[ 尹振國 ]——(2009-6-8) / 已閱29698次
基層法院案多人少的困境與出路——基于對江蘇海門法院的實證分析
尹振國
2008年，最高人民法院受理案件10553件，首次突破萬件大關；全國各級法院受理的案件10744275件。但同期全國法院法官的數量并沒有明顯增加。就江蘇省法院系統而言，2004-2008年，全省法院系統各類案件的受理數呈逐年遞增趨勢，2008年案件更是呈“井噴”之勢，達到882352件，增幅為歷年之首，比2004年增長62.64%。其中，省法院受理案件8135件（不含減刑假釋案件），同比增長178.6%，中級法院受理案件66826，同比增長19.37%，基層法院受理案件807391件，同比增長25.74%。全省基層法院承擔了91.5%的審判任務，始終于司法的第一線。2008年，江蘇各級法院審判人員人均結案達117.49件，同比增加29.34件，是2004年的1.81倍。由于基層法院的受理了絕大多數的案件，基層法官人均結案數要大大超過全省平均數，基層法官普遍處于超負荷工作狀態。基層法官是履行法院職能的基本隊伍，是法治建設的主要基石，這個基石不能有半點松垮或斷層。筆者希望通過對自己所在基層法院出現的“案多人少”這一現象進行歸納分析，并探求解決這一難題的對策，以引起各級黨委、人大和社會各界人士對基層法院的高度重視，實實在在地幫助基層法院解決面臨的緊迫問題。
一、案多人少的基本概況
（一）案件數量呈爆炸性增長趨勢
2006年以來，我院收案總數直線上升，3年來案件平均增長率為13%，據統計，其中，尤以民一庭、民二庭與執行局案件增長迅猛。民庭（民一庭、民二庭）2008年收案數與2007年收案數相比增長24.38%，執行局2008年收案數與2007年收案數相比增長14.53%。人均結案數也呈現逐年遞增趨勢，2008年全院人均結案數是168.94件，同比增加44.66件。同時，由于中國社會的轉型，各種新型、復雜、疑難案件增多，再加上人民群眾對司法解決糾紛的期待越來越高，對法官的要求越來越高，法官面臨的壓力也越來越大。
（二）法官隊伍出現斷層并且日益老化
近年來，法院在隊伍建設方面做了大量卓有成效的工作，當時由于種種原因，目前基層法院的隊伍建設得整體狀況不容樂觀，基層法院隊伍逐漸出現了“法官斷層、年齡老化、人員缺編、人員流失、素質降低”的趨勢，這進一步加劇了“案多人少”的矛盾，影響和制約了基層法院的發展。
（1）從法官隊伍來看，呈逐年遞減趨勢。隨著經濟社會的發展和國家法治的逐步推進，基層法院所承擔的工作量越來越大，地位和作用越來越重要。但是，基層法院人員緊缺、人才斷層的問題越來越突出，基層法院法官人數總體上呈逐年遞減趨勢。2006年-2008年，我院有5名法官調離法院，年老法官退休18人，此三年無法官補充，我院具有法官資格的人數呈逐年凈減趨勢，人才斷層問題日益突出，審判力量明顯不足。
（2）從年齡結構來看，呈逐年老化趨勢。近年來，基層法院普遍出現人才流失、人才難進、法官人才短缺等現象，法官年齡老化，存在老、中、青比例失調的現象，法官隊伍在年齡結構上出現了明顯的“斷層”現象。以我院為例，在具有審判資格的人群中，法官年齡逐年增大，至 2008年底，35歲以下的法官人數驟減，僅2人，而30歲以下的法官沒有一人的狀況更是令人觸目驚心，支撐基層法院運轉的中堅力量，是一群45-55歲的法官，法官老齡化的趨勢令人擔憂。
