[ 劉建昆 ]——(2009-9-25) / 已閱10639次
城管公物警察權之分解研究：城市容貌
劉建昆
一、什么是城市容貌
城市容貌，又稱為城市市容。1992年6月28日國務院令第101號發布《城市市容和環境衛生管理條例》并沒有就其概念、范圍作出清晰的說明，所以我們不測不參照《城市容貌標準》。1986年6月20日國家城鄉建設環境保護部頒發《城市容貌標準》；現行的是2009年5月1日開始使用的國家標準。根據這個標準中的術語解釋：城市容貌（urban appearance）是“城市外觀的綜合反映，是與城市環境密切相關的城市建（構）筑物、道路、園林綠化、公共設施、廣告標志、照明、公共場所、城市水域、居住區等構成的城市局部或整體景觀。”
二、景觀是否屬于行政法上的公物
《城市市容和環境衛生管理條例》規定了一些對“城市市容”的保護條款。例如“一切單位和個人都應當保持建筑物的整潔、美觀。在城市人民政府規定的街道的臨街建筑物的陽臺和窗外，不得堆放、吊掛有礙市容的物品。”再如：處罰“（一）未經城市人民政府市容環境衛生行政主管部門同意，擅自設置大型戶外廣告，影響市容的；（二）未經城市人民政府市容環境衛生行政主管部門批準，擅自在街道兩側和公共場地堆放物料，搭建建筑物、構筑物或者其他設施，影響市容的”。甚至不符合城市容貌標準的“建筑物或者設施”可以責令拆除，甚至強制拆除和罰款。
“容貌”“景觀”都是名詞。給與“市容”如此大強度的公物警察權保護，我們不禁要問，難道這屬于一種新種類的公物嗎？
三、城市容貌標準的范圍
傳統的公物以有體物為主，道路，橋梁，水體，空氣，林木之類皆屬之。無體的公物則有電磁波之類。表面上看景觀很像一種新型的無體公物。臺灣學者吳庚認為公物的特征“一系直接供公的目的使用，二系處于國家或其他行政主體支配之下”，似乎也說得通，但是還是感覺不對勁。我們不妨回過頭再詳細看看，所謂“城市容貌”到底包括什么？
1986版：“城市的道路、建筑物、公共設施、園林綠地、環境衛生、廣告設置、各種標志、貿易市場、公共場所等有關市容市貌，均屬本《標準》范圍。”
2008版：“城市中的建（構）筑物、道路、園林綠化、公共設施、廣告標志、照明、公共場所、城市水域、居住區等的容貌，均適用本標準。
可以看出，經過二十多年的發展，城市容貌的范圍有所擴大，重要的是，其范圍似乎大多數是行政法上認可的，具體種類的公物，如道路、園林綠化、公共設施、城市水域（前幾篇文章已經加以解釋）。
既然可以分解，那么城市容貌就很難算上一種特定種類的公物，不過這種東西類似“環境”，可以看做“綜合物”或者多種物的組合體。
四、幾個相關問題
正如城市是一公物為骨架，城市容貌必然以公物容貌組合為主體，但顯然不限于公物的容貌。將城市容貌的具體范圍繼續往下分解，直至特定的物，就會發現：
首先，城市公物警察權的分類和歸屬是否具有合理性。例如，針對同一個物違法行為的——如在城市樹木上張貼野廣告或者懸掛廣告燈，被歸入市容執法，而不是歸入城市綠化執法。這雖然體現出環衛事業單位和園林事業單位在公物養護負擔上的分工不同，但是對于公物警察權而言似乎沒有必要。
其次，城市容貌中，有的物不是公物。城市街頭存在大量不屬于行政機關掌控下的公用設施，例如郵政設施，電網電桿，公用電話。盡管在我國，這些企業很大一部分仍然屬于國有，但是，在私法上他們是獨立的私法人，他們掌控的設施，雖然歸入“城市容貌”，但是顯然不是公物。還有純粹私物。比如私有的建筑物、城市商店的招牌、霓虹燈，也當然不是公物，但是現行法律上，對這些物的亂貼亂畫污損等行為，歸于影響城市容貌而屬于城管打擊的對象（實質性損害則不能動用公物警察權，而只能動用狹義警察權），這是否意味著，這些物在一定程度上已經屬于“他有公物”？
再次，對于城市人民政府規定的街道的臨街建筑物的陽臺和窗外等，似乎也不屬于公物，對其堆放、吊掛行為進行管制，并非完全基于公物管理的只能，更像一種基于與公物相鄰關系的“役權”。類似的行為管制在設置戶外廣告方面也存在。
上述的是哪個問題，在公物法相關理論中雖然或多或少的有論述，但是論述不詳盡，尤其是沒有與城市管理中的公物相聯系，一些具體的問題，有待我們更深入的從理論上加以探討。而這正是學術的意義所在。
五、結論
正如“城市管理”這個詞匯一樣，“城市容貌”也是難以準確反應行政機關管理城市公物的行政權的本質：公物管理權、公物建設負擔和公物警察權。應該說，《城市容貌標準》主要是對于城市公物建設、城市公物養護等提出的一些技術性標準。但是由于《城市市容和環境衛生條例》規定了不符合城市容貌標準的“建筑物或者設施”可以責令拆除、罰款等措施,使這個標準進入了公物警察權的視野。
我們認為，這一規定并不科學。
首先，沒有區別標準的強制性和推薦性，造成公物警察權的邊界極為不清晰，極度擴大。實際上，很多的具體城市容貌標準并不是強制執行的。
其次，對于公物法上的公物，應當采用區別種類保護為原則，打擊損壞、侵占、污損具體種類的公物如城市綠地、道路、設施等，足以保護城市容貌。
再次，沒有重視軟行政的作用。行政機關完全可以采取行政指導、行政獎勵、行政契約等方式，督促和引導非公物設施的容貌標準執行，一些時候必要動用行政強制。
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