[ 潘強 ]——(2009-4-22) / 已閱12252次
刑事立案監督的存在問題及對策
潘強
刑事立案監督是檢察機關法律監督職能的重要組成部分。檢察機關通過對偵查機關的立案監督，既可以有效地制止“有案不立”、“有罪不究”、“以罰代刑”現象的發生，使犯罪分子得到應有的懲罰，保護當事人的合法權益，又可以打擊徇私枉法行為，防止腐敗。在立法上，我國法律對立案監督的有關規定相當少，即是《刑事訴訟法》第八十七條中的規定以及《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》（以下簡稱《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》），最高人民檢察院制定的《人民檢察院刑事訴訟規則》有細節規定，但總的來說，立案監督方面的規定不夠具體。在司法實踐中，由于種種原因，立案監督職能得不到有效的實施，檢察機關立案監督工作往往成效不大，本文就根據近三年(2006年至2008年)我院立案監督工作情況分析當前立案監督工作的存在問題，并尋找相應的對策。
一、立案監督工作的存在問題
2006年至2008年，我院受理的立案監督線索共36件，成功立案監督2件，都來源于受害人的控告。從近三年立案監督工作來看，存在如下幾方面的問題：
(一)立案監督線索來源渠道少，線索不多。從近三年來看，立案監督線索主要來源于受害人及其家屬的控告，從上述數據可以看出，一年平均只有十二宗立案監督線索。導致立案監督線索少的原因主要有二個：一是公民法律意識不強，有的受害人在案件發生后缺乏通過法律途徑保護權益的意識，有的受害人在事情私了后不再控告、申訴。二是立案監督職能宣傳不夠到位，很多公民完全不知道立案監督是怎么回事，即使控告申訴也找不到相應的對口部門。因此立案監督線索的缺乏很大程度上制約著立案監督工作的開展。
(二)對不立案而立案的監督工作幾乎沒有開展。《人民檢察院刑事訴訟規則》第三百七十八條規定：“對于公安機關不應立案而立案偵查的，人民檢察院應該向公安機關提出糾正意見。”由此可見，立案監督工作不僅包括對應立案而不立案的監督，也包括對不應立案而立案的監督。在實踐中，由于缺乏法律依據和具體的實施細節，公安機關無須將立案向檢察機關備案，檢察機關無從得知公安機關的立案情況，也就談不上對不應立案而立案的監督，因此，對不應立案而立案的監督工作可以說是一片空白。
(三)檢察機關內部缺乏專門的立案監督部門。《人民檢察院刑事訴訟規則》第三百七十二條、第三百七十三條規定，對自行發發現的立案監督線索及被害人提供的監督線索分別由偵查監督部門和控告申訴部門審查。由此引發三種弊端：一是影響了這個二個部門自身的工作效率；二是因為對立案標準的不同理解，導致是否開展立案監督的不同意見；三是立案監督經多個部門經手，期限長，影響了立案監督工作的效率，最終因為立案的不及時給偵查工作帶來被動。
(四)立案監督缺乏應有的強制力。《刑事訴訟法》第八十七條規定“人民檢察院認為公安機關不立案理由不成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案”。《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》第7條也規定“公安機關在收到<通知立案書>后，應當在十五日內決定立案，并將立案決定書送達人民檢察院”。但在現行體制下，在實踐中，公安機關未在法定期限內立案或者干脆不立案的現象時有發生。此種情況發生后，檢察機關無從以對。即使使公安機關勉強接受檢察機關的監督立案，但往往會偵查不積極，或者不偵查，把案件擱置一旁，造成案件久拖不決。