（3）從法官學歷來看，經過專業法科訓練的人數偏少。中國現有各級法院3548個，法官20多萬人，法官與人口的比例已經高出日本、英國和美國。然而，法官素質總體上仍不夠理想，僅就學歷（僅統計全日制教育）而言，大學本科(含非法學本科)學歷不到12萬，具有博士、碩士學位的不到1萬，大專以下學歷的仍有四成。（引自徐昕《我們需要什么樣的法官》，2009年5月18日徐昕博客）就我院法官隊伍的學歷來看，大學本科學歷的僅有7人，占法官總數的9%；大學法學本科學歷的有5人，占法官總數的6.4%；高中、中專學歷的有65人，占法官總數的84.4%。就近五年來招聘的后備法官而言，畢業于“五院四系”的僅有5人，占招錄總數的20.8%。高素質的法官隊伍是實現公平正義的基礎，也是建設公正、高效、權威的社會主義司法制度的重要內容。因此，必須轉變法官隊伍規模擴張的觀念，大力加強法官隊伍建設，提高法官素質，打造精英化的法官隊伍。
案多人少的矛盾引發了一系列嚴重問題，主要表現在：法官的精力牽扯過多，知識難以更新；片面追求高結案率、高調解率，案件的質量無法保證；大量的案件涌向法院，法院付出的司法成本日益沉重；長時間負荷工作，法官的身心健康受到損害。
除了生理的壓力以外，精神方面的壓力也使得法官成為一個高風險的職業。當前社會處于轉型期，各種矛盾向法院集中，疑難復雜、新型案件和群體性案件不斷增多，法官辦案既要注重法律效果，又要追求社會效果，還要面臨二審改判錯案追究，加上法院受外界不正當干擾，法官辦案難度壓力大。
由此可見，當前基層法院面臨著案件暴增和法官隊伍斷層的雙重壓力，這一問題若得不到高度重視并加以有效解決，將對基層法院的審判工作造成嚴重不良影響，進而影響社會穩定和法治國家建設的進程。
二、案多人少的原因分析
“冰凍三尺，非一日之寒”，造成法院案多人少的原因是多方面的，我們可以把這些原因歸結為法院外部的原因和內部的原因兩個大的方面。
（一） 外部原因
1、社會結構發生了深刻的變化，雖然我國改革開放三十年，經濟社會飛速發展，人民生活水平得到普遍提高，但是各地的政治、經濟發展仍不平衡，城鄉二元結構體制仍為得到根本改變，貧富差距進一步拉大，社會各階層差距拉大。
中國傳統社會心理“不患寡而患不均”，由“不均”而導致心理失衡，由心理失衡而導致行為失控。個別地方因“仇官仇富心理”而發生的群體性事件，已經給我們提出了深刻的啟示和警示。
2、工業化、城市化和現代化進程的推進，帶來利益格局的深刻調整，引發了社會糾紛的劇增。隨著原有的利益格局的不斷變化，個人之間、群體之間、單位之間、行業之間、家庭之間、社區之間、城鄉之間、地區之間以及它們彼此之間的利益差距與矛盾日益突出，從而引發了各種各樣的矛盾糾紛，且糾紛的性質越來越復雜。同時，多元化利益帶來的沖突加上因制度未有效確立而產生的混亂與無序，產生了許多新的具有時代特點的糾紛，如土地承包權糾紛、國有土地使用權糾紛、知識產權糾紛。
3、市場經濟體制還不成熟，新舊體制產生巨大摩擦，社會控制系統不夠完善并明顯脫節，原有的管理體系力不從心。社會主義市場經濟向縱深發展的過程中，多種經濟所有制并存，多元的利益主體開始產生，追求利益的欲望被激發出來。由于法制不健全，市場秩序失范，社會誠信缺失，市場經濟固有的各種弊病開始產生，受利益驅動，引發的各種糾紛層出不窮，社會不穩定、不和諧的因素在增長。
4、基層政權對社會的控制力減弱，傳統的非訴糾紛解決機制功能減弱，訴訟外解決糾紛的體系還不夠完善。
