[ 竇希銘 ]——(2009-3-12) / 已閱17773次
民國初年戶籍制度變遷研究——行政立法的社會效應淺析
竇希銘
摘要：戶籍制度是一個社會最基本的社會制度，是國家對基層社會控制的重要工具。中國古代社會，人口和土地是國家的重要資源，戶籍制度是控制人口和土地資源的重要手段，因此中國古代歷代政府十分重視戶籍的管理和制度的完善。制度必須適應需求，如果制度不能適應經濟社會的需求，不能有效促進社會的發展，必然為時代所拋棄。清末民初，中國的國內危機四伏，內憂外患嚴重，晚清政府的統治搖搖欲墜，在一些開明人士的倡導下，晚清政府開始注重學習西方，推行憲政、進行變法。而當時戶籍制度的變革就是在這樣的情形下發生的，而變革的主要驅動力即在于商品經濟的發展和社會的變化，需要新的制度以適應時代的需求。本文試圖將民國初年的戶籍制度的變革與社會轉型結合起來進行考察，分析變革的原因及意義，進而簡要討論行政立法在社會發展過程中的社會效應。
關鍵詞：民國初年 戶籍制度 行政立法 社會效應
一、民國初年戶籍制度簡介
中國古代戶籍制度與底層民眾的生活息息相關，是國家資源配置與社會控制的重要制度，往往與土地制度、賦役制度等結合在一起，不同的時代有不同的制度需求，戶籍制度隨著土地制度，賦役制度的變化而變化。戶籍制度在中國起源較早，發展較完善。據甲骨文記載可知，在商代就開始了人口登記制度，即稱之為“登人”或“登眾”（摘自：周自強:《中國經濟通史•先秦經濟卷》[M].，北京:經濟日報出版社，2000），發展至漢代，已形成一套較為嚴密的戶籍制度，不僅要在戶籍簿上注明戶主的居住地址、年齡、相貌，而且要注明職業，財產狀況，如《居延漢簡甲編》第37 簡記載宋買的戶籍簿：“長安有利里，宋買，廿四，長七尺二寸，黑色”（摘自：中國社會科學院考古研究所編:《居延漢簡甲乙篇》，北京：中華書局，1980）。中國古代政府之所以強調戶籍制度，在于戶籍制度是政府有效控制人口和土地等資源的工具，是國家賦役的重要依據。
應該說在中國歷史上，戶籍制度一直以來變化不小，但是漸進近代，隨著1840年鴉片戰爭以后國內外環境的改變，中國戶籍制度發生了劇烈的變化，即自清末試圖實行憲政而開始的一系列戶籍制度的變遷。
（一）清末戶籍法律的變革
清末，國內危機四伏，農民起義不斷發生；國內各帝國主義國家的政治、經濟和文化已得到迅速發展，中國長期以來奉行的閉關自守的國策被他們的船堅利炮擊的粉碎。晚清制度為了挽救自己搖搖欲墜的統治，開始進行變法圖強。戶籍制度的變革就是在這樣的情形下發生的。1911年，晚清政府在考察歐美各國之后，認識到“憲政之進行無不以戶籍為依據，而戶籍法編訂又必由民法與習俗而成”（摘自：公安部戶政管理局編：《清末至中華民國戶籍管理法規》，“民政部編訂戶籍法奏折”，群眾出版社1996年版，第3頁）， 在參考東西各國之良規的基礎上制定了中國歷史上第一部《戶籍法》單行法規。
該法規共八章、184條，其內容可分為戶籍的管理、人籍、戶籍、罰則四個部分。該部法規的主要特點在于：首先，將戶籍吏、戶籍局置于法規的第一章和第二章，突出了戶籍管理機構的地位，反映了政府在觀念上仍視戶籍為管理人口統制的手段，強化戶籍統制功能。其次，法規區分了人籍和戶籍。人籍主要是關于個人出生、死亡、婚姻、繼承、國籍等比較個人化的信息資料，戶籍則是以家庭為單位，關于移籍、入籍、就籍、除籍等家庭信息資料。法規將表現歐美個人主義的個人身份證書和體現中國家族主義的傳統戶籍相結合，剔除了傳統戶籍中資產登記項目。戶籍開始成為傳遞人口信息、個人私權保障的工具，而不再純粹是國家管制人口的工具。再次，法規既規定了民眾有呈報戶籍之義務，也規定了民眾對戶籍吏處置不當行為有提出訴訟抗告的權利，將權利與義務統一起來，廢除了以往民眾只是義務載體的陋習。
