，提供給法院的帳戶多是“空城計”，真正有錢的賬戶法院難以查到；被執行人與他人惡意串通，搞假破產，假抵押或者將財產通過虛假的經濟往來予以轉移，以逃避債務。
3、協助執行人難求主要表現在：具有法定執行義務的單位和個人不配合、不協助，刁難執行，甚至為被執行人通風報信，幫助其隱匿、轉移財產；或者重復查封、扣押、凍結人民法院已經采取強制執行措施的標的物，劃撥人民法院凍結的款項。
4、應執行財產難動主要表現在：被執行人肆意撕毀人民法院的查封令、扣押令，擅自處置應執行的財產；將應執行財產混同為或謊稱為國家不允許強制執行的財產，如股民保證金、軍費、職工養老金等；暴力抗拒執行、毆打、圍攻、非法關押執行人員，這是抗拒執行的極端影響表現。
二、造成執行難的原因
（一）立法上的缺陷
對民事主體特別是自然人的資產及負債狀況缺乏法律調整，這是造成執行難的根本原因，因為這種法律上的缺陷使得《民事訴訟法》規定的執行措施可能無法操作。《民事訴訟法》第二百二十二條有關條款規定：被執行人未按執行通知履行法律文書確定的義務，人民法院有權向銀行、信用社和其他有儲蓄業務的單位查詢被執行人的存款情況，有權凍結、劃撥被執行人的存款；人民法院有權扣留、提取被執行人應當履行義務部分的財產，但應當保留被執行人及其所撫養家屬的生活必需費用；人民法院有權查封、扣押、凍結、拍賣、變賣被執行人應當履行義務部分的財產，但應當保留被執行人及其所撫養家屬的生活必需品。《民事訴訟法》還規定，被執行人不履行法律文書確定的義務，并隱匿財產的，人民法院有權發出搜查令，對被執行人及其住所或者財產隱匿地進行搜查，從法律的規定來看，人民法院的執行措施很多，權限也很大。但是執行這些法律條款前提首先是，人民法院對被執行人財產狀況有十分清楚的了解。而這又有賴于國家對民事主體特別是自然人的資產及負債狀況的法律調整。民事主體占有資產的形式有多種，這些資產可以是存款、股票、現金、實物、無形資產以及各種收藏等。它們的處所以及流向，只有所有權人最清楚。一個被法律文書確定為被執行人的、擁有以上財產的所有制主體，假定他有足夠能力履行法律文書確定的義務，如果他根本就不愿意履行這種義務，他可以采取各種各樣的方式將其財產轉移或隱匿。他可以一邊過著花天酒地、揮金如土的生活；一邊對著人民法院的執行人員裝窮。裝窮的結果是，人民法院對他的執行無法進行。因為法律已經規定，人民法院在執行時還應當保留被執行人及其所扶養家屬的生活必需費用和必需品，雖然我們可以從側面了解他有履行能力，但我們無法取得他擁有資產的確切證據。司法機關對公民的資產和負債狀況一無所知，這正是國家對民事主體資產及負債狀況缺乏調整的后果。為此我們有必要建立相應的全民資產及負債申報制度。事實上，這種法律缺陷造成的不僅僅是“執行難”，它還使市場經濟的其他法律無法實施。
（二）宏觀上，社會上的不利因素，這往往歸結于執法方面的原因。的確法律的初衷總是美好的，但是結果的不如意通常就是在執法環節，我國社會的復雜程度決定了在社會上存在著完全不同的不利于執法的若干因素。
1、一些被執行人的法律意識不強。一些被執行人對生效判決調解及法律上賦予強制執行德法律文書所確定的義務不自覺地履行或者采取抗拒行為，主要表現在：不積極主動向法院提供財產情況，故意逃避執行，傳喚無正當理由拒不到庭，造成被執行人難找、被執行財產難查，增加了執行工作的難度。
2、地方保護主義、部門保護主義的存在是“執行難”存在的“頑疾”。在很多地方存在嚴重的地方保護主義，為保護當地或部門當事人的利益，不惜干擾人民法院正常司法工作的開展，少數地方官員和部門領導從狹隘本位主義出發，表面上支持人民法院執行，實際偏袒本地當事人，為被執行人逃避履行義務找種種理由，隱瞞事實真相，編造虛假事實。
3、執行力量不足、辦案經費短缺、裝備落后。已不能適應新形勢下的執行工作的需要，由于執行法官人員編制不足，一個地方基層法院的執行庭法官每年個人要承擔大量的執行案件工作，往往把一件案件的執行排到半年之后，而且是一個執行員同時兼顧幾件案件的執行的情況比比皆是。
