[ 馮興吾 ]——(2009-2-1) / 已閱18449次
1. 明確“村民”的新概念
(1)不以戶籍的性質，而是以權利義務相統一、以尊重個人的民主權利為第一準則來確定村民這個概念。即村民應包括居住在農村、戶口在當地的農業戶籍人員和城鎮戶籍人員，也包括戶籍不在當地，但在一定期限內履行了村民義務的其他長住人員。這樣才能保證每個長期居住在某地、并為當地做出了貢獻的公民能為選擇管理自己社會事務人而行使權利。
(2)要考慮到經濟社會發展、人員交流的增多而引起的人戶分離、社會階層、社會職業分化所帶來的影響。取消《村委會組織法》第十二條“不分”“居住期限”的規定，代之以一定的期限，如果連續居住超過一定期限，且與當地經濟與社會發展聯系密切的人就應該賦予其選民權利，離開一段時間，不盡村民義務的就不予登記，以解決人戶分離問題。取消戶籍岐視，剝奪附加在戶口上的一切福利和岐視，戶籍僅具有戶口登記、遷移記錄和人口統計的功能，不附加其他條件，不論戶籍何地，人人都享有平等的就業、入學和社會保險權利，并受憲法保護。⑨（趙俊超 孫慧峰 朱喜：《農民問題新探》，中國發展出版社，2005年11月第1版，第96頁）
2、落實村民的“罷免權”以強化權力的歸屬性
(1)明確行使罷免權、啟動罷免程序所需的最基本的要件。主要包括觸犯法律尚未構成犯罪或雖然構成犯罪但免予刑事處罰的；濫用職權的；違反計劃生育政策的；因嚴重失職，給集體、群眾造成較大經濟損失的；生活腐化墮落，造成較大影響的；搞家族、宗派活動的；工作能力差，多數群眾不滿意的；品行惡劣，如打架、酣酒、挑撥是非、不尊老愛幼的；連續三個月以上無故不參加村委會工作的。
(2)賦予鄉政府啟動罷免程序的權利和組織義務、并作出明確的界定。防止鄉政府權力的濫用或干涉村委會工作事件的發生。把群眾監督與鄉政府對其管轄范圍內的事務的監督有效結合起來。在處理影響公眾利益、全局利益等重大問題上，應該賦予鄉政府一定的權限，使其責權相稱。
(3)要嚴格審核程序。民政部門和鄉鎮政府在接到罷免要求后，首先要讓其將罷免的原因形成書面材料，并讓聯名罷免人進行簽名蓋章；然后深入調查，對簽名人進行逐個了解，對罷免要求提出的問題進行核實；最后如果情況屬實，召開選民大會，進行表決。
3.完善村民議事制度
村民議事制度是實現民主決策的有效途徑和重要方式。根據《村委會組織法》的規定，村民議事的組織形式就是村民會議或村民代表會議；村民議事的基本功能就是民主討論、民主商議和民主決定；村民議事的前提是村務公開。推行村務開公，實行民主監督，“這是村民當家作主的真實體現”，是民主選舉、民主決策和民主管理的重要保障。⑩（彭向則：《我國村民自治存在的問題與對策探討》，《吉林大學社會科學學報》，2001年第1期，第87頁）據資料顯示，全國已創造了許多好的經驗，包括村民代表議事制度、“民主目”制度和村民例會制度等。如安徽省郎溪縣濤城鎮鳳河村建立的村民議會制度，收到很好的效果。
(四)實施法律救濟，增強村民監督的實效性
1.完善村委會選舉的訴訟救濟
由于選舉訴訟具有許多與其他訴訟不同的特點，它在案件的受理范圍、訴訟管轄、起訴人主體資格、起訴條件、案件受理條件、審理程序、判決與執行等方面都更為復雜，所以要想在我國盡快建立起完善的村委會選舉訴訟救濟制度將是一件十分艱巨、復雜的工作。因此，一方面爭取盡快制定統一的《村民委員會選舉法》，并在該法中確立有關選舉的行政訴訟救濟制度；另一方面將現有的刑法和三大訴訟法加以修改，使其擴大適用于村委會選舉，尤其是將相關行為納入現行刑法“破壞選舉罪”。在刑事訴訟救濟中，應將刑法第二百五十六條規定擴大適用于村委會選舉。在行政訴訟救濟中，應將行政機關在村委會選舉中的違法行政行為納入行政訴訟的可訴范圍。
2.完善村委會選舉的行政復議救濟
建立和健全村委會選舉中的行政復議救濟制度，首先要明確行政復議的范圍。村委會選舉中行政機關以作為和不作為方式實施的侵害村民選舉權利的所有具體行政行為均得提起行政復議，如行政機關指選、派選、直接罷免村委會成員、不依法發放當選證書、不及時處理與選舉有關的爭議和糾紛、對村民進行行政處罰違法等等。
3.完善村委會選舉的人大監督救濟。
人大監督救濟是指各級人民代表大會及其常委會依法對行政機關在村委會選舉中的行政行為進行的有權監督。人大行使村委會選舉監督權的法律依據除憲法規定外，《村委會組織法》第二十八條的規定：“地方各級人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會在本行政區域內保證本法的實施，保證村民依法行使自治權利。”各省級選舉法規也基本上都有關于對各級人大在村委會選舉中行使監督權的規定。如《安徽省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉》第二十二條也作出了相應的規定。如聽取和審議政府關于指導村委會選舉的工作報告，提出建議、批評和意見，必要時作出相應的決議、決定；撤銷同級政府關于村委會選舉的不適當的決定和命令；受理群眾的上訪、申訴和意見，責成有關部門認真辦理，限期報告辦理結果；在人大會議上依法提出質詢案；組織對村委會選舉問題的調查委員會并根據調查報告作出處理；組織代表進行執法檢查或視察。
(五)制定《中華人民共和國村民自治法》，全面規范村民自治制度。
村民自治是農村居民根據法律獨立自主地管理本村事務的基層群眾自治制度，是中國特色政治制度的重要形式，也是新形勢下農村基層治理的一種有效形式。村民自治既是對社會主義自治理論的發展，又是對社會主義自治制度的創新，也是對中國法治傳統的突破和超越�！�11（余珊珊 盧福營：《村民自治：中國特色的農村基層群眾自治制度》，《浙江師范大學學報（社會科學報）》，2008年第1期，第56頁）《村民自治法》制定的法源是憲法，是一部具體實施憲法關于村民自治規定的基本法，使村民自治成為我國一項基本的社會制度。因此，作為國家的基本社會制度應由一部基本法去規范。從國內外的立法模式和邏輯本身而言，使組織法成為自治法中的一章，便于理解和操作，更為立法者接受。如南京國民政府時期的《限期實行鄉村自治案》、《鄉鎮自治施行法》等均對組織法的相關內容加以規定，使之成為這些自治法的一部分。 因此，我們建議制定《中華人民共和國村民自治法》（以下簡稱《村民自治法》），構建起基層民主自治的基本框架。從位階上來說它是一部基本法，不僅應當成為組織法，還應當是行為法。組織法應當成為其中的一章或單獨成為《村民自治法》的特別法。
《村民自治法》的主體框架應當包括：第一章：總則；第二章：村民自治的設立；第三章：村民的權利義務與村民自治章程；第四章：村民代表大會與村民委員會；第五章：村民自治事務；第六章：監督委員會；第七章：鄉、鎮人民政府的義務；第八章：附則。
（安徽省郎溪縣人民檢察院 0563—7015701 、notary1964@126.com
安徽省宣城市委黨校 0563—2516421、liuwenhui2004060@sina.com）
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