但是，《戶籍法》制定后未及頒布，晚清政府便滅亡了，《戶籍法》隨之擱淺。因此，晚清政府戶籍制度實際上仍沿襲了清中后期的保甲制度的一些做法，將人戶“編牌入甲”。不過與保甲制度不同的是，清末編查人戶的機構是警察機關 。產生這一變化的原因是，隨著國門洞開，一些維新改良人士提出了建立西式警察的主張，并提出了警察機構的職責主要有三大項：維持治安、清查戶口、整頓街道。將保甲戶籍改造為具有近代意義的警察制戶籍，使清末戶籍改革的另一重要功績。但它仍然是強調對人戶的控制，強調戶籍的治安功能。總之，清末戶籍立法對民國乃至臺灣地區和內地戶籍制度產生了重要的影響。
（二）北洋政府時期的戶籍法律制度
北洋政府時期，軍閥混戰，未頒布單行的戶籍法規，只頒布了《警察廳戶口調查規則》（1915年）、《縣治戶口編查規則》（1915年）、《京兆各屬戶口編查單行細則》（1916年）等條例。這些條例一方面承繼了晚清《戶籍法》所確立的個人主義與家族主義相結合的原則，規定清查事項主要有姓名、年齡、男女之別及已未嫁娶有無子女、籍貫、居住處所及年限、職業、教育程度、盲啞瘋癲及其他殘疾、戶內人口對于戶主之稱謂等；另一方面，由于戰亂，因而更注重對年界20歲到40歲之壯丁、曾受刑事處分者、素行不正或形跡可疑者、戶內雜居多數非家屬人者的編查。同時將封建時期的保甲制度與近代警察制度結合起來，進一步發展了清末確立的警察戶籍制度。與晚清戶籍制度相比，北洋政府的戶籍制度更強調警察的監控作用。北洋政府無論是戶口調查之監督還是具體的戶口調查事務均由警察機關負責。甚至是縣治的戶口編查，也只是在警察機構不完備的情況下適用。并且，即使適用，戶口編查長也只有在沒有設警察、保衛團的地方，才由本地方的圖董、村正等職務或公正紳士充任（參見1915年《縣治戶口編查規則》，第1條，第7條）。北洋政府的這種規定大概與當時政局動蕩、戰亂有關。
（三）南京國民政府的戶籍法律制度
南京國民政府成立以后，認為“戶籍法與清查戶口，及推行地方自治，皆有密切關系。……為訓政時期初步最要工作。”（摘自：謝振民：《中國民國立法史》（上冊），中國政法大學出版社2000年版，第507頁）在推行鄉自治的基礎上，參照英、美、德、日等國戶籍及人事登記的法律制度，于1931年正式頒布了中國歷史上第一部《戶籍法》。1934對該法修正，并于同年施行，1946年對該法進行了第二次修正，并公布并施行。該法分通則、籍別登記、身份登記、遷徙登記、變更登記、登記申請、罰則、附則，共八章61條。與晚清的《戶籍法》相比，具有把人事登記與戶籍登記合二為一、推行身份證制度、確立了“以戶立戶”的編戶原則等。不過，在實踐中，南京國民政府《戶籍法》并未得到很好實施。由于南京國民政府處于與共產黨及其進步力量對峙時期，國民政府將“防盜”、“防匪”放在首位，先后頒布了《保甲條例》（1937年）、《縣保甲戶口編查辦法》（1941年）等。這些條例雖是以《戶籍法》為基礎，但實際上破壞了戶籍管理形式統一、平等，保障私權的原則。總的來說，南京國民政府實際實施的戶籍制度與保甲戶籍制度無異，與以往歷代尤其是明清兩代保甲戶籍并無多少差別，都是通過保甲連坐的辦法強化對民眾、鄉村的控制。
二、作為戶籍管理的行政立法引起的社會效應