4、法律法規的不完善也給法院執行工作增加了一定的難度。執行工作目前主要依靠民訴法和最高人民法院關于執行工作的規定來開展工作，缺乏具體明確的操作規范，沒有制定出《強制執行法》等比較切實可行的法律、法規，使執行人員無法采取行之有效的執行措施。即使現在的最新司法解釋也存在著一定漏洞！如“對擬拍賣的財產……當事人雙方及其他執行債權人申請不進行評估的，人民法院應當準許”，債權人為何不同意進行評估？該不該說明理由？是不是對于債權人和債務人甚至和第三者互相勾結轉移國有和集體財產、損害國家集體財產利益提供了便利等也值得商討。 （1）
5、行政干預的存在一定程度上影響了執行工作的正常開展。這方面很大原因是因為法院系統的財政并沒有獨立，在行政訴訟中法官對政府官員的謙虛態度可見一斑，同時在黨的領導法院的建設上往往表現是在具體的案件上而不是從宏觀上領導也是其中的原因。例如：查詢到單位賬戶上有存款并予以凍結，往往因當事人向其上級黨委、政府反映后，凍結的存款也無法扣劃。
6、涉企涉府案件的大量存在，以及企業和政府的履行能力的下降，也給執行工作增加了很大的難度。
眾所周知，在執行案件中，最難執行的案件就是涉及企業和涉及政府的案件，由于該類案件的申請人大多數是自然人，對其個人利益看的比較重，實現自己的權利的要求比較強烈，所以在執行過程中到法院找、和承辦人吵鬧、越級上訪的比較多，但是由于企業和政府的履行能力差，相當一部分法定代表人特權思想嚴重，法律意識淡薄，致使案件難以執行。因該類案件不能執行，致使權利人大吵大鬧、越級上訪，不但影響了執行工作，而且影響到法院的整體工作，應當引起社會各界的高度重視。
7、社會監督機制的不完善也是造成執行難的主要原因。
并不是所有不能執結的案件的當事人都沒有履行能力。在現實生活中，有很多有能力履行拒不履行的大有人在。由于對存款情況不能有效控制或無法掌握，很多被執行人的存款在銀行長利息，被執行人整日吃喝玩樂，但就是不履行義務，人民法院也因無法查到其存款情況無能為力。再如，由于對流動人口的管理制度不嚴，被執行人只要外出躲起來，人民法院就會因查不到其下落而無法執行。
（三）執行工作力度還不夠
一部統一的執行法典遲遲沒有出臺嚴重影響了執行的力度，民事訴訟法中關于執行的 29條規定過于粗略，即使加上高法的司法解釋也遠遠不能適應現在日益復雜的執行情況，導致法官面對很多情況可以睜一只眼閉一只眼，因為在連法律也沒有明確規定的情況下大可以得過且過，導致執行力度嚴重不足，“現在執行制度規定分散，且內容少，可操作性不強”。在司法實踐中，人民法院辦理執行的可循之章非常散亂，有關民事強制執行的法律規定更是寥寥可數，具體主要包括以下幾則：《中華人民共和國民事訴訟法》、最高人民法院《關于<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》、最高人民法院《關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》，還有就是一些司法解釋、通知、批復、辦法及其它部門法中所涉及到的相關條文，上述主要規定內容相當分散、缺失嚴重。比如對執行擔保、案外人提出執行異議的處理，目前只是要求各法院按有關法律及司法解釋辦理，而沒有作出系統明確的規定；對無故推諉拒不接受或協助法院執行的單位及個人均未作出明確規定。正是由于法律規范的疏漏，給法院執行工作帶來了諸多不便，繼而影響了當事人合法訴權的即時實現。舉一個簡單的例子：最高人民法院《關于加強和改進委托執行工作的若干規定》第四條規定：“受托法院收到委托手續不全的，執行期限自受托法院收到齊全手續之日起計算”，但該條未對委托法院辦理齊全手續的期限予以限制，這就不可避免法院之間由于種種原因對該規定互相推諉、扯皮，由此而造成執行期的拖沓。
（四）法院裁判案件時制作的法律文書不明確等原因
法律文書出現問題，導致司法實踐中案件出現“執行難”的現象還為數不少，常常有執行員抱怨“根本沒法執行”，就是這種情況，這是法院自己給自己帶來的“絆腳石”。在司法實踐中，審執分離、審判與執行嚴重脫節、審理不兼顧執行將造成執行困難。雖然法律法規是從宏觀上看社會，但我們的法官往往缺乏處理生活的藝術，太重視死的法律條文而不能充分調動每一件具體案件的機動性。因此，作出的生效法律文書不利于在執行過程中實際操作。在作出的法律文書給執行實際操作過程中帶來了一定難度。
