[ 呂國(guó)華 ]——(2009-5-21) / 已閱36447次
缺陷五：在拆遷人委托評(píng)估公司評(píng)估時(shí)不依法考慮土地因素而只是對(duì)被拆遷房屋進(jìn)行評(píng)估的情況下，如果土地使用權(quán)人和出讓人在出讓合同中對(duì)有關(guān)收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)如何補(bǔ)償進(jìn)行了約定，土地使用權(quán)人應(yīng)該向誰要求土地使用權(quán)的補(bǔ)償？出讓人，亦或拆遷人？現(xiàn)有的法律制度沒有給出明確的答案，導(dǎo)致土地使用權(quán)人無所適從。
缺陷六：在出讓人和拆遷人都不支付土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)那闆r下，土地使用權(quán)人的權(quán)利如何救濟(jì)？土地使用權(quán)人起訴拆遷人，如果拆遷人以收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)屬于土地出讓合同終止的一種情形，有關(guān)土地使用權(quán)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)按照出讓合同的約定處理，自己不屬于出讓合同的主體，不應(yīng)當(dāng)為政府部門的收回行為承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)進(jìn)行抗辯，土地使用權(quán)人怎么辦？土地使用權(quán)人起訴出讓人，如果出讓人以被拆遷房屋補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)包含土地使用權(quán)補(bǔ)償，拆遷人委托評(píng)估單位評(píng)估不考慮土地因素是評(píng)估單位的責(zé)任，拆遷人不給予土地使用權(quán)補(bǔ)償是拆遷人的責(zé)任，與自己無關(guān)進(jìn)行抗辯，土地使用權(quán)人又該如何救濟(jì)自己的權(quán)利？
缺陷七：收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)是一種由市、縣人民政府土地行政主管部門行使職權(quán)的土地管理行為。如果土地使用權(quán)人和拆遷人或者出讓人就土地使用權(quán)的補(bǔ)償無法達(dá)成一致意見，土地使用權(quán)人拒絕交出土地（事實(shí)上也意味著拒絕交出房屋），在這種情況下，市、縣人民政府房屋拆遷管理部門是否有權(quán)作出行政裁決？有無法律依據(jù)？顯然，對(duì)于收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償分歧，屬于行政機(jī)關(guān)和公民、法人或者其它組織之間的分歧，如果該爭(zhēng)議不屬于民事爭(zhēng)議（注意：法律至今沒有對(duì)這一爭(zhēng)議的性質(zhì)作出回答），我們認(rèn)為作為另外一個(gè)行政機(jī)關(guān)的房屋拆遷管理部門就無權(quán)對(duì)此作出行政裁決。行政裁決只適用于民事爭(zhēng)議。在我國(guó)法律沒有就國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的性質(zhì)以及提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)性質(zhì)進(jìn)行明確規(guī)范的情況下（國(guó)土資源部《關(guān)于認(rèn)定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見》認(rèn)為：“在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，人民政府或者土地管理部門依照法律程序提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，屬于行政處理決定�！保课莶疬w管理部門作出裁決也沒有法律依據(jù)。
缺陷八：法律規(guī)范過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。以物權(quán)法為例，該法規(guī)定在依法對(duì)地上不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)退還相應(yīng)的出讓金。如何理解這里的依法補(bǔ)償？依法補(bǔ)償是否包括對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償？?jī)H僅通過物權(quán)法是難以澄清這些疑惑的，為了更準(zhǔn)確地理解這些問題，甚至還必須結(jié)合建設(shè)部的規(guī)章和國(guó)務(wù)院法制辦的批復(fù)解釋等等。由于建設(shè)部的規(guī)章和國(guó)務(wù)院法制辦的批復(fù)解釋嚴(yán)格來說并不具有法律效力。因此，地方政府部門的工作人員和法官往往在理解物權(quán)法上將部門規(guī)章或者國(guó)務(wù)院法制辦的批復(fù)解釋拋在一邊。對(duì)物權(quán)法的錯(cuò)誤理解造成了一種危險(xiǎn)的傾向：只對(duì)地上不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)土地使用權(quán)不予補(bǔ)償或者雖然補(bǔ)償，但是限于退還相應(yīng)出讓金。這種危險(xiǎn)的傾向勢(shì)必嚴(yán)重破壞我國(guó)脆弱的土地市場(chǎng)秩序。如果在確定土地使用權(quán)補(bǔ)償時(shí)，不考慮土地開發(fā)的實(shí)際情況，“土地開發(fā)好壞一個(gè)樣”“土地開發(fā)與不開發(fā)一個(gè)樣”，在提前收回時(shí)都以“退還相應(yīng)的出讓金”了事，“獎(jiǎng)惰罰勤”，誰還愿意在土地上進(jìn)行投資？其結(jié)果勢(shì)必影響我國(guó)土地經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。尤其是在我國(guó)目前缺乏“公共利益”認(rèn)定程序規(guī)范的情況下，以退還剩余年限的出讓金作為收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)的對(duì)價(jià)，勢(shì)必進(jìn)一步打擊面臨隨時(shí)被低成本收回土地風(fēng)險(xiǎn)的土地投資者的信心，進(jìn)一步助長(zhǎng)地方政府的違法“圈地運(yùn)動(dòng)”，進(jìn)一步膨脹“土地財(cái)政”，不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。
我國(guó)有關(guān)提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償法律制度存在著嚴(yán)重的缺陷。如何構(gòu)建良善的土地使用權(quán)補(bǔ)償制度，穩(wěn)定我國(guó)土地市場(chǎng)秩序，實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)的科學(xué)發(fā)展，筆者認(rèn)為，從法律層面上，我們應(yīng)當(dāng)在以下幾個(gè)方面作出努力。