在傳統社會之中，每一個人都是以戶籍身份存在于國家之中，人戶與國家之間，是一種束縛與被束縛的單向性關系，人戶身份轉換的可能性微乎其微。戶籍就像一張無形的網，將普通大眾牢牢的束縛著。這一情形隨著商品經濟的發展、戶籍賦役功能的逐步弱化而開始發生變化。尤其是清末民初，在中國的被西方列強強行打開之后，傳統社會自己自足的自然經濟遭到徹底破壞，19世紀后半葉出現了資本主義經濟形態。社會經濟結構的變遷導致傳統戶籍網絡的破壞，為各種利益集團隊的出現提供了條件，也使得建立在傳統戶籍基礎上的社會與國家的關系發生了急劇變化。
順應這一歷史潮流，晚清政府起草了歷史上第一部戶籍單行法規。這部法規雖然沒有頒布，但它打破了傳統戶籍理念，解除了封建社會長期束縛在人們身上的戶籍繩索，為民國戶籍法律體系的構建奠定了基礎，為近代城市化發展、人口流動提供了比較暢通的渠道。
（一）清末民初戶籍制度變革促進了城市化和城市近代化的進程
所謂城市化，是指城市人口規模不斷擴大、城市數目日益增加的過程，也是城市近代化的過程。與西歐城市的發展不同，我國古代城鎮體系早在春秋戰國時期就已初步形成，并一直延續到封建社會。在城市的形成和發展過程中，社會分工的發展和商品經濟的繁榮并沒有起決定性作用，真正起關鍵作用的是統治階層的政治、軍事需要。
由于封建城市主要是基于行政因素產生，因而戶籍在城市管理中具有重要的作用。首先，城市市場的設置須依戶口之眾寡而定，城市大小規模在一定程度上也會受到戶口之多寡的影響。其次，對于城市居民，尤其是工商業者而言，戶籍身份是成為城市居民，并獲得合法經營的條件。如宋代實行城鄉分治，城市居民均被劃分為坊郭戶，以區別鄉村民戶。坊郭戶市城市居民獲得封建國家許可在城市居住、生存的前提。因此坊郭戶也要依資產評定戶等，按戶等高低承擔封建服役科配。
清末民初戶籍制度變革之后，戶籍成為保障人們私權的載體，而不再是束縛人身的繩索。農民可以離開土地，四處尋找生活。城市居民，尤其是工商業者，也可以有一定的自由而流動經營。城鄉之間、城鎮之間真正互動起來了，這一切都有助于推動城市化的進程。傳統城市逐漸向近代化方向發展，城市規模、城市數量以及城市的職能都發生了顯著變化。
另外一點，中國近代化城市的迅速崛起與國門洞開，通商口岸的設立、近代工礦業的發展、交通運輸結構的改變不無關系。但在這一過程中，人口流動也具有重要作用，二者是互為因果的關系。
筆者認為，在封建戶籍制度下，人戶的流動是被禁止的。“流民”，無論是哪種情形，一般都被稱為逃戶、亡戶或浮戶等（摘自：陸德陽：《流民史》，上海文藝出版社1997年版，第1——9頁），是法律懲治的對象。進入近代以后，戶籍制度的變革，解除了對人身的束縛，才使人口的流動變為合法，從而為廣大農民流入城市提供了法律保障，進而推動了城市化的進程。因此，從這個角度來看，可以說是清末民初戶籍制度的變革直接或間接地促進了中國城市化進程。
（二）清末民初戶籍制度變革為近代市民群體的產生提供了條件
近年來，學者們對近代中國市民社會問題的討論如火如荼。如金蘭、羅威廉等西方學者運用“市民社會”或“公共領域”的概念和方法，通過對近代中國某個城市活地區作個案研究，論證：“中國清代和民國時期，存在著某些魚市民社會 （但不完全相同）的現象”，并“稱之為‘公共領域’”。而孔飛力、黃宗智等則持反對意見，認為中國歷史上“缺少一套足以資助公民社會賴以發展的政治或文化條件。如果一味刻板地套用歐洲的理論構建，我們得到的不只是‘虛假的現代化’，甚至還會得到‘自由主義萌芽論’，亦即‘資本主義萌芽論’在政治上的翻版，而此一概念不過發軔于亟欲表明‘中國也有’的心結。”