三、解決執行難的可行之策：
（一）修訂民事強制執行法之迫切
執行工作的立法滯后，有關強制執行的法律、法規不健全，也是造成執行難的主要原因之一，行則無矩，使執行工作隨意性很強；但如果法條不全，處理某些問題時，也會無法可依。我們現有的強制執行法規主要表現形式有三個：一是《中華人民共和國民事訴訟法》中對執行程序有專門規定，這是我國民事、經濟案件執行最主要的法律內容。二是《中華人民共和國行政訴訟法》中的某些條款。三是憲法和單行法如《中華人民共和國刑法》規定的有關的強制執行的內容。另外是最高人民法院對強制執行的司法解釋，以及1998年6月11日最高人民法院在《民事訴訟法》的基礎上，吸收各地經驗制定通過了《關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》。強制執行工作是我國司法建設工作的一項長期的戰略性任務，隨著改革開放的發展，市場經濟的繁榮，審判、執行實踐的不斷深入，新問題、新情況的不斷產生，執行人員深感立法的不足，當前，在我國把執行程序從《中華人民共和國民事訴訟法》中分離出來，單獨制定中華人民共和國強制執行法的條件已趨成熟。其表現在：第一，執行難的問題十分突出，一些債務人利用執行法規不健全的漏洞，逃避執行。執行立法滯后的現象已明顯暴露。司法實踐要求立法跟上已成燃眉之急。第二，我國法制工作的開展，立法技術的成熟，以及民事、經濟、行政法律的逐步出臺，法律的綜合作用將更充分發揮出來。民事權益的重要組成部分提到議事日程上來。第三，世界各國的立法模式采取了制定強制執行立法的趨勢。如日本、奧地利、比利時等國采取了制定強制執行法的體例。制定獨立的強制執行法，吸納更具體、更確實、更充分的內容，以適應日趨復雜的執行工作的需要的觀念已在許多國家形成共識。一批民間法學家制訂的《民事強制執行法（草案）》已經經過三次修改，詳盡而務實的規定了原則、分類、涉外、手段等（2），分四編252條，一部統一的執行法典是社會主義法制建設必不可少的有機組成部分，希望這部草案可以早日上升為國家層次的法律文件。
（二）建立社會信用體系
最高法院副院長黃松有在分析后認為執行難有相當原因是因為：未完成信用體系，沒有建立執行案件的信息庫，這方面可以分為2大部分，一部分是社會的信用網，最主要是在銀行和金融體系方面，雖然這方面會耗費較高的成本，但是該信用網在為法院系統服務的同時更大的作用是服務于整個社會，對于防止我國日益蓬勃發展的金融市場所出現的動蕩和危機是不言而喻的，同時我們不一定要照抄西方發達國家的做法，可以建立比較適合我國國情的較低層次的網絡，另外一部分就是法院內部的執行案件的信息庫，這部分的關鍵就是資源共享，包括各法院之間和社會的互通，在這里我想強調的一點是法院的公告制度，法院的公告特別是基層的和一些標的不大的案件往往只不過是公告在法院里公示欄里，形同虛設。
（三）加強懲罰力度
已生效的法律文書是容不得一點討價還價的，哪怕是耽誤一天也是在違法，但是現在司法實踐對于惡性拒不執行而判刑的案件寥寥可數，這是可悲的。刑法典上的第314條和第315條所規定的關于惡性拒不執行罪名可惜都加上了情節上必須要 “情節嚴重”的，這顯然是一種處于對被執行人傾斜的考慮，本人認為過于保護，因為從法律文書生效的第一天開始，被執行人就是在犯罪，而必須要他拖到有一定的后果出來或者是進了客觀的時日才定罪那是可笑的，這可能是因為我國的刑罰種類的局限造成的，立法者認為對于情節不是很嚴重的被執行人無論是用我國現行的哪種罰種都過重，我建議引入西方國家的“服務令”制度，強制被執行人為社會做公益服務，以工代償，可能有人認為這樣會違反了執行原則里的執行標的有限原則要求，其一，執行標的僅限于債務人的財產和行為除了危害到訴訟另一方當事人外更重要的是危害了社會的穩定和法律的尊嚴，而且被執行人他無需要24小時處于監管之下，他只要在按規定的時間段里作出服務，其他時間里依然由他本人自由分配，所以嚴格來說并不能認為被執行人的人身處于被執行的狀態。
