總序
回顧歷史可以發現，決定21世紀全球結構巨變的動因主要有兩個，都發生在美國。一個是2001年9月的恐怖襲擊事件；另一個是2008年9月的投資銀行“雷曼兄弟”破產。前者引起了阿富汗戰爭和伊拉克戰爭，導致美國財政赤字激增。就在此時IT泡沫破滅，經濟形勢惡化，“錢從何處來”的問題變得非常尖銳。美國政府的對策是借助不動產政策來抬升景氣，由于無法采取財政擴張手段，不得不采取信用擴張手段，借助金融技法獲取必要的注入資金。然而增發貨幣和降低銀行利息的結果是制造出了極大的住宅泡沫，最終因次貸問題誘發金融危機。后者——雷曼事件——則發出了政府不會救濟大型證券公司的信號，接著在投資銀行和券商中激起連鎖反應，從不同角度嚴重沖擊了世界的金融市場。正是這兩大事件讓美國政治和經濟蒙受慘重打擊，單極的帝國體制構想也終于土崩瓦解。
不言而喻，經濟景氣惡化勢必造成國庫稅收減少，而反恐戰爭規模擴大勢必增加政府開支。在一減一增之間，財政赤字必然會不斷膨脹。這時，如果想提振景氣、開拓資金來源，決策者會面臨一系列困境。如果因為赤字壓力無法進一步運用財政刺激方法來拉動經濟，那就不得不增發國債或者擴大貨幣供應。但是，這樣做總是有限度的。如果國債和貨幣發行過度，可能引發國債信譽暴跌和貨幣價值暴跌。在金融市場出現信用收縮之際，銀行放貸行為隨即會消極化，從而影響企業的生產績效、雇傭以及銷售。實體經濟一旦惡化，又會反過來造成不良貸款率上升和金融市場的蕭條，進而形成金融領域的惡性循環。為阻止金融危機的蔓延，不得不硬著頭皮按照凱恩斯的思路采取財政刺激手段，這就難免釀成政府債務危機或者加重企業和公民的稅負。于是，很可能形成另一種財稅領域的惡性循環。
在法學研究的視野中考察上述社會變遷及其經濟形勢，就會發現財稅法與金融法之間其實存在某種奇妙的關聯，似乎在凱恩斯學派與芝加哥學派之間出現了一個復雜的制度環路。一般而言，在風險性不斷增大的狀況中，僅憑確定的法律規則很難有效解決問題，政策性裁量的余地勢必有所拓展。因此，在面臨金融風險時，基于凱恩斯主義的財政擴張、金融救濟以及企業援助等舉措將陸續出臺，政府對市場的干預和誘導會顯著加強。顯而易見，這些做法與全球金融資本主義體制所追求的市場原理主義和自由至上主義的理念是互相抵牾的。但是，如果不采取這些舉措，一定要堅持芝加哥學派的那種貨幣主義立場，全球化的自由市場最終將被金融危機所摧毀。這是一個怪圈。
換言之，這也是一個自反性悖論。全球化的金融市場在強烈要求更大自由的同時就埋下了政府干預的契機，這樣的邏輯似乎構成某種歷史的諷刺。實際上，沒有政府的干預和引導，20世紀30年代的金融危機以及世界大蕭條是很難收場的。實際上，在全球化的狀態下，由于邊界的流動化，通過貨幣供應量的維持或調節來保持經濟平衡的效果已經越來越微弱，貨幣主義已經捉襟見肘。這就證明了純粹的資本主義體制的確具有不穩定性、脆弱性，需要某種非市場的基礎條件來克服其內在的無政府主義沖動。這種市場的非市場性基礎，歸根結底，就是適當的政府監管以及公平而有效率的法治。
然而我們不能僅僅從技術層面來理解監管和法律秩序的作用。的確，現代文明的一個本質特征是技術。在美國財政和金融領域，技術主義（technologism）的傾向尤其顯著。眾所周知，在20世紀五六十年代，龐德（Roscoe Pound）的“社會工程”法律觀曾經風靡一時；20世紀八九十年代，馬科維茨（Harry M. Markowitz）開發的金融數理方法和通過復數證券的組合來分散風險的技術更成為華爾街的天之驕子。這樣的金融工學，實際上暗設了一個前提，這就是人們的心理可以在一定范圍內進行預測和計算。這樣的理論預設，把個人金融動機的不確定性轉化成了具有一定概率、可以進行控制的風險性，并通過拆解和重組的理性操作來分散和管理投資行為的風險。這種技術理性在微觀上的確是可以存續的，也是有效的。但是，微觀行為的合力未必能形成宏觀的合理性。為此，我們需要超越個別行為和技術理性的維度，從信念、結構以及實踐等不同側面，把握金融領域的法治。