（摘自孔飛力：“公民社會與體質的發展”，載《近代中國史研究通訊》第13期，第82頁、第84頁）中國學者則從中西文化、中西歷史的比較角度出發，辨析近代中西市民社會和公共領域的差異，概括近代中國市民的狀況和特點，形成以蕭功秦、楊念群等人偉代表的“文化派”或“思想派”；或是運用公共領域和市民社會的理論框架對中國近代史作實證研究和探討，主要運用商會史研的豐富史料和大量成果，論證具有中國特色的近代中國“公共領域”和“市民社會”，形成以馬敏、朱英等人偉代表的“商會派”或“施政派”。陶鶴山認為，“無論是中國學者還是外國學者，之所以在市民社會問難題上無法進行深入的研究，關鍵在于對組成市民社會的主體研究不夠，因為常常糾纏不清，無法形成一個共識”。因此，陶鶴山通過對市民群體的研究，得出近代中國曾出現一個雛形的市民社會的結論（陶鶴山：《市民群體與制度創新》，南京大學出版社2001年版，第20頁）。
對于上述觀點，筆者不敢妄加評論，也無意于此。從“市民社會”概念的歷史淵源來看，市民社會實際上就是指“對應于政治國家的社會公共生活領域，是一種獨立于政治國家的各類自主、自治、合法、非政治的民間組織和團體構成的社會力量。”構成這些民間組織和團體的成員，主要來源于“從中世紀的農奴中產生了出氣的城關市民，從這些市民等級中發展出最初的資產階級份子。”（中共中央馬恩列斯著作編譯局：《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1972年版，第252頁）但在中國，城市化道路與西方不同，市民群體的構成與產生方式也與歐洲市民等級構成和產生方式不一樣。中國近代城市居民成分復雜，不像近代歐洲那樣可以簡化為典型的兩大對抗階級——資產階級和無產階級，除此外，其余階級都是出于次要的依附的乃至行將被消滅的地位。中國近代城市居民既有為政府部門工作的大小官僚；也有工人、腳夫、會黨、無業游民、娼妓、江湖術士等城市貧民階層；還有工商資本家，小業主，學生等。在這些人群中，有的學者僅把資本家階層、新知識份子階層、城市中小階層等城市精英階層列為市民群體。
隨著近代工業的發展，產業工人人數不斷擴大，逐步成為中國新的生產力的代表，在“五四”運動中能夠獨立躍上中國的歷史舞臺，成為中國新民主主義革命的領導者。
雖然近代市民群體是與近代城市相伴而生，是歷史發展的產物。但在這一發展過程中，清末民初戶籍制度的變革為其產生、發展提了一條暢通的渠道。如前所述，戶籍制度變革不僅解除了人身束縛，使人戶身份轉換在一定程度上得以自由、合法的進行。同時也打開了城門，拆除了城墻，使城與城、城與鄉之間封閉走向開放，靜止的社會走向動態。傳統戶籍固守的“工農士商”的身份與職業發生了質的變化，封建官僚、買辦、士紳向資本家轉換；而破產農民、手工業者向近代雇傭工人轉換，新的市民群體應運而生。他們與以帝王將相、皇親國戚、商人、手工業為主體的傳統市民在性質和內容上都有很大的不同。他們可以自由遷徙入籍、移籍、就籍、除籍，不再被戶籍捆綁在土地上“死徙無出鄉”，斬斷了由傳統戶籍保有的與土地的聯系，也基本上擺脫了傳統戶籍反映的封建宗法制度以血緣關系為基礎的等級差序人際關系，而以工作、職業、居住關系為紐帶結成非血緣人際關系，這應該是城市意識的產生基礎。他們居住在城市擁擠、狹小的空間，不同于傳統的村舍結構，基于于自身利益密切相關的公共衛生、交通、治安，移籍公共設施的維護等問題，市民自覺或不自覺地產生一種市政參與意識和市政管理意識（焦潤民：“中國近代市民社會的崛起于文化選擇”，載《沈陽師范學院學報》1999年第1期）。總之，正是清末民初戶籍制度的變革，改變了傳統戶籍制度的理念，戶籍開始成為國家掌握人口信息，推行憲政的依據，而不再以控制人口、禁錮人身為己任。戶籍制度變革使人身獲得了極大的解放，為社會結構的分化、新階層的興起提供了一個中介——由市民群體構成的雛形的市民社會，它成為制約國家權力，制衡國家政權的社會實體的胚胎。傳統社會中國家對地方基層嚴密控管的關系劃上一個句號。