（四）取消執行通知書。現在實行的執行通知書制度弊大于利：1、執行通知書導致出現了兩個重復的執行依據，使被執行人認為不按判決書、調解書履行義務不會直接引起強制執行，從而影響了法律文書的嚴肅性；2、出現了兩個履行期限，容易造成當事人的誤解，認為只有不按照執行通知書確定的期限履行才有被強制執行的結果，而判決書、調解書確定的履行期限無所謂；3、執行通知有時會起提醒當事人轉移財產、逃避執行的負面作用，使執行通知書成了“逃債通知書”；4、增加了工作量和執行費用。
（五）法院系統改革工程
作為真正落到實處的執行員面對人手財政的缺乏，行政方面的壓力應該重新對執行庭進行設置，建立相對于法院和政府都獨立但并不是完全沒聯系的執行機關，首先執行前期與法院協調以了解全案案情，與行政機關的合作就是要在執行員的監督下適當引入行政權力以便執行的順利進行，我強調的是一個相對而言，是獨立的，但又不完全是獨立的機關。在我國，行政機關作為被執行者執行不了的情況很突出，他們的賴帳往往比社會上的一般被執行對象賴帳行為造成的影響要惡劣得多，但是他們的難處并不是絕對的，只要上級機關作出一定的合作就肯定可以給予解決，在這種情況下，只要執行機關和上級部門作出一定的聯系和協調就可以解決問題，面對社會上的被執行對象更是如此。有適當的公權力加入總好過幾個法官帶上法警去磨破嘴皮宣傳法制的效率強得多，但是是否說由政府機關來執行呢？我國目前情況還不行，因為我國現在還在強調依法行政，離依法行政還有一定的差距，一旦賦予政府機關一個獨立的強制執行權而且該權力覆蓋了民事和行政方面，那是對我國的部分當權者一個相當大的考驗。在美國，對民事訴訟的判決沒有設立專門的執行機構，只是在法官的監督下交由行政機關來執行。但是結果卻令人難以置信，“大多數人都會自覺履行司法判決和命令”。而在我國，在法院中設立了執行局和執行庭等執行機構，而結果卻不能達到令人滿意的程度。原因是什么？“當然，自覺履行反映出公眾對司法制度的信賴和尊重”（5），換言之，就是他們（美國公民）都是法律制度的合作者，即合法合理的法律、法律制度及其產品，不和綦中對自己不利，都會遵循而為。不論判決結果實際如何，和它是否符合自己的預期、是否是不利于自己，只要它滿足了判決所具有的條件，如既判力、判決作出的程序，他們就會自愿地去執行判決。相對而言，我國的某些人則是制度的投機者，他們不在乎制度所能帶來的制度正義和社會正義，只在意它能否給自己帶來好處。如果給自己帶來了利益，那么就會自覺主動地去遵守，并高呼天天理存在；如果給自己帶來了不利，那么他們就會盡力辦法去規避，而且到處宣講社會如此黑暗。在他們心中，利益高于一切，只要法律制度的運行對自己產生利益，他們就會用盡一切救濟手段來挽回“損失”。這時最有效的救濟手段往往是公共權力。他們既崇尚權力，又害怕權力，在權力的占有者面前，他們要么委曲求全，甚至不惜以養成腐敗的代價來求得利益。因此他們不僅是制度的不合作者，為了信仰，他們會尋求一切手段，包括犧牲法律制度來實現個人利益。因此不自愿履行民事判決也是能預見到的，所以我主張效仿美國建立一個既獨立于法院和政府但又有適當的公權力介入和在法官的監督下的執行機關。
（六）建立完善的社會監督機制，保障執行工作的順利開展
執行難的原因是諸多方面的，這一點是人所共知的。所以解決“執行難”不是哪一系統，哪一部門的事，是全社會的事，前面在建立社會信用體系已談到，在金融系統建立法院執行信息系統，這樣對被執行人存款就能及時掌握，并能采取相應的執行措施，使案件及時得到執行，再如，對外出務工的人員或其他外出人員的臨時住址，由臨時居住地的公安機關進行管理，并及時通報給戶籍所在地，這樣，不管被執行人到何地去，人民法院都可以通過戶籍所在地的公安機關掌握其行蹤，對其采取強制執行措施，明顯有利于案件的執行。
（七）建立社會救濟制度
有些執行條件，不是因為其他原因未執結的，而是確實不能執結。例如：一些道路交通事故人身損害賠償案件，賠償的數額大多都是十幾萬、幾十萬元，而當事人的履行承受力是永遠達不到的，這些案件也是永遠不能執結的，對這類案件，如何解決，各地的做法都不同，有的法院在征得社會各界的支持下，成立“執行難案救濟金”專門帳戶，對救濟的條件、審批程序、救濟金籌集的方法、方式、途徑都有明確的規定，通過初步嘗試，收到良好的社會效果。
相信只要全社會上下都能夠關心、支持執行工作，經過法官們的不懈努力，在不遠的將來，執行難問題一定能夠得到徹底解決。