二、解決立案監督問題的對策
造成實踐中刑事立案監督困境的原因是多方面的，有立法方面的原因，如規定不夠具體，沒有足夠的具體實施細節，也有司法實踐中的現實問題，本文試圖從實踐中尋找解決刑事立案監督難題的對策。
(一)拓寬刑事立案監督線索來源渠道
當前的立案監督線索來源主要是檢察機關偵查監督部門自行發現及被害人或其家屬的控告。由于公安機關辦案質量的不斷提高，通過自行發現的立案監督線索越來越少，由被害人控告的線索成功率低，因此，筆者認為在加強前二種渠道的基礎上，應積極探索新渠道。
1、檢察機關偵查監督部門干警應增強發現立案監督線索的意識。一是在平時辦案中提高立案監督敏感性，積極發現案件中涉及到的其他可以立案的線索。二是在工作之余，偵查監督部門干警多注意生活中發生的案件，多注意媒體中報道的事件，從中發現有立案監督價值的線索。此外，作為履行主要立案監督職責的偵查監督部門應加強與其他部門，特別是加強與公訴部門的聯系，重點關注未經批捕由公安機關直接移送公訴部門審查起訴的案件，從中發現立案監督線索。
2、加大立案監督法制宣傳。偵查監督部門利用陽光檢務這個平臺，加大立案監督工作的宣傳力度，增強人民群眾的法律意識，提高人民群眾區分民事案件與刑事案件的能力，讓廣大群眾增強保護自身 權益的能力。
3、與行政執法部門建立聯席制度。行政處罰與刑事處罰往往是一墻之隔，是其行為危害程度的不同，行政機關在行政執法中經常會發現構成刑事犯罪的案件。因此，檢察機關有必要與行政執法部門建立聯席制度，加強聯絡系，對已經構成刑事犯罪的案件作為立案監督的對象，要求其移交有關偵查機關，這樣既可以拓寬立案監督渠道，又可以加強對行政執法的監督，減少和防止以罰代刑現象的發生。
(二)設置專門的立案監督部門
當前，檢察機關履行立案監督職責的是偵查監督部門，筆者認為該項設置有二大弊端：一是影響了偵查監督部門的工作效率；二是立案監督職能受人力、物力的限制，沒有發揮其應有的職能效應。因此，應專門設立一個部門這樣，司職立案監督職能，這樣，專門的立案監督部門有足夠的人力物力去對外開展工作。同時本院其他各業務部門設立兼職聯絡員，如果在工作中發現相關立案監督線索，及時移送專門立案監督部門，從而提高了立案監督工作的效率。
(三)加強不應立案而立案的監督
在現行體制下，建立公安機關立案后向檢察機關備案制度可能性不大，但筆者認為，可以充分發揮本院監所檢察部門的作用，建立羈押人員去向登記制度，及時有效地從羈押場所釋放人員中發現相當數量已立案案件，并跟蹤此類案件的結果。據我院監所檢察部門不完全統計，僅在2008年，就有186名被刑拘人員因案件情節輕微或者證據不足被釋放或取保候審。因此，我們可以發揮職能優勢，調閱相關的案卷材料，從中發現一些不應立案而立案的案件。
(四)加強刑事立案監督的強制力
沒有強制力的監督是軟弱無力的。現行制度只規定公安機關依據《通知立案書》應立案的法定期限，并未規定如果公安機關在法定期限內仍不立案的情況下如何處理，在實踐中，這種情況往往不了了之，檢察機關無其他辦法應對。因此，筆者建議建立刑事立案監督跟蹤制度和行政處罰建議制度。對于檢察機關發出《通知立案書》后公安機關無法定理由不立案的，由本院立案監督部門和相應的貪污賄賂偵查部門、瀆職侵權偵查部門派員聯合跟蹤此案，對發現相關責任人員存在貪污賄賂或者瀆職侵權行為的，依法進行查處；對沒有構成犯罪，向相關部門發出行政處罰建議書，建議對相應責任人進行行政處罰。通過此二種制度加強立案監督的強制力，使立案監督起到實實在在的效果。
當前的立案監督工作遠未達到制度設立所要求的目的，只要加強這方面的研究和實踐，立案監督工作是大有作為的。
作 者：潘強
作者單位：五華縣人民檢察院
郵 編：514400