（三）清末民初戶籍制度變革的負面效應
根據馬克思主義的唯物辯證觀，任何事物都是一分為二的。清末民初戶籍制度變革雖然促進了城市近代化進程，但也為城市和農村帶來了一些負面效應。
首先，從城市來看，隨著人口流動渠道的暢通，人們涌入城市，城市人口驟增，給城市造成了巨大壓力，引發了種種城市問題。如隨著人口密度不斷上升，城市建筑密度增高、交通擁擠、公共衛生差、治安混亂等。大量農民流入城市形成龐大的產業后備軍，沖擊了勞動力市場。勞動力供過于求，資本家雇傭條件苛刻，工人收入難以糊口，城市上層與下層的貧富差距日愈加大，沖突也日愈增多。同時大量廉價的勞動力的存在，影響了資本家改善生產經營條件，提高帶工業技術有機構成的積極性。因為“工人工資低廉，又是手工制造比使用機器更便宜 ”，從而也影響了城市近代化、工業化的進程。與此同時，城市近代化步履緩慢，又造成就業不充分，大量失業人群被迫尋找各種可以戶口的職業，不僅造成職業結構畸形，而且使娼妓業、跳舞業、按摩業、擦背業、看相業等下等職業發達。此外，流入城市的多以男性為主，造成城市男女比例構成不平衡等（池子華：《中國近代流民》，浙江人民出版社1996年版，第143——150頁）。
其次，從農村來看，人口流動也沖擊了農村社會。一是地主、富農等農村資產者離開農村，投資近代工商業，使得注入農業生產的資金減少，農業生產條件諸如勞動工具、種子、土壤等得不到改善，造成農業經濟衰退。二是流入城市農民大都是青壯年——農村主要勞動力，影響了土地的開發利用，導致大量耕地荒蕪。
總的來說，清末民初戶籍制度變革所帶來的社會效應是多方面的，既有積極的，也有消極的。但總體上，積極效應要多過消極效應，因為戶籍制度變革畢竟為近代社會的轉型提供了有利條件，促進了城市化的進程，所帶來的消極效應不過是臨產前的陣痛。
小 結
立法，無論是在哪個社會時期，只要有立法行為的存在，都是作為一種特殊的社會調整手段，在不同的時期具有不同的社會作用。中國古代，甚至到了清末民初，立法只是社會調整的一種手段，但是很難說得上是重要手段。但是，無論如何，到了清末民初，統治者選擇了這樣一種方式——從經驗來看，最受大眾接受的方式，來推行統治政策，這無論如何是個進步。談到戶籍的改革問題，戶籍作為一國公民身份的象征，它除了證明某一自然人具有某一國公民身份之外，不能有太多的其他內容。和合法的身份一樣，公民的政治經濟權利、受教育的權利等各種基本權利應當和戶籍并行而非戶籍的附庸。所以，在特定的歷史時期，統治者也肯定看到了戶籍的這些功能，而通過立法這種形式來加以推廣。但是，在諸多可以選擇的方式之中為什么選擇立法來達到這樣的社會作用，這無疑是一個值得研究的問題，更何況是行政立法。研究這個問題對我們現代研究戶籍制度都有很大的借鑒意義。比如，關系民眾的法律的立法主體應該是誰，直接民主和代議制民主如何在這個過程中實現協調？民國初年的戶籍立法對人口調整問題的“深度”是否合適，這個標準是如何拿捏的等等。本文篇幅有限，無力論及，雖說小結，亦無結論，拋磚引玉而已，求教方家。