首先，統(tǒng)一收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償義務(wù)主體。由市、縣人民政府土地行政主管部門作為簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的法定主體。將提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)作為出讓合同終止的一種法定情形。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和合同約定，以提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)形式終止出讓合同的，由出讓人向土地使用權(quán)人統(tǒng)一支付土地使用權(quán)補(bǔ)償。
其次，制定嚴(yán)格的收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償程序。提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，無論是否涉及地上物拆遷，一律由出讓人支付土地使用權(quán)補(bǔ)償，出讓人是支付土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)姆ǘx務(wù)主體。涉及地上物拆遷的，由出讓人委托拆遷人就土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，拆遷人就土地使用權(quán)補(bǔ)償所為行為由出讓人承擔(dān)法律后果。
再次，實(shí)現(xiàn)收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償法律規(guī)范的一致。我國(guó)法律應(yīng)當(dāng)就有關(guān)提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償作出統(tǒng)一規(guī)定，即為公共利益提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)的，出讓人應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地使用權(quán)評(píng)估價(jià)予以補(bǔ)償，并退還剩余年限的土地出讓金。涉及地上物拆遷的，出讓人應(yīng)當(dāng)委托拆遷人根據(jù)土地使用權(quán)評(píng)估價(jià)格予以補(bǔ)償，并退還剩余年限的土地出讓金。對(duì)土地使用權(quán)評(píng)估的，由出讓人和土地使用權(quán)人共同協(xié)商確定評(píng)估單位；評(píng)估單位原則上由雙方共同委托，協(xié)商一致的，也可以由其中的任何一方委托。
最后，完善土地使用權(quán)人的補(bǔ)償權(quán)利救濟(jì)制度。我國(guó)法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)的，土地使用權(quán)人有根據(jù)約定申請(qǐng)仲裁或者進(jìn)行訴訟的權(quán)利。法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同是民事合同，為公共利益提前收回出讓的國(guó)有土地使用權(quán)作為不可抗力，是該民事合同終止的一種法定情形。出讓人或者其委托的拆遷人不履行支付土地使用權(quán)補(bǔ)償法定義務(wù)的，土地使用權(quán)人根據(jù)國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的約定和法律規(guī)定，可以申請(qǐng)仲裁或者訴訟。土地使用權(quán)人提起訴訟要求出讓人支付土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)�，法院�?yīng)當(dāng)作為民事案件受理。提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)涉及地上物拆遷的，由出讓人委托拆遷人支付土地使用權(quán)補(bǔ)償，拆遷人所為行為由出讓人承擔(dān)法律后果。拆遷人與土地使用權(quán)人因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)補(bǔ)償分歧不能簽訂補(bǔ)償協(xié)議，拆遷人向市、縣人民政府房屋拆遷管理部門申請(qǐng)裁決的，市、縣人民政府房屋拆遷管理部門不予受理；拆遷人以其它理由申請(qǐng)裁決的，市、縣人民政府房屋拆遷管理部門受理裁決申請(qǐng)后經(jīng)查實(shí)發(fā)現(xiàn)拆遷人與土地使用權(quán)人就土地使用權(quán)補(bǔ)償有爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)中止裁決，待土地使用權(quán)人和出讓人及其委托的拆遷人就土地使用權(quán)補(bǔ)償申請(qǐng)仲裁或者進(jìn)行訴訟案件結(jié)果出來后，根據(jù)案件結(jié)果決定是否作出裁決，房屋拆遷管理部門的裁決應(yīng)當(dāng)以仲裁委員會(huì)裁決或者法院裁判的土地使用權(quán)補(bǔ)償結(jié)果為依據(jù)。
【結(jié)語】
建立良善的提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償制度，“任重”卻不能“道遠(yuǎn)”。近年來，提前收回出讓土地引發(fā)的矛盾有增多的趨勢(shì)，逐漸成為影響社會(huì)穩(wěn)定的一大隱患，對(duì)建設(shè)和諧社會(huì)構(gòu)成了重大威脅。我們必須加大此方面的研究力度，以期盡快改善現(xiàn)有制度規(guī)定中的不合理成分。筆者拋磚引玉，希冀引起學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)這一問題的關(guān)注。
【參考文獻(xiàn)】
1、《北京市收回企業(yè)國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償辦法》；
2、蕪湖市《關(guān)于收回國(guó)有土地使用權(quán)有關(guān)補(bǔ)償問題的意見》
3、國(guó)土資源部《關(guān)于認(rèn)定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見》
4、江蘇省國(guó)土資源廳《關(guān)于收回國(guó)有土地使用權(quán)有關(guān)問題的復(fù)函》
5、安徽省國(guó)土資源廳《對(duì)〈關(guān)于對(duì)收回國(guó)有土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償有關(guān)問題的請(qǐng)示〉的函》
6、吳敬璉：《中國(guó)增長(zhǎng)模式抉擇》，上海遠(yuǎn)東出版社2005年版。
7、馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2002年版。
8、國(guó)務(wù)院法制辦等編：《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例釋義》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2004年版。
【作者簡(jiǎn)介】呂國(guó)華，山東人，畢業(yè)于北京大學(xué)，法律碩士，北京專職律師，主要業(yè)務(wù)方向：房地產(chǎn)征收、交易和開發(fā)等房地產(chǎn)法律事務(wù)，聯(lián)系電話：13811168718，電子郵箱：lvguohualawyer@126.com。
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