例如，信貸資產在細分之后進行證券化處理，在一定程度上轉化為似乎很安全的金融商品，并大量出售給全世界的投資家，使風險被極大地稀釋。房貸是一種新式金融衍生品，全球金融資本主義體制為這種證券化商品的流轉提供了最佳環境——這兩者結合在一起，卻于不經意間無限放大了美國2008年之秋次貸問題的危害。結果是一個國家內部住房泡沫的破滅竟然把歐洲乃至世界的金融市場沖得七零八落，激發了一場百年難遇的經濟地震，至今余波蕩漾。在這樣的背景下，如何甄別和防止金融風險及其“蝴蝶效應”就成為一個世界性課題。分析與次貸危機相關的各種現象和效應后人們不難理解，金融市場的不確定性和脆弱性并非證券的固有品質，而是由作為金融市場的基礎或者框架的制度和規范所決定的。不言而喻，金融自由化會加強市場的動態，即增加流動性。信貸資產的證券化因為分散了風險也會增加市場的流動性。這種人為的流動性越顯著，越容易形成投機性價格，并使這種投機價格與正常的基礎價格相距越來越遠。反之，如果適當完善和堅持制度、規范以及監管，就會抑制投機的流弊，維護市場的穩健性。
金融法與財稅法的貫通式研究是許多奇教授有意識追求的學術目標。她計劃主編一套題為“金融財稅法學前沿問題論叢”的系列研究成果，推動金融法與財稅法的學科交叉合作，為學者、專家、律師以及金融管理者提供專精化的知識交流平臺。對于這樣的宏偉抱負和雷厲風行的執行力，我很欣賞，也非常欽佩，更樂觀其成。鑒于金融法和財稅法在中國還屬于新興研究領域，今后具有越來越重要的學術價值和現實意義，我希望法學界同人對有關動向給予更多的關注和支持，并愿意與大家共同促進相關學科的交流合作。金融危機及其對實體經濟乃至財稅制度的影響是當今世界不得不面對的最大風險，也是市場經濟法律體系的一個關鍵性變量。相信這套叢書對于我們深入理解和把握風險社會的法治問題也大有裨益。
是為序。
2015年12月2日于京滬旅次
序
在實現國家治理現代化和全面推進依法治國的大背景下，如何構建現代預算制度并合理發揮其對國家財政的汲取和分配功能？我國學者對這一重要問題展開了全方位的研究及見仁見智的討論。集美大學程國琴副教授在上海交通大學讀博期間就從參與式預算的視角加入了研究，其成果《參與式預算：新時代政府治理的法治進路》在博士論文的基礎上幾經修改，即將以專著的形式付梓出版，邀我作序，我作為她的博士研究生導師欣然命筆，以文賀之。
采取變換的視角從不同學科的維度探索參與式預算的理論基礎是這本專著的一大亮點。從政治學的角度分析，參與式民主和協商民主是參與式預算的理論基礎，參與式預算是參與式民主在預算領域的運用。從社會學的角度分析，參與式預算的運行培育了社會公眾的公共精神，拓寬了公民實現權利的路徑，發揮了社會資本的潛在價值。從經濟學的角度分析，參與式預算有助于提高預算的效率，即矯正預算過程中的信息不對稱，促進中央政府和地方政府之間的合作博弈以及地方政府間的競爭博弈；有助于整合社會公眾的偏好，提高預算的配置效率；有助于促進社會公眾和政府之間的共信，提高預算的執行效率。從法學角度進行分析，參與式預算是通過公眾參與促進權利對權力的監督。政府的預算權力在于有效的管理社會，公民的預算權利在于有效的管理政府。參與式預算不僅是法治國家公民進行社會監督的體現，更是預算權利的實現方式。作者視野開闊，論證縝密，厚實的理論功底躍然紙上，既較全面地闡述了參與式預算在政府治理、社會治理、預算資金分配效率以及公民民主權利實現方面的重要意義，也推動了政治學、社會學、經濟學和法學等不同學科在共同的研究領域進行對話和互動。
參與式預算不僅在國際范圍內備受關注，在國內也被越來越多的地區所實踐，如何將成熟的經驗制度化便成為該書研究的重點。作者運用比較分析的方法，選取參與式預算發源地——巴西阿雷格里港和加拿大、美國、日本作為樣本，對參與式預算在發展中國家和發達國家產生的背景、實踐模式、實施目的進行對比，著眼于分析不同國家和地區實施參與式預算的制度背景和運作方式；又運用實證分析的方法，選取我國目前實踐中較為成熟的兩種參與式預算模式進行解讀，即新河激活地方人大預算監督的參與式預算模式和閔行以結果為導向的參與式預算模式，提煉出各自的特色，也指出其中存在的不足，旨在推動我國的參與式預算實踐更加完善。這一部分內容使全書的理論研究“接地氣”，體現出作者堅持理論聯系實際良好文風的治學態度。