由于經濟社會的發展，城市化進程的加快，大量的農村剩余人口往返于城鄉，形成規模巨大的流動人口。隨著社會的進步，“熟人社會”遭遇結構，價值觀日益多元，基層政權的權威和控制力日益減弱，傳統的非訴糾紛解決機制（如家族調解、人民調解組織）功能弱化，大量的糾紛必將進入法院；另一方面，農民正以前所未有的規模向城市流動。與此同時這些農民又未被城市真正接納，造成他們的權益得不到有效保障，權益一旦受損害，往往訴諸暴力或其他類型的自力救濟，引發違法犯罪。
我國現行的糾紛解決方式除以法院判決和法院調解為主的訴訟解決方式外，訴訟外糾紛解決方式包括仲裁、勞動爭議處理制度、消費者糾紛解決機制、行政機關的糾紛處理機制、交通事故處理機制、醫療糾紛處理機制以及民間組織調解，還包括極富中國特色的信訪制度。它們共同組成當代中國的糾紛解決體系。但由于存在各自為政、適用法律依據不一、機構組成人員素質不高、規范和程序過于隨意以及缺乏當事人信任等問題，總體看，現行的糾紛解決體系解糾效力不高，結構、布局不合理。有些訴訟外糾紛解決方式的價值取向、機構設置、程序運作與現代ADR追求的效益、自治、自律、靈活等價值目標相去甚遠；各種訴訟外糾紛解決方式之間發展不平衡，有的規范化、組織化程度較高，在實踐中作用突出（如人民調解制度），有的則形同虛設；尤其是適應現代社會和技術發展的專業的訴訟外糾紛解決方式發展緩慢，消費者糾紛和醫療事故糾紛以及知識產權糾紛、保險索賠等解決機制要么運作不暢，要么付之闕如（引自沈恒斌主編，《多元化糾紛解決機制的原理與實務》，廈門大學出版社，2005年9月版）。
５、社會轉型時期，各種利益群體形成，利益多元化的結果是價值多元化，各種社會思潮涌現，人民社會信仰喪失，倫理道德對人們行為的約束力減小，一些消極頹廢思想也沉渣泛起，如享樂主義、拜金主義、極端個人主義。這些思想不僅產生摩擦和矛盾，而且毒化人民的思想，造成家庭不和睦、社會不穩定。如近年來，隨著離婚率不斷上升，離婚、撫養案件大量涌向法院。
6、隨著改革開放的不斷深入和依法治國方略的穩步推進，加之五次全民普法工作的加強，人們利用法律武器維護自己合法權益的意識日益增強。
7、法律原因。（1）國家立法機關加大了立法步伐，對各類社會新型糾紛、涉弱勢群體糾紛、集團性糾紛的處理程序作出新的規定，進一步加強訴權保護力度，更傾向于當事人充分利用法院解決糾紛。《道路交通安全法》、《物權法》、《勞動爭議調解仲裁法》等主要法律，都過多地把糾紛處理權向法院集中，這同樣使得基層法院收案總數逐年上升。（2）新修改的民事訴訟法將基層法院管轄案件的標的大大提高。我院的管轄標的即由原來的100萬元調整為800萬元。這一調整的結果使得我院受理民商事案件的數量急增。（3）訴訟收費的全面下調大開了基層司法的大門，引發了基層司法資源供需矛盾的再度爆發。為滿足人民群眾日益增長的司法需求，在建設和諧社會大背景下，我國于2007年4月1日全面下調訴訟費用。勞動爭議案件幾乎成為“免費的午餐”，占民事案件絕對多數的婚姻家庭案件、交通事故案件、一般人損案件也只是象征性地收費，結果保障人民群眾接近司法，訴訟門檻驟然降低的同時，也形成了法院收案急增的態勢。
8、受國際金融危機的影響，由于美國“次貸危機“所引發的國際金融風暴和世界經濟衰退的繼續擴散和蔓延，對我國的經濟形勢、社會穩定帶來了嚴峻的挑戰。受金融風暴的沖擊，去年下半年和今年1－3月份，海門法院受理的民間借貸糾紛案件、工程建設合同糾紛案件、勞資糾紛案件數量呈暴增趨勢。
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