提煉國內外不同類型的參與式預算實踐模式，目的是為參與式預算在我國的深入發展提供因地制宜和因時制宜的參考系。國琴副教授認為，參與式預算倡導的協商民主、權利保障、權力制約、正當程序等理念不應僅僅停留在呼吁階段，而是應當在法律層面確認公眾參與作為預算決策和公共治理的剛性約束，并在法治的保駕護航下逐步落實。于是她首先先從憲法、預算法、地方性法規、地方政府規章以及其他規范性文件多個法律層面構建了參與式預算的法律體系；其次從參與主體的科學選取、適用范圍的逐步擴大、參與方式的多元化以及參與程度的不斷深入四個方面，對我國參與式預算的制度框架進行了系統構建。應該說，在作者的種種建議中不乏真知灼見，值得肯定，但更令人動容的還是那通過這些建議表達出來作者的心路情感——一個學者期望國家的民主與法治建設發展和完善的赤子之心。
黨的十九大報告指出，“完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權”。“加強協商民主制度的建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利。”參與式預算正是基層民主制度的實現形式，如何在加強人大監督預算的同時發揮參與式預算的有效補充和促進作用？如何在公民參與預算的過程中更好地實現公民預算信息的知情權，建立更有效的預算訴求表達機制和更有力的監督預算資金的使用方式？在這些方面還有不少理論與實踐問題需要深入研究與探討。期望國琴副教授在這一領域進一步深耕細作，并有新的優秀作品面世。
許多奇
2019年3月17日夜于閔行世紀苑
前言
新時代社會的主要矛盾具體到財稅法領域，就是人民群眾日益增長的對美好生活的需求與政府提供的公共服務不均衡不充分之間的矛盾。只有建立政府與納稅人之間的有效連接，強化政府對納稅人的責任感，轉變政府治理的思維模式，才能將政府為納稅人提供的公共服務由“被動回應”調整為“主動滿足”。參與式預算立足于優化政府的預算權力，聚焦于夯實人大的預算權力，致力于保障公民的預算權利，通過制度的保障和程序的設計推動政府提供的公共服務逐步均衡和充分地滿足社會的公共需求。
黨的十九大報告明確指出：“發揮社會主義協商民主的重要作用。有事好商量，眾人事情由眾人商量，是人民民主的真諦。加強協商民主制度的建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利。”“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施預算績效管理。”“轉變政府職能，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。”“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”
研究參與式預算雖然是一個很小的切入口，但又深入多個學科之中。就每個單獨學科而言，其處于邊緣地帶，因其與生俱來的親和力，博得了各個學科對其的青睞。參與式預算是協商民主在預算領域的具體實踐，是政府和社會公眾就預算資金如何使用進行“商量”；參與式預算能夠有力地推動預算的全面規范透明，社會公眾對預算評價又是預算績效管理的重要指標；參與式預算是一種創新的預算監管方式，政府通過與社會公眾的磋商，謀求共識，增強政府的公信力和執行力；參與式預算又是社會治理的生動體現，社會公眾通過自治，發揮社會資本的潛能，共同追求更加美好的生活。
參與式預算是預算民主的一種實現形式，意味著預算過程開始從以預算資金使用者為核心的制度設計向預算資金提供者開放，預算理念開始從“管理—服從”的“權力本位”模式逐漸向“協商—互動”的“權利本位”模式轉變。參與式預算是政府在預算領域進行的制度創新，法治理念的深入、法律體系的構建、制度設計的完善將是參與式預算持續發展的關鍵所在。
本書第一章沿著財稅制度演變的路徑闡述了參與式預算的邏輯起點。參與式預算是現代財政制度所追求的理性化、民主化、法治化、效率化等制度價值的實踐創新。公共預算直接關涉廣大納稅人的切身利益，社會公眾參與預算是公共預算發展的內在需求。參與式預算的興起，使公民開始從預算過程的旁觀者變成了參與者和決策者，從局外走向局內，其意義不僅在于對間接民主的補充和矯正，提高公民對預算的影響力，還在于對公共預算民主性和公共性的彰顯，提高公共預算的社會關注度。公眾參與不僅體現了國家對公民社會的尊重，公民社會對政府權力的制約，還通過公民社會為政府預算決策提供豐富的制度資本，改善了政府的治理方式。參與式預算是不可或缺的社會預算監督方式，有助于激活人大的預算監督，促進預算支出逐漸走向公共化。參與是社會公眾進行預算監督的基本條件，通過參與預算信息才能充分共享，通過參與才能發揮社會公眾的聚合力；預算參與在挖掘民間智慧的同時也補足了人大代表的監督能力；預算參與是政府與公眾對公共生活的合作管理，是預算支出結構合理化的路徑選擇。
本書第二章從不同學科的角度分析了參與式預算的理論基礎。從政治學的角度分析，參與式民主和協商民主是參與式預算的理論基礎。參與式預算是參與式民主在預算領域的運用，擴大了民主的范圍，有助于普通公眾參與到預算過程中，促使預算從封閉走向開放。協商民主為參與式預算提供了重要的理論支持，在預算參與主體擴大范圍的基礎上，進一步探討參與預算的方式以及參與預算的效果。從社會學的角度分析，參與式預算的運行培育了社會公眾的公共精神，拓寬了公民增權的路徑，發揮了社會資本的潛在價值。通過參與過程為社會公眾提供參與分配預算資源的機會和提升公眾影響預算分配的能力，體驗自己爭取而來的公共服務的效能感和公共服務最終受益者的幸福感。參與式預算通過“體驗式”的實踐模式，使政府和社會公眾真正體會到運用社會資本所帶來的福利。從經濟學的角度分析，參與式預算有助于提高預算的效率，矯正預算過程中的信息不對稱，促進中央政府和地方政府之間的合作博弈以及地方政府間的競爭博弈。參與式預算有助于整合社會公眾的偏好，提高預算的配置效率；參與式預算有助于促進社會公眾和政府之間的共信，提高預算的執行效率；參與式預算有助于降低信息搜尋成本和政府的道德風險。參與式預算體現了中央政府和地方政府的合作博弈，地方不斷探索參與式預算的實踐方式，中央政府在政策層面給予支持，并最終在法律層面給予認可。從法學角度進行分析，參與式預算是通過公眾參與促進權利對權力的監督，通過對權力分享實現權力的優化配置，通過正當程序達成權利與權力的合作。
本書第三章介紹了國外不同類型的參與式預算的實踐模式。其中，重點分析了參與式預算發源地——巴西阿雷格里港參與式預算的典型實踐模式。雖然參與式預算最早發端于發展中國家，但是也對發達國家產生了廣泛的影響。本書選取了加拿大、美國、日本作為樣本，對發達國家的參與式預算的實踐情況作了簡要的介紹。參與式預算在發展中國家和發達國家產生的背景、實踐的模式、實施的目的有所不同，通過比較分析，有助于全面了解參與式預算的實踐狀況。
本書第四章分析了我國現階段廣為關注的參與式預算的實踐類型。其中，選取我國目前實踐中較為成熟的參與式預算模式進行解讀，即新河的激活地方人大預算監督的參與式預算模式、閔行的以結果為導向的參與式預算模式。在比較分析的基礎上，提煉出各自的特色，也指出其中存在的不足，旨在推動參與式的實踐更加完善，也希望參與式預算的理論研究更加“接地氣”，解決我國實踐中存在的難題。在分析國內外參與式預算實踐情況的基礎上，對參與預算進行類型化歸納，以期更好地揭示各地參與式預算的實踐特點。
本書第五章初步設想了我國參與式預算的制度構建。解讀我國2015年《預算法》對參與式預算的態度，從法律層面系統構建參與式預算的制度框架。首先，明確參與式預算的法律依據。2015年《預算法》對參與式預算持肯定態度，開始將參與式預算納入制度框架，在一定程度上為參與式預算提供了法律依據。雖然相關規定比較簡單，還需要進一步的完善，但是從法律層面的確認將為參與式預算的制度探索和創新提供支持和保障，鼓勵參與式預算的多維實踐，最終為中央和地方的預算走向民主提供了一個制度選擇的市場。其次，構建參與式預算的制度框架，使實踐中的參與式預算有章可循。對參與式預算進行制度設計，明確參與主體的選取規則、適用范圍、參與方式等。最后，引入比例原則的分析方法，對參與式預算的運作進行價值評估，探討是否適合推行參與式預算以及如何完善參與式預算的制度設